扶貧政策的負外部性及其化解

摘?要：在脫貧攻堅中，對重點貧困地區的精確瞄準與偏向投入，在一定程度上對非貧困縣、非貧困村與非貧困戶產生了必然的政策負外部性，表現為縣域脫貧結構失衡、村莊幫扶懸崖效應與邊緣人群爭貧風險。究其原由，在公共政策過程中，競爭性的政策汲取、排他性的政策分配與分割性的政策評價是負外部性的三種發生機理。為此需要建立上下融合減貧機制，探索社區主導發展模式，拓展村民賦權參與空間，通過政策糾正、調適以消解和彌補政策負效應，強化政治決策與分配的正義性。

關鍵詞：脫貧攻堅;政策效應;負外部性;分配正義

中圖分類號：F323.89?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）02-0052-09

作者簡介：陳濤（1992-），男，土家族，華中師范大學政治科學高等研究院/中國農村研究院博士研究生，助理研究員，主要研究方向為基層與地方治理。

公共政策瞄準特定的政治目標。扶貧政策旨在消除貧困、改善民生、實現共同富裕。近年來國家大力實施精準扶貧戰略，加大對重點貧困地區的政策傾斜與幫扶力度，推動脫貧攻堅取得了決定性進展。按照現行農村貧困標準，農村貧困人口由2012年的9 899萬人減少到2017年3 046萬人，累計減貧6 853萬人，貧困發生率從10.2%下降到了3.1%，累計降低7.1個百分點[1] 。2018年8月17日，國務院扶貧辦召開新聞發布會宣布11個省的40個貧困縣達到脫貧摘帽條件，這為減少中國貧困規模、解決區域性整體貧困邁出了堅實的步伐。中國也即將進入消除絕對貧困，緩解相對貧困、多維貧困的新時期，貧困治理顯露出新特征。特別是非貧困縣、非貧困村（以下簡稱為“雙非地區”）幫扶不平衡、脫貧不同步的問題凸顯，在一定程度上影響了群眾的滿意度與獲得感，產生了一些負面政策效應。由此就引出問題，扶貧政策的本意是通過社會再分配，調節社會貧富差距，促進社會公平，鞏固民意基礎，強化國家認同，但為什么還是相伴產生了社會不公平呢？或者說，以實現社會公平正義為既定政治目標的公共政策實際為何會產生相對不公平的政策結果？

一、情景與行動困境下的政策外部性

扶貧政策成效涉及對社會利益的調節與分配問題，受到固有制度與社會環境的約束，可以歸結為“制度與結構情境”“行動與倫理感知”兩個方面的限制因素。一是制度與結構的情境限制。制度對貧困治理有著重要影響，“脫貧攻堅要取得實實在在的效果，關鍵是要找準路子，構建好的體制機制”[2]。扶貧政策在績效考核、資金使用和信息管理等方面的制度缺陷，都有可能導致精準瞄準的偏離?；鶎痈刹康臋嗤灾?、社會力量的缺場與貧困戶主體權利的缺失，使得扶貧項目難以落到實處。這種結構約束從根本上限制了貧困者行動的社會情境。扶貧面臨區域或城鄉間、貧困村戶之間、項目與資金的對接矛盾以及外部幫扶與自主脫貧等多重交織的結構性矛盾。二是扶貧還面臨行動與倫理感知困境。扶貧是調節利益分配的治理行為，難免會產生利益沖突，導致了精準扶貧政策的懸?。阂环N情況是村民自治組織能力和權威的缺失與不足[3]，或是鄉村空心化與精英流失對貧困治理帶來挑戰。另一種情況是村組干部掌握著自由裁量權，會導致扶貧資源分配中的“精英俘獲”，以及扶貧政策執行中公平和正義觀念的扭曲[4]。

概言之，以上兩種研究取向分別從制度情境與行動感知入手，剖析了影響扶貧政策執行的制度設計與行為倫理兩方面因素。在實際中這兩者是無法割裂的，扶貧政策的制度情境決定了基層的行動感知，而基層反饋的政策評價又影響權威分配方式。彼得古勒維奇分析國家的社會基礎時提到;“政策需要政治。政治家追求一定的目標并尋求適合于他們的政策，社會行為者也追求一定的目標并尋求適合于他們的政治。”[5]換句話說，扶貧政策正是在制度情境與行動感知的互動中產生并優化的。

