歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略對數(shù)據(jù)共享問題的應(yīng)對與啟示

李舒沁 王灝晨

摘 要： 數(shù)據(jù)共享是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，歐盟在數(shù)據(jù)共享方面遇到了可共享數(shù)據(jù)類型有限、公共部門共享數(shù)據(jù)不充分以及企業(yè)數(shù)據(jù)共享難度大等問題。為應(yīng)對這些問題，歐盟在《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中提出要加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)使用的頂層設(shè)計、提升公共部門數(shù)據(jù)共享水平以及以法律措施促進(jìn)企業(yè)共享數(shù)據(jù)。我國也遇到類似的問題，借鑒歐盟對數(shù)據(jù)共享問題的應(yīng)對，未來有必要進(jìn)一步推動公共部門數(shù)據(jù)共享工作，規(guī)劃和指導(dǎo)企業(yè)共享數(shù)據(jù)，并總結(jié)數(shù)據(jù)共享在此次抗疫行動中的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)社會治理能力數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞： 歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略 數(shù)據(jù)共享 社會治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型

數(shù)字時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)嵌入經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的各個層面，成為社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。近期歐盟發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》討論稿，就歐洲如何利用數(shù)據(jù)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型列問題、談對策。與歐盟類似，我國也重視發(fā)揮數(shù)據(jù)作用，此次新冠疫情的聯(lián)防聯(lián)控高效穩(wěn)妥，在一定程度上也得益于各部門推動數(shù)據(jù)共享、加強(qiáng)數(shù)據(jù)聯(lián)通。數(shù)據(jù)共享被視為發(fā)揮數(shù)據(jù)作用的基礎(chǔ)，在實(shí)際的操作層面也面臨諸多難題。分析總結(jié)歐盟在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中所遇到的數(shù)據(jù)共享相關(guān)問題，也可以對我國完善數(shù)據(jù)治理，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供借鑒和參考。

一、歐盟在數(shù)據(jù)共享與使用方面遇到的問題

（一）發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)需要更多可共享的數(shù)據(jù)

歐盟在數(shù)據(jù)管理方面一直較為嚴(yán)格，在保護(hù)個人隱私方面發(fā)揮了作用。但過于嚴(yán)格的管理使得數(shù)據(jù)獲取難度增加，也在一定程度上對包括人工智能在內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了影響。

此前，歐盟對數(shù)據(jù)的分類與管理是按照資料擁有者和資料使用者進(jìn)行區(qū)分，以便更好地劃分?jǐn)?shù)據(jù)保護(hù)的權(quán)、責(zé)。為此，歐盟相繼出臺了針對于個人數(shù)據(jù)的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）》以及針對于傳感器自動獲取數(shù)據(jù)等非個人數(shù)據(jù)的《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》。

這種方式保護(hù)對象明確，容易執(zhí)行，但存在兩個問題。一是容易管“死”，一旦涉及個人數(shù)據(jù)，分享使用難度增加。二是忽視了數(shù)據(jù)自身具有的性質(zhì)，如個人隱私資料、非個人隱私資料、二者混合資料以及公共利益數(shù)據(jù)等。在第二個問題中，歐盟正在加大對公共利益數(shù)據(jù)共享的力度。因?yàn)楣膊块T的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)來自于政府，因此所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)屬于公共財產(chǎn)，創(chuàng)造的價值也應(yīng)為全社會的公共利益服務(wù)，如用于科研、其他公共部門，以及服務(wù)于政府支持部分中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)等機(jī)構(gòu)。

（二）公共部門共享數(shù)據(jù)不夠充分

公共部門數(shù)據(jù)共享的對象包括兩方面，一是對企業(yè)、私人部門，另一個是對其他公共部門。歐盟認(rèn)為目前在這兩方面都有必要加強(qiáng)。對于面向企業(yè)、私人部門的數(shù)據(jù)共享主要存在兩個問題。一是數(shù)據(jù)資源分散，企業(yè)獲取困難。歐盟通過立法或規(guī)定等形式，確保公共部門公開、共享數(shù)據(jù)。但各部門獨(dú)立發(fā)布，數(shù)據(jù)發(fā)布的周期、類型、格式均有差異，而且在各成員國之間也存在區(qū)別。企業(yè)收集數(shù)據(jù)過程較為復(fù)雜，特別是對中小企業(yè)，收集這些碎片化的信息存在一定困難。二是敏感信息共享方式不明確。GDPR對個人數(shù)據(jù)管理非常嚴(yán)格，目前尚缺乏相應(yīng)機(jī)制，使得健康、醫(yī)療等可能涉及個人隱私的數(shù)據(jù)在符合GDPR規(guī)定的情況下得以共享。而針對其他公共部門數(shù)據(jù)共享同樣存在許多問題：部門之間缺乏更高層級機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)雙方數(shù)據(jù)資源共享、對接;政策制定時責(zé)、權(quán)、利劃分不清晰，導(dǎo)致公共部門對共享數(shù)據(jù)態(tài)度消極，以避免在數(shù)據(jù)共享出現(xiàn)偏差時受到追責(zé)。

