容錯機制“局部空轉”的多重誘因及其有效治理

【關鍵詞】容錯機制? 局部空轉? 基層治理? ? 【中圖分類號】D602? ? 【文獻標識碼】A

在干部隊伍激勵機制的復雜系統工程中，容錯機制是重要內容。進入新時代，中國共產黨在推進管黨治黨過程中，“既強調對失職行為嚴厲問責，又主張對改革創新行為有理有據地容錯免責。實踐證明，這一舉措對于引導公共權力規范運行、激發廣大干部干事創業精氣神起到了積極推動作用。”黨中央的有力推動，迅速激發各地根據自身實際制定了相應的容錯政策文本，以力求釋放激勵效能。但是，綜合各方面的數據來看，當前容錯機制得到有力執行的并不多見。相反，在一些地方出現了“局部空轉”情形。因此，我們亟需正視這一問題并著力尋求有效解決治理策略。

容錯機制的現實情況：文本制定與“局部空轉”同步并存?

近年來，一些地方不時出現“廉而不為”問題，使人們進一步意識到既要廉潔也要作為是新時代干部隊伍建設必須認真回答的重大現實課題。基于此，中央層面適時提出要建立容錯糾錯機制，以為干部松綁鼓勁。自2013年11月召開的黨的十八屆三中全會正式提出要“寬容改革失誤”以來，容錯機制便成為一個常用概念。隨后，在中央全面深化改革領導小組第17次會議、第21次會議、2016年全國“兩會”、黨的十八屆六中全會等重要會議上都對建立容錯糾錯機制作出了要求。2018 年 5月，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，繼續強調要建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤。2020年4月，中共中央辦公廳印發了《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，再次明確提出，既要把“嚴”的主基調長期堅持下去，又要善于做到“三個區分開來”，加大正向激勵力度，持續抓好激勵干部擔當作為有關具體措施落實。

在黨中央的有力推動下，諸多地方隨即展開探索。一些省（直轄市、自治區）、地市和縣（市、區）均在不同層面制定出臺了多個政策文本。這里以省級為例，對容錯機制政策文本進行梳理。可以發現，從2016年3月先后有浙江、四川、陜西等地陸續制定了容錯激勵管理辦法（詳見表1）。

從表1可以看出，近年來大多數地區都在遵守中央有關規定的基礎上，結合各地實際量身制定了自身的容錯辦法。從公共政策的角度看，這完成了“政策制定”這一重要的前端環節。但是，任何一項政策的完整鏈條都不只是政策文本的制定，還包括政策的執行及其效果評估。

然而，綜合筆者調研及其他各類數據發現，當前容錯機制在不少地方遭遇了“空轉”的困境。空轉原本是一個物理概念，用來描述系統“出力不出工”的怠速運轉狀態。當前，在貫徹落實容錯機制過程中，這種現象亦有顯現：雖然各地結合自身實際制定了相應的容錯機制政策文本，并作出了明確的落實指令和要求，但是具體執行過程中鮮見完全落實到位，從而導致容錯政策文本處于空轉狀態，并未完全釋放應有的激勵效能。2019年，筆者在江蘇、浙江、上海等地調研，期間近8成的受訪者在談及容錯機制時提出，其主要癥結在于“得不到有效落實，空轉的多，有效執行的極少。”隨后，在筆者的一次問卷調查中，當回答“當前容錯機制面臨的最大障礙是什么”的問題時，53.7%的受訪者亦選擇“空轉情況多，執行難”（詳見圖1）。這些數據都說明，當前容錯機制的執行落實情況不容樂觀，“局部空轉”已成其客觀現象。

容錯機制緣何陷入“局部空轉”

容錯機制陷入“局部空轉”，在一些地方已成一種客觀現象。對此，需要從多層面檢視其誘發因素。總體上看，政策文本邊界范圍不夠清晰、少數“一把手”擔當不足、上下認知態度不一致、社會氛圍不寬松等是主要原因。

一是政策文本不夠清晰、邊界范圍模糊。經驗表明，政策文本的清晰程度特別是邊界范圍的合理劃分是一項政策能否得以有效執行的直接影響因素。調研發現，當前容錯機制陷入空轉的主要癥結即在于此。對于哪些錯可以“容”哪些錯不能“容”，一些地方制定的政策文本雖然作了說明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方雖然明確提出可容之錯主要是改革創新中非主觀性的錯誤、因外在復雜因素誘發的錯誤、努力工作形成的無心之錯。但是，并未以制度的形式對各種錯誤的主要情形、具體情況、尺度標準、粗細詳略和邊界范圍作出清晰劃分。以“公心”和“濟私”為例，一些受訪干部提出，有的容錯辦法規定“根據主觀動機，辨識是某些錯誤到底出于公心還是假公濟私，以分清是無心之過還是明知故犯”。但是，何謂“公心”和“濟私”，相關條文并沒有對其具體內容和研判標準作出明確劃分，從而導致具體執行部門很難作出研判。而一旦難以研判，就會使容錯機制擱淺而止、無疾而終。