因此，在情景與行動的基礎上有必要進一步考察扶貧政策效應，即考察人們基于權威性的分配情境而產生的直接公平感知以及由此形成的政治認同，也就是農戶在脫貧攻堅當中的政策地位、受惠程度與政策評價。當前，主要瞄準重點貧困群體的扶貧政策，在一定程度上造成了雙非地區非均衡的脫貧攻堅態勢。安德森認為，公共政策的許多結果可以從外在作用中得到很好的理解[6]。這就說明，扶貧政策在實現針對貧困群體既定減貧目標的同時，也對非貧困群體產生了外部政策效應。外部性是公共政策的重要屬性，是表達政策影響的重要概念[7]。所謂政策外部性（policy externality），或稱為政策溢出效應，是指瞄準特定群體或環境的公共政策使他人或社會受到附帶的影響，可能表現為使他人或社會受益的正外部性（positive externality），也可能是使對方受損的負外部性（negative externality）。這意味著，分析政策外部性需要設定參照對象。在政策分配中，公共政策具有外部性，它是政治決策與分配的并發癥，不可避免，但可以調節。政府在實施某項公共政策時，除了實現既定的可預知的政策目標，還會對政策范圍外的對象附帶產生或好或壞的政策外部性，分別表現為正外部性與負外部性。正外部性對公共政策具有增益作用，而負外部性具有損益作用，它會導致公共政策效應的衰減，對他人或社會產生負面影響。就本文而言，就是對比非貧困縣、非貧困村與非貧困戶相較重點貧困對象（貧困縣、貧困村與貧困戶）在決策與分配中的負外部性，并就其在扶貧政策汲取、政策分配與政策反饋中的內在發生機制以及相應的克服策略展開分析。

二、扶貧政策的負外部性及其表現

公共政策的外部性被提出之后，國內外的研究者主要從政府行為之間、公共政策之間、超域環境之間和群體利益之間四種意義上對其類型化，用以表示公共政策產生的不同影響。但總體來看，我國學者對公共政策外部性的研究是不充分和不深入的，更鮮有人將其運用到具體的政策效應的分析當中。有代表性的是，章文光從公共政策外部性的視角分析了精準扶貧政策“同域外部性”“跨域外部性”與“分配外部性”三種類型[8]，這為拓展扶貧政策分析、評估扶貧政策效應、優化扶貧政策設計提供了有益啟示。不過，以上關于政策外部性的四分法或三分法實質都不是在一個層次上的，它至少將政策主體、政策內容與政策對象三種不同性質的標準混在一起，無法清楚辨析同一公共政策針對不同對象的作用效果。實際上，縣、村、戶三級政策對象具有不同的利益，到縣、到村與到戶的扶貧政策也有不同的類型?；诖?，需要以政策對象作為單一標準，比較分析貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村及貧困戶與非貧困戶三類“利益相關者”，在扶貧政策利益分配中各自的負外部性表現。

（一）減貧結構失衡：部分非貧困縣貧困人口反超貧困縣

在縣級層面，扶貧政策的負外部性主要表現為減貧結構失衡的風險。近年來，各地脫貧攻堅工作都取得了顯著的成績，但由于各地原始貧困程度不一，減貧速率也有快慢，如表1所示，目前已經有部分非貧困縣的貧困人口反超貧困縣，存在貧困“倒掛”的風險。

1.在被調查的5省10縣中貧困縣的原始貧困程度遠超過非貧困縣?？疾?014年各?。ㄊ?、區）的原始貧困人口數量，除了內蒙古自治區以外，其他省、直轄市、自治區貧困縣的貧困人口均大幅超過非貧困縣，遼寧省兩縣相差5.1倍、河南省為4.46倍、重慶市為2.4倍、寧夏回族自治區為2.01倍;在貧困發生率上，貧困縣均高于非貧困縣，重慶兩縣差距最大達9.8個百分點，說明貧困縣原始脫貧壓力大。