（三）企業(yè)數(shù)據(jù)共享難度較大

公共部門數(shù)據(jù)共享困難源于協(xié)調(diào)、行政方面缺少適合的機(jī)制，未能打通共享環(huán)節(jié)。對企業(yè)、機(jī)構(gòu)來說，數(shù)據(jù)共享較難實(shí)現(xiàn)主要存在三方面共性問題。一是缺乏激勵措施。無論是對公還是對私，企業(yè)都缺乏共享的動力，缺少激勵機(jī)制。企業(yè)付出成本，通過運(yùn)營收集的數(shù)據(jù)，很可能是其保持競爭力的關(guān)鍵。而公共部門也很難因企業(yè)共享數(shù)據(jù)而承諾提供經(jīng)營上的便利。在缺乏激勵的情況下，企業(yè)認(rèn)為沒有必要共享數(shù)據(jù)。二是缺少溝通、估值及議價平臺。企業(yè)如果愿意進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，就需要獲得相應(yīng)的回報。但由于溝通議價平臺機(jī)制的缺失，兩個企業(yè)很難就數(shù)據(jù)的價值達(dá)成一致。對公共部門，即便企業(yè)可以共享數(shù)據(jù)，如果無法獲得理想的、業(yè)內(nèi)認(rèn)可的回報，這種共享也很難持續(xù)。三是法律條款模糊，責(zé)、權(quán)、利界定難。GDPR規(guī)定個人數(shù)據(jù)僅能在數(shù)據(jù)獲得者告知消費(fèi)者用途的情況下進(jìn)行使用。如果進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，即將數(shù)據(jù)交與第三方使用，如果造成不良后果，數(shù)據(jù)收集者及使用者都需承擔(dān)法律責(zé)任。這些原因都限制了企業(yè)、機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享。

二、歐盟主要應(yīng)對策略與措施

（一）加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)存儲與共享的頂層設(shè)計

歐盟希望通過建立總體框架，減少各成員國、各部門之間數(shù)據(jù)共享方式的差異性，提供統(tǒng)一、整合的數(shù)據(jù)共享服務(wù)，以利于企業(yè)獲得可公開數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)的快速發(fā)展。主要有三點(diǎn)措施。一是劃分?jǐn)?shù)據(jù)性質(zhì)。在符合GDPR的情況下，區(qū)分哪些數(shù)據(jù)可以用于公益目的，如科研、公共政策制定、應(yīng)對緊急事態(tài)等;哪些數(shù)據(jù)可以被企業(yè)使用，如宏觀經(jīng)濟(jì)情況數(shù)據(jù)、環(huán)保相關(guān)數(shù)據(jù)等，但不包括醫(yī)療數(shù)據(jù)等敏感信息。二是形成立法框架。這一措施原定于2020年第四季度出臺，為歐洲共同數(shù)據(jù)空間計劃建立法治框架。在這一框架下，對部門內(nèi)和跨部門使用數(shù)據(jù)提出標(biāo)準(zhǔn)， 并就部門間使用數(shù)據(jù)的權(quán)、責(zé)進(jìn)行初步認(rèn)定。三是提高跨部門共享數(shù)據(jù)使用的便利性。除單一部門的可共享數(shù)據(jù)外，整合集成跨部門數(shù)據(jù)，形成整體的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，提高便利性，減少中小企業(yè)在獲取數(shù)據(jù)方面的時間和財務(wù)成本。

（二）提升公共部門數(shù)據(jù)共享規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)化水平

在形成良好的頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上歐盟準(zhǔn)備對數(shù)據(jù)進(jìn)行改進(jìn)，增加其規(guī)模并提升標(biāo)準(zhǔn)化水平。主要措施包括，一是建立一種數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制。對所共享的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，對數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)對象和標(biāo)識符進(jìn)行更加準(zhǔn)確和盡可能一致的描述，以便于數(shù)據(jù)在各國、各部門及企業(yè)機(jī)構(gòu)間流動時不產(chǎn)生誤解，使數(shù)據(jù)具有良好的可查找性、可訪問性以及可重復(fù)使用性。機(jī)制所約束的對象幾乎涵蓋所有需收集數(shù)據(jù)的公共部門及企業(yè)。二是歐盟委員會將鼓勵更多公共部門提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享工作。各部門需要盡可能地把自身非敏感數(shù)據(jù)對外發(fā)布、共享，以發(fā)揮數(shù)據(jù)的更大價值。同時，對于可供共享的數(shù)據(jù)，各部門需要進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)核實(shí)、整理工作，避免數(shù)據(jù)錯誤，減少因數(shù)據(jù)質(zhì)量問題帶來公共決策及企業(yè)決策出現(xiàn)偏差的可能性。三是嘗試建立數(shù)據(jù)自動分享機(jī)制。基于原定于2021年第一季度出臺的《高價值數(shù)據(jù)集實(shí)施行動方案》，配合增加共享規(guī)模、提高數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)整合等措施，以及，歐盟嘗試建立數(shù)據(jù)平臺， 并設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)用程序編程接口（API），使數(shù)據(jù)使用者可以更便捷地通過軟件、APP等工具定期、自動、系統(tǒng)地獲得共享數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮公共部門數(shù)據(jù)的價值。