二是部分“一把手”缺少擔當、未能準確把握政策標準。在公共政策執行過程中，“一把手”的態度理念和行為方式，往往發揮著關鍵性的影響作用。調研過程中，34.9%的受訪者認為，當前容錯機制陷入“局部空轉”的一個重要原因就是有些地方的“一把手”態度猶豫、推動乏力，位于同類問題首位（詳見圖2）。其一，心存顧慮、缺乏擔當。有些“一把手”雖然深知科學合理容錯對當事人和其他干部帶來的積極作用，對政策文本的理解和把握也較為準確，但是擔心給別人容錯了，誰來為自己負責、誰來保護自己。這些顧慮使不少“一把手”缺乏容錯的勇氣和擔當，直接導致容錯糾錯陷入空轉。其二，理解有偏差、政策標準把握不準。有些“一把手”雖然有擔當，也愿意給當事干部撐腰鼓勁，但是由于個人對容錯政策條文的理解程度不同，特別是對一些原則性規定的尺度把握不準，從而導致在程序啟動、核查研判、作出決定等環節難以形成一致意見，最終使容錯機制無功而返。

三是上位支撐不足，容錯意見極易陷入“地方糧票”。上下級政府之間的互動關系、默認程度，對于政策的執行落實發揮著深層次的規制作用。調研發現，如果容錯決定的認定部門在上下級之間有較為默契和一致性的態度意見，那么就會使容錯結果得到很好的執行。相反，如果上下級之間對是否可以納入容錯范疇、在多大程度上予以容錯、容錯意見該如何作出等具體細節問題存在不同意見或嚴重偏差，那么就很可能使容錯程序難以啟動，即使啟動也難以完全付諸實施。調研中，諸多基層干部反映，由于上下級之間對錯誤緣起、行為定性、容錯范疇等存在不同認知，時常導致基層政府作出的容錯處理意見成為“地方糧票”，難以得到上級部門的認定。這種情況既直接使具體的容錯個案陷入空轉，而且給主導容錯的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其產生是否會面臨被追責的焦慮。久而久之，就會促使一些“一把手”出于自保的本能，在本應積極容錯的情況面前“按兵不動”。

四是公眾認知有偏差，良好社會氛圍尚未形成。公眾的認知態度是容錯機制能否得以落實的外在影響因素。調研發現，容錯糾錯陷入“局部空轉”，很大程度上與公眾存在認知誤區和社會輿論氛圍不足有關。總體上看，當前不僅干部對“錯”比較敏感，而且公眾對“錯”也不夠寬容。一些人認為“既然要容錯，必定是有錯在先”，還有人認為“干部不能犯錯，犯錯就要問責”。這些不全面不客觀的思想認知，使當事干部和容錯機制主推部門“談錯色變”，整個社會也難以形成理性看待失誤的風氣，從而不可避免地容錯機制陷入“局部空轉”。

何以防止容錯機制落入空轉

從政策的初衷看，建立容錯機制的主要出發點顯然是為了釋放激勵效能，激發產生更多的有效作為。因此，面對當前容錯機制局部空轉的困境，亟需從多方面推動其有效落地。

第一，明細容錯標準，清晰容錯邊界范圍。如前所述，標準細則不明、線條粗化是導致容錯機制陷入“局部空轉”的主要誘因。這說明，當前要防止容錯機制陷入空轉，應當先要從標準、細則等方面入手，以明晰的量化標準降低“錯”的認定難度。總體上看，對“錯”的界定必須以客觀事實為準繩，要把“錯”界定科學、界定精細、界定準確，最大限度剔除主觀因素。為此，可以探索建立容錯范疇示范清單。比如，運用典型案例列舉的形式將容錯范疇的原則性規定具體化，使操作者便于對照應用，特別是要對一些“故意曲解、隨意變通”“無心之過、明知故犯”“積極作為、好大喜功”“主動糾錯、坐視不管”等原則性、抽象性的表述，作出清晰界定和明確說明。為實現這一目標，可建立“容錯糾錯認定工作人才庫”，吸收法律、金融、建筑、化工、會計、審計等專業人員共同貢獻專業研判智慧，對容錯事項進行專業評估。