2.貧困縣近五年減貧速率均快于非貧困縣。對比2018年底的數據發現，除內蒙古自治區以外，其他省、直轄市、自治區貧困縣減貧速率整體都快于非貧困縣。其中，河南省A2縣95.19%的貧困戶實現了脫貧，累計脫貧人口超出A1縣28 280戶103 840人。重慶市B2縣94.04%的貧困戶已經脫貧，累計脫貧人口超出B1縣9 683戶34 241人。遼寧省E2縣的累計脫貧人口占比（87.19%）高出E1縣3.42個百分點，寧夏回族自治區D2縣（87.24%）高出D1縣2.89個百分點。

3.部分非貧困縣后續脫貧壓力反超貧困縣。從剩余貧困人口來看，在絕對數上寧夏、河南兩?。▍^）的脫貧壓力最大。比較而言，河南省與重慶市非貧困縣未脫貧人口已經反超了貧困縣，其中重慶市反超875戶2 241人，河南省反超5 467戶9 117人;從2018年的貧困發生率來看，河南、寧夏與重慶的非貧困縣，其貧困發生率在2014年時均低于貧困縣，到2018年底分別被反超1.35%、0.15%與0.11%，可見部分地區出現了貧困“倒置”風險。

減貧失衡風險還表現在區域之間，這種區域性、結構性矛盾在連片特困地區和深度貧困地區更為突出，影響也更為深遠[9]。寧夏六盤山是集中連片貧困地區之一，西海固地區歷來是國家重點扶貧地區。寧夏兩個縣2018年貧困發生率分別為4.8%與4.65%，遠超過其他省、市、自治區8縣，而其2018年農村人均可支配收入也相對最低。

（二）幫扶懸崖效應：非貧困村發展反而滯后于貧困村

村莊層面的政策負外部性體現為幫扶懸崖效應，它是指在精準扶貧過程中，由于扶貧資源向貧困村的疊加甚至是超標供給，導致非貧困村的政策支持相對不足，村莊基礎設施建設、公共服務水平與產業發展相對落后，從而造成非貧困村的發展相對滯后。

1.非貧困村的基礎設施與公共服務水平較差，特別是那些位于縣城邊緣、距縣城偏遠、地形相對復雜、人口基數相對較多的非貧困村條件相對最差。究其緣由，一是有部分非貧困村的歷史積貧相對嚴重，其基礎設施條件原本較差，或者原來的建設標準低有待升級。如重慶市地處武陵山區地帶，受限于自然地理條件和大散居的客觀情況，道路建設成本高、難度大，目前仍然沒有實現到村公路的全面硬化。二是近年來基礎設施建設資金與公共服務項目主要傾向貧困村，相較而言，非貧困村存在“邊緣化”的問題。特別是，由于脫貧攻堅前期不允許給非貧困村安排扶貧項目，造了非貧困村甚至由“好村”落為了“差村”。

案例一：河南省A1縣Y村是非貧困村，因地處鄉政府駐地，以前的水電路等基礎設施條件相對較好。2005年鄉鎮合并后政府搬走。與Y村同鎮的Z村原本是一個貧困村，該村地處偏遠，基礎設施落后。2014年以來，政府加大對Z村的投入，2016-2018年間共投入扶貧資金達800多萬元，村莊面貌煥然一新。相比較，Y村原來的基礎設施條件老化，2018年的貧困發生率高達3.45%，反而變成了一個落后村。因此，就有村民質問Y村村支書說：“你這個村支書怎么當的！人家的路都加寬了，咱們村跟人家咋比？”（A1縣訪談編號SYR20190520）

村莊發展受地方性政策影響很大，幫扶懸崖效應多是地方政策負外部性的體現。在10縣中，內蒙古自治區通過全面推進“十個全覆蓋”2014年開始內蒙古自治區在農村牧區全面實施“十個全覆蓋”工程，具體包含有危房改造、安全飲水、街巷硬化、電力村村通和農網改造、村村通廣播電視和通訊、校舍建設及安全改造、標準化衛生室建設、文化室建設、便民連鎖超市、農村牧區常駐人口養老醫療低保等社會保障工程。 工程，相對均衡地提升了農村牧區的公共服務水平。寧夏D1縣作為全國最大的異地生態移民扶貧開發區，轄區內所有貧困村和非貧困村均按照國家標準，統一規劃建設基礎設施和提供公共服務，因此政策外部性相對較小。河南、遼寧、重慶三?。ㄊ校┑恼哓撏獠啃韵鄬γ黠@，作為脫貧摘帽的硬性指標，貧困村基本上都達到了“五通三有”所謂村莊“五通三有”，即通路、通車、通電、通郵、通網，有安全飲水、有文化廣場、有標準化衛生室與合格的鄉村醫生，各個地方的表述方式存在一定差異，但總體上就是這幾個方面。 的條件，但非貧困村的基礎設施狀況較為薄弱，或存在明顯短板，集中表現為村內通組與入戶公路、環衛設施、村部與衛生室建設，以及農村飲水安全等方面。