（三）通過法律措施促進(jìn)企業(yè)數(shù)據(jù)共享

歐盟擬于2021年出臺《數(shù)據(jù)法案》，目的在于通過對數(shù)據(jù)共享中可能出現(xiàn)的問題做出相應(yīng)的法律解釋，從而鼓勵企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。一是鼓勵企業(yè)對公共部門提供共享數(shù)據(jù)。對于一些有助于公共政策制定、社會治理的數(shù)據(jù)，例如交通數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)等，公共部門可以根據(jù)需要通過特別項(xiàng)目的方式獲得一部分企業(yè)數(shù)據(jù)的使用權(quán)，將獲得的數(shù)據(jù)與政府現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行對照匹配，互相補(bǔ)充。二是支持企業(yè)間數(shù)據(jù)共享。除了企業(yè)單獨(dú)收集的數(shù)據(jù)外，更重要的是對企業(yè)共有數(shù)據(jù)進(jìn)行所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)問題，這種情況主要指利用物聯(lián)網(wǎng)等新型數(shù)據(jù)收集方式形成的企業(yè)共有數(shù)據(jù)。在此期間，歐盟還將調(diào)整當(dāng)前阻礙數(shù)據(jù)共享的規(guī)定，打通節(jié)點(diǎn)，并以法律形式澄清數(shù)據(jù)使用的責(zé)任問題，避免數(shù)據(jù)提供方因第三方 錯誤而受到不公正的牽連。三是建立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)評估框架。通過修訂《數(shù)據(jù)庫指令》等法律法規(guī)調(diào)整措施，形成應(yīng)對數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)問題的評估框架，以便對共享數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，推動數(shù)據(jù)估值與共享。

三、對我國的啟示

（一）公共部門宜進(jìn)一步推動數(shù)據(jù)共享建設(shè)

在我國，政府?dāng)?shù)據(jù)開放通常指對公眾開放，數(shù)據(jù)共享則指部門之間數(shù)據(jù)的聯(lián)通共享。但當(dāng)數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源，需要發(fā)揮大數(shù)據(jù)價值時，有必要將二者結(jié)合起來。我國各個省份都已出臺了涉及“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的政策文件，部分省份已就數(shù)據(jù)開放制定詳細(xì)的目標(biāo)規(guī)劃。北京、上海、廣東等多個發(fā)達(dá)省、市以及貴州等大數(shù)據(jù)建設(shè)起步較早的西部省份在數(shù)據(jù)開放政策規(guī)模和內(nèi)容創(chuàng)新方面走在全國前列。對照歐盟的新做法，我國可改進(jìn)的方面包括，一是加大宣傳力度。目前約有20個省份的政府官網(wǎng)宣傳數(shù)據(jù)開放，而其他約10個省份的官網(wǎng)尚未涉及。有必要通過宣傳說明數(shù)據(jù)開放與普通民眾的聯(lián)系，使民眾了解并使用。二是進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)化。很多省份的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)站風(fēng)格、內(nèi)容有較大差異，不便于進(jìn)行比較、分析。可以設(shè)置一個常用數(shù)據(jù)列表，在其中編入全國通用數(shù)據(jù)，結(jié)合各省特色數(shù)據(jù)，既方便全國比較，又體現(xiàn)地方特色。三是推進(jìn)數(shù)據(jù)的商業(yè)化應(yīng)用。據(jù)一項(xiàng)2019年調(diào)查的結(jié)果，只有3075%的受訪者表示會將政府?dāng)?shù)據(jù)用于商業(yè)化。對此，可以適當(dāng)開展數(shù)據(jù)定制服務(wù)，對于當(dāng)前數(shù)據(jù)不能滿足商業(yè)需求的情況，可以申請數(shù)據(jù)定制服務(wù)，經(jīng)過審批后，可以將整理后的數(shù)據(jù)用于商業(yè)活動，從而使政府?dāng)?shù)據(jù)不僅公開，還能直接為經(jīng)濟(jì)社會生活創(chuàng