第二，優化容錯程序，用明確規程消除當事者顧慮。思想有顧慮，行動必遲緩。容錯程序不明是誘發容錯機制陷入空轉的重要原因所在。因此，要通過明確容錯程序打消當事者顧慮。一是要推動紀檢監察和組織部門主動介入。很多受訪者反映，大多數情況下“出錯”干部不便主動向紀檢或組織部門提出容錯訴求。此時，紀檢監察和組織部門就應該主動走出去，先與當事干部談心談話，充分了解事情的前因后果及其本人的容錯意愿。二是要優化具體流程。在有關部門與當事人充分溝通的基礎上，要及時啟動容錯程序。可按照“按照干部管理權限，相關問責機關及職能部門協同開展調查—廣泛聽取意見—紀檢監察機關、組織部門、當事人所在單位黨委（黨組）以及相關職能部門及時組織會商—同級黨委（黨組）審核把關，情況復雜、社會關注度高的報上級黨委審核—作出認定結論—及時向當事人及其所在單位反饋結果—符合免責情形的，在一定范圍內公開容錯意見—對存在錯誤的，實施教育提醒”。

第三，堅持系統推進，多方協同打好“組合拳”。落實容錯糾錯機制需要相應的配套機制，以尋求多方合力。首先要堅持條塊同向發力，提高容錯機制的協同性。特別是要促進條塊在程序啟動、調查研判、責任認定、結果審定等環節的協同合作、相互配合，防止出現“地方糧票”。這是諸多基層干部提出的隱憂和期待。同時，還要結合崗位性質和潛在風險，建立容錯糾錯分類對待辦法：對于創新要求強、工作難度大、潛在風險高的崗位給予較高的容錯區間;對于常規化工作較多的崗位給予較低的容錯區間并強化風險預警，將科學容錯與嚴肅問責有機結合起來。在作出容錯意見以后，還應建立事實澄清機制，還當事干部一個清白、群眾一個明白，幫助當事干部減輕思想負擔。

第四，強化“一把手”的責任擔當和研判能力。“一把手”是干事創業的“領頭雁”，是擔當作為的“火車頭”。調研中，一些縣（市、區）委書記和部門“一把手”坦言，自己對政策地理解程度和執行力直接影響容錯機制能否在所在地區或部門得以貫徹落實。34.9%的受訪干部亦認為，“一把手”持觀望態度是誘發容錯機制陷入空轉的主要原因，這在同類因素中居于首位。可以說，在各項政策均已明朗的情況下，“一把手”對相關標準的判斷尤其是主動擔當精神起著關鍵性作用。因此，可以通過主題教育、輿論宣傳和上級領導談心談話等多種途徑，教育引導 “一把手”主動擔當作為，在認真吃透政策精神的基礎上及時研判、迅速拿出指導性意見，主動推動組織、紀檢監察部門按程序辦理。特別是要主動做好與上級黨委及有關部門的溝通協調工作，以防基層作出的容錯意見變成“地方糧票”。對于明顯存在疑慮和缺乏擔當精神的“一把手”，上級部門則應加強指導，通過談心談話或嚴肅問責等方式，幫助端正思想認識，引導或倒逼其積極落實容錯政策。

第五，充分發揮典型案例歸集整理及示范引領作用。調研發現，貫徹落實容錯政策，以案釋規、以案析理最具說服力，效果也最好。因此，基層普遍期待有典型案例發揮“導航”功能，用典型案例來證明組織上確實在為擔當者撐腰，對盡職者免責，給過失者容錯，讓平庸者讓職。為此，亟需加大案例征集并發揮其示范引領作用。可以市縣為單位，按照“對應標準—當事干部主要事由—組織決定意見—后續跟蹤管理”等格式規范，定期匯總收集具體人和事的案例，經所在地區黨委組織部門審定后報送地市或省級有關部門，形成典型案例信息數據庫，以在本省范圍內形成有效示范。

（作者為江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）

【注：本文系中宣部宣傳思想文化青年英才資助項目“政治生態情景中的容錯激勵機制構建研究”及江蘇省社科基金學習貫徹黨的十九屆四中全會精神推動省域治理體系和治理能力現代化建設走在前列專項研究“三項機制實施效能檢視及其效度提升研究”（項目編號：20ZLA023）的階段性成果】

【參考文獻】

①鄭家亨：《統計大辭典》，北京：中國統計出版社，1995年。

②《馬克思恩格斯文集》（第9卷），北京： 人民出版社，2009年。

③陳朋：《容錯與問責的邏輯理路及其合理均衡》，《求實》，2019年第1期。

責編/李一丹? ? 美編/王夢雅