2.懸崖效應也體現為村莊集體經濟與產業發展上，但在各地存在一定區別，總體可分為統籌發展型與偏向發展型兩大類（見表2）。一是統籌發展型。重慶市B1縣積極鼓勵村集體或村莊能人帶頭開拓新業態，產業扶貧統一扶持包括非貧困村在內的落后村發展，計劃在2019年底消除空殼村。河南省A1縣由于大多數的非貧困村缺乏原始積累，全縣42.8%的村為空殼村，該縣計劃2019年向各村注入20萬元啟動資金幫助其發展。二是偏向發展型。調研發現內蒙古、寧夏與遼寧三地的非貧困村集體經濟薄弱與產業扶貧項目無緣。內蒙古C1縣的非貧困村主要是對外發包機動地，村集體收入單一。寧夏D1縣的非貧困村缺少有針對性的幫扶項目，主要依靠村莊自主發展。遼寧省E1縣有17個貧困村無穩定集體收入，非貧困村可供支撐的產業項目更為有限，甚至部分村還存在村莊債務。

（三）臨界貧困的非貧困戶爭當貧困戶

具體到農戶層面，以貧困線為標準區分出非貧困戶與貧困戶，使得扶貧政策對非貧困戶產生了外部性，主要表現為爭當貧困戶的負外部性。在脫貧攻堅中，與建檔立卡貧困戶相比，處于臨界貧困狀態的非貧困戶，在實際幫扶中被政策所割裂或忽視。

只要有貧困戶與非貧困戶的劃分，邊緣戶就會持續存在。邊緣戶是扶貧當中需重點關注的“脆弱群體”，該群體類型復雜，形成原因多樣。有的地方將其界定為：2018年人均純收入超過貧困線但不足5 000元戶，以及人均純收入超過5 000且低于全縣農村人均純收入（11 000元）的大病戶、重殘戶、獨居老人戶、特困戶、低保戶等。根據五省市、自治區10縣情況，邊緣戶可以細分為16種，從其形成原因來看，大致可以總結為五大類型：第一類邊緣戶包括公認貧困卻未納入戶、無人幫扶戶，主要是由于扶貧工作疏忽造成的，在精準識別中出現了錯貧、漏評問題;第二類邊緣戶為近期家有變故戶、今年脫貧戶、今年返貧戶，主要是因為家庭收入不穩定，未能實現穩定增收，存在著“兩愁”風險;第三類邊緣戶為房屋破舊戶、家有重病人口戶、家有殘疾人口戶、子女上學負擔重戶，這主要是因為住房、醫療與教育“三保障”力度不足而形成;第四類邊緣戶包括爭低保或未達目的貧困戶、好吃懶做戶，最主要原因還在于自身思想懶散;第五類是獨居老人戶、小姓外來戶、散居偏遠戶、長期外出貧困戶等特殊的困難群體，他們多處于社會弱勢地位，容易被主流社會所忽視。

由于扶貧政策“含金量高”，針對貧困戶的多項政策疊加，加劇了邊緣戶“爭貧”問題。個別貧困戶存在“等、靠、要”的精神貧困思想，不愿脫貧。因為有政策兜底，貧困戶主動參與扶貧產業發展的積極性不高，沒有自主發展的意愿。“靠著墻根曬太陽，等著政府送小康?！鄙踔痢霸截氃焦鈽s、越貧越要救濟”，這讓一部分貧困戶陷入“越扶越貧”的怪圈，滋生了貧困戶的依賴思想，也讓未享受到政策紅利的非貧困戶，尤其是家庭條件較差或突遭家庭變故的邊緣戶心生不滿。

案例二：寧夏D2縣Z村陳姓村民說：“國家的扶貧政策是好的，那些貧困戶也真的需要幫助，這是讓大家都有飯吃。但還幫扶那些脫了貧的富裕人家，這就有點說不過去了。”（D2縣訪談編號SYR20190525）

如案例二所說，有些貧困戶已經實現了穩定脫貧，從貧困戶變成脫貧戶再到富裕戶，實現了脫貧“三級跳”，卻仍享受各項政策扶持。

三、公共政策負外部性的發生機制

在非貧困縣與貧困縣、非貧困村與貧困村、非貧困戶與貧困戶三類比較中，扶貧政策都相應產生了負外部性。究其緣由，在公共政策決策與分配中，由于公共選擇而強加或附帶給他人的外部成本，也許比私人市場中所產生的外部性更大[10]。公共政策措施不管是打算糾正分配不公、規制產業，生產公共物品，還是糾正市場的不完善——都是由一部分人將手中的權力強加到其他人的頭上[11]。這種外部性的發生與扶貧政策特性密切相關。薩繆爾森和馬斯格雷夫概括了公共產品所具有的非競爭性、非排他性與不可分割性特征[12]，而作為政策與分配過程的扶貧政策，從政策汲取、政策分配到政策反饋都具有相反于公共產品的特性。

（一）競爭性的政策汲?。悍鲐氋Y源的爭奪與偏向投入

同私人市場中企業之間的競爭一樣，在扶貧政治決策與分配中也面臨著資源配置難題。扶貧政策作為一種國家分配性政策，中央政府將有限的扶貧資金、項目與力量多大程度分配給地方政府，這既是自上而下的資源分配過程，也是一個自下而上的政策汲取過程。在政治博弈當中，地方政府以實現本轄區內脫貧攻堅目標為最大利益，具有特定的利益結構、自主能力與制度約束。地方政府不僅具有自主性，作為理性行動主體其還具有自利性。因此，非貧困縣與貧困縣在自下而上的政策汲取中難免會出現利益的爭奪，“通過策略性互動影響扶貧資源的分配格局，使得扶貧資源的分配朝向有利于自己的方向發展”[13]。

競爭性的政策汲取突出表現在對貧困“帽子”的爭奪上。為了發揮扶貧資源的規模效應，國家以縣為資源分配的基本單元。在1986年和1994年分別確定了331個和592個國家級貧困縣.《國家八七扶貧攻堅計劃》規定“中央的財政、信貸和以工代賑等扶貧資金要集中投放在國家重點扶持的貧困縣”。2002年進一步確定了國家扶貧開發工作重點縣，在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》中提到，中央財政扶貧資金與扶貧貸款“主要用于扶貧開發工作重點縣，適當支持其他貧困地區” 。之后，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》要求統籌資源扶持連片特困地區，“財政扶貧資金主要投向連片特困地區、重點縣和貧困村”。在扶貧資源傾向投入的政策背景下，“扶貧場域是行動者‘爭奪扶貧資源的實踐空間”[13]，獲得“貧困縣”“重點縣”“特困地區縣”的貧困“帽子”，對于推動扶貧工作尤其重要。

案例三：河南A1縣（非貧困縣）扶貧辦主任談到：我們縣是農業大縣，工業基礎薄弱，財源性大項目、大工業項目少，縣財政屬于“吃飯財政”，單靠縣財政支持脫貧攻堅很吃力。實際上，貧困縣與非貧困縣縣級財政扶貧投入大致相當，但上級扶貧資金向貧困縣的傾斜力度很大，有的縣當了10多年的貧困縣，從當貧困縣開始就一直享受國家政策支持，多年來兩者累計了有幾十億的差距。（A1縣訪談編號LZ20190520）

案例四：河南A2縣（貧困縣）扶貧辦主任談到：本縣面臨“四不靠、兩沒有”縣情，正因為如此當初好不容易才爭到連片特困地區縣的帽子，每年國家給10個億的資金支持。2019年摘帽退出只是首戰告捷，后續還要鞏固脫貧成果，脫貧不脫政策，扶貧資金不能夠減少。（A2縣訪談編號CCQ20190523）

對比案例三、案例四不難發現，非貧困縣與貧困縣在政策投入上存在很大差距。數據顯示，2018年寧夏D1縣（非貧困縣）的各級累計扶貧資金相較D2縣（貧困縣）少了5.96億元。不僅如此，貧困縣擁有自主的資金整合權限，而非貧困縣涉農資金整合權限受到限制，這也進一步拉大了雙非地區的差距。如內蒙古C1縣2018年與2019年分別整合資金6 350萬元、3 000萬元，僅占C2縣的61.45%和8.51%，其資金整合力度、范圍都不及貧困縣。相似地，2018年7月河南省下放了財政涉農資金的審批權限，包括A1縣在內的12個脫貧任務較重的非貧困縣，可以整合省級以下涉農財政資金。不過，財政涉農資金整合以后，其使用流向又受到限制。綜上，政策投入與權限的偏向性分配一定程度上導致了總體減貧結構的不均衡。

（二）排他性的政策分配：貧困身份的限制與受益落差

在政策分配環節涉及的關鍵問題是誰有資格從公共政策中受益并且多大程度的受益。因此，需要設立特定的分配標準，并根據該標準判別政策身份，而這種“資格權”必定是排他性的?！安伎材虾退蹇藦恼问袌錾稀洕说募俣ǔ霭l，認為民主原則下的公共決策過程有可能造成多數人對少數人的強制而產生外部效應?！盵14]實質上不論是多數人還是少數人決策，只要是排他性的政策分配方案，都將有另外一部分人從中遭受外部性。具體到扶貧政策中，與中央以縣為單位進行政策投入的邏輯一樣，縣域范圍內的扶貧資源分配是以村為單位的，“貧困村”成為縣級政治決策與分配的身份標識，非貧困村則處于扶貧政策的被排斥地位。

囿于貧困身份的限制以及扶貧資金使用的嚴格約束，各地基本都是“資金跟著項目走，項目跟著貧困村走”。在實際中，非貧困村與貧困村在扶貧政策中“同地不同等”[15]，表現為人財物都往貧困村集中，非貧困村享受不到產業扶貧、金融扶貧等政策支持。如表3所示，以河南A1縣、重慶B1縣和遼寧E1縣的6個村為例：2018年A1縣在羅村（貧困村）與菜村（非貧困村）投入的扶貧資金相差203萬元;在B1縣，2014年以來累計在旗村（貧困村）投入1 135萬元，年均投入227萬元，而在安村（非貧困村）年均投入41.2萬元，兩者年均相差185.8萬元;E1縣盛村（貧困村）2016年以來累計投入145萬元，代村（非貧困村）累計投入50萬元，兩者年均相差31.67萬元?？梢姺鲐氋Y金與項目無法有效覆蓋非貧困村。

此外，駐村幫扶的安排也具有排他性特點。河南A1縣與重慶B1縣的幫扶相對均衡，基本實現了貧困村與非貧困村幫扶的全覆蓋。其他三縣對非貧困村幫扶力度都較小，內蒙古C1縣和寧夏D1縣均未向非貧困村派駐第一書記與駐村工作隊，非貧困村主要是由鄉鎮干部或是村干部進行幫扶。遼寧E1縣有由縣或鄉鎮下派的第一書記，但沒有駐村幫扶工作隊。需要注意的是，這種排他性政策分配模式之所以存在，有以下幾方面的現實影響因素：一是目標化導向。非貧困村雖然也有貧困人口與脫貧任務，但不需要走貧困村脫貧的程序。為了實現貧困村摘帽的目標，地方政府不得不加大對貧困村的幫扶力度。二是策略式執行。由于時間、精力、人財物都相對有限，脫貧攻堅又有明確時間節點，各級政府都感到時間緊、任務重、壓力大，迫于脫貧摘帽的嚴峻形勢，地方政府多集中“火力”向戴有貧困“帽子”的貧困村發起“總攻”，致使非貧困村的脫貧攻堅工作相對滯后。三是自主性受限。在落實“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧機制中，中央、省市逐級限定了總體政策要求，到縣、鄉層面缺少靈活的政策權限，以致于基層工作的可操作性不強，部分政策難以落實。即是說，基于貧困身份的排他性的政策分配有其現實基礎，并導致了村莊幫扶的懸崖效應。

（三）分割性的政策評價：分配正義的權威與民意矛盾

“公共政策以社會正義為基本目標，每項公共政策都應從正義性角度進行評估?！狈鲐氄咧饕疾斓氖欠峙湔x問題，它包括了“作為公正的正義”與“作為公平的正義”[16]。因此，扶貧政策評價包括兩方面的內涵：一是政府對扶貧政策本身的評價。主要考察扶貧資源分配的過程、規則與機會是否公正，可稱為權威評價。二是對扶貧政策政治效應的評價。主要強調包括非貧困戶與貧困戶在內的農戶，各自從扶貧政策中的受益程度以及滿意狀況，即對扶貧政策公平性的評價，可稱其為民意評價。雖然這是一個問題的兩個方面，實際中卻蘊含著分割化的矛盾與沖突。國家基于公正取向，追求脫貧奔小康一個都不能掉隊，以增強政治合法性，這是公共政策的權威基礎。而農民基于利益取向，他們更關心自己實際所享受的政策利益，這是公共政策的民意基礎。兩種評價的分割與張力，容易疏解公共政策的效應。

從權威評價來看，扶貧政策的正義性就是要在2020年全面消除絕對貧困，實現在現行標準下貧困人口全部脫貧，這是社會主義制度的本質要求。因此，在自上而下的資源傳遞與分配中，扶貧政策所瞄準的對象從區域到縣鄉，再到村莊，最后精準到戶到人。“在扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退，全過程都要精準”，而真正實現“六個精準”就需要對非貧困戶與貧困戶作出區分，不可避免就會附帶出現邊緣人群風險的政策負外部性。然而，公平與正義并非國家獨享的價值觀，地方社會在自身的傳統與特定場域內也形成了農民的公平觀念和社會正義觀[17]。基于國家立場以公正為導向的權威評價，與基于農民立場以公平為導向的民意評價，兩者之間存在分割化的矛盾?！罢邚埩砹藢Υ迩f原有公平觀念的沖擊，最終導致了人們對精準扶貧工作合理性的質疑，這種質疑帶來了多方面的負面效應?！盵18]

在民意評價上，與農戶利益直接相關的是“兩不愁、三保障”政策。從五省情況來看，在“兩不愁”政策上，到戶增收是針對貧困戶的特惠政策，公益崗位、金融扶貧與就業扶持為調節政策，在優先保障貧困戶的條件下非貧困戶能部分享受。在“三保障”政策上，一是教育保障。貧困戶家庭學生從幼兒保教一直到本科甚至研究生，幾乎可以享受全階段的資助與補貼。二是醫療保障。五個縣的貧困戶均享受5～9道醫療保障線，而非貧困戶的醫療保障相對薄弱，一旦家中有人患了大病，救助比例低、起付線高，很容易因大病致貧。三是住房保障。各地主要瞄準低保戶、五保戶等五類群體實施“危房改造”，為避免非貧困戶不滿，也有地方對居住條件較差的農戶實施“六改一增”?？傮w上，到戶增收、教育與醫療保障的政策界線明顯，貧困群體在扶貧資源的享有與使用方面形成了對非貧困村民的排斥。如案例五所述，在利益比較中很容易引起非貧困戶的不公平心理，有損扶貧政策的民意基礎。

案例五：重慶M村王姓村民為非貧困戶，在談到醫療與教育政策時說“貧困戶看病、孩子讀書都不花錢，我們看病也有一定報銷，但還是要交錢，還是有點不公平?！保˙1縣訪談編號YM20190524）

四、政治決策與分配中的負外部性的化解

通過對扶貧政策效應的考察發現，“雙非”地區在脫貧攻堅中所面臨的縣域減貧結構失衡、村莊幫扶懸崖效應以及農戶層面的邊緣人群風險等現實困境，它不僅受到制度與結構情境、行動與倫理感知的影響，更大程度上是扶貧政策外部效應的呈現。

公共政策是對社會價值的權威性調節與分配，政策實施過程就是利益分配過程。從政治方面來看，扶貧政策負外部性的產生受到三方面因素影響。首要的是政策汲取的競爭性，在自上而下進行政策資源傳遞的同時，利益相關者也會主動進行自下而上的利益爭奪。接著，扶貧政策分配具有排他性，基于單一政策身份的分配方案，無論是多數同意還是少數同意，都會將剩下的那部分人排斥在外，從而遭受外部性影響。最后，政策評價具有分割性，因為對于正義觀的認識不同，國家或政府立場的權威評價與社會或民眾立場的民意評價相分割，形成公正分配與公平分配的矛盾，有損公共政策效應。正因如此，應該采取相應的措施克服消除并彌補政策負效應，將政策負外部性控制在最小，將正外部性擴展到最大。具體來說：

1.建立上下融合減貧機制。減貧脫貧是中央、地方和貧困戶的共同目標，為了糾正減貧結構失衡的外部性，實現公平的政策汲取需要發揮“自上而下”與“自下而上”兩種積極性，建議根據貧困人口數量與程度均衡配置到縣級的扶貧資金，均衡政策投入力度。（1）公平資金投入。在脫貧攻堅期內，扶貧資金需要適度向脫貧任務較重的非貧困縣傾斜，中央、省、對口幫扶市與屬地市可以按照一定的比例分擔，確保政策投入與脫貧難度相匹配。（2）加大資金整合。建議賦予非貧困縣涉農資金整合的權限，鼓勵縣級政府根據貧困的實際情況統籌安排扶貧資金與項目，創新涉農資金整合的更多有效形式，發揮財政資金的規模效應。（3）靈活資金使用。不過度“卡死”整合資金的使用流向，在不改變扶貧資金用途的前提下，鼓勵縣級政府探索一些跨鄉、跨村的扶貧資金整合使用辦法，但也要嚴格資金使用與監管。

2.探索社區主導發展模式。為了糾正因排他性政策分配導致的村莊幫扶懸崖效應，應調整基于政策身份的分配原則，依據“受影響利益原則”達爾提出“受影響利益原則”（the principle of affected interests），即所有受到了政府決策影響的人都應當有權參與該政府。因為這些人被迫承擔了國家決策與分配外部性，成為了政治決策的受影響利益。雖然達爾是在國家層面討論政治外部性的，但此原則同樣適用于不同村莊之間的政治分配。[19]進行分配，從而打破非貧困村與貧困村的政策阻隔，充分激發村莊自身的發展能力，實現政策負外部性內部化。在實踐中可以探索“社區主導型發展”20世紀90年代以來，世界銀行等國際機構參與治理發展中國家的貧困問題，提出社區主導型發展（community drived development，簡稱CDD）的貧困治理模式，中國學者稱其為“村民驅動型發展”，它具有項目選擇自主性、公眾參與廣泛性、實施過程公開性、項目執行程序性、監督過程同步性、項目管理有效性等特點。[20]貧困治理模式，充分發揮村民自治功能，優化扶貧資源分配。（1）因村歸類分配資源。結合鄉村振興戰略，根據基礎設施、經濟狀況與人口密度等指標，區分基礎落后村、產業薄弱村與人口空心村等不同類型的村莊，有針對性地進行政策分配。（2）提高駐村幫扶質量。根據村莊貧困程度與需求，安排對口幫扶干部，對于脫貧任務重的非貧困村增強幫扶。通過建立權責清單，跨村輪崗制度，離村聯系制度，強化幫扶責任。（3）加強基層組織建設。尤其針對組織渙散的非貧困村，要選好村黨組織書記，綜合考慮政治態度、年齡、文化、能力與精力等因素，選拔可靠能干的年輕人進入班子，聘請老黨員、老干部為村莊顧問。可以探索在村經濟組織中建立黨支部，吸納經濟能人參與村莊治理。

3.拓展村民賦權參與空間。貧困一定程度上是“權利失效”的結果，權利與機會的不平等也會產生貧困[21]。分割化的權威評價與民意評價，強化了邊緣人群風險的負外部性。為此要針對邊緣人進行話語賦權，給予非貧困戶公平的權利保障，增強政策民意基礎。（1）暢通利益表達途徑。通過“扶貧大喇叭”“晝訪夜談”“民情聯系卡”等形式，建立常態化的利益表達渠道，引導村民主動進行政策溝通，傾聽和搜集村民意見，及時了解與回應民情。（2）創新思想激勵方式。注重發揮村規民約等非正式制度的作用，激勵貧困戶自主脫貧。通過評選“脫貧之星”“勞動之星”樹立典型，施行正面激勵。公示村民誠信“紅黑榜”，對于不履行義務的貧困戶適當進行懲戒。（3）實行梯度政策幫扶。為避免脫貧戶擠占資源，可以推進階梯式脫貧，細化兜底貧困戶、一般貧困戶、脫貧風險戶與穩定脫貧戶的具體標準，梯度設置幫扶政策門檻，調節普惠政策與特惠政策覆蓋面。

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（責任編輯：董應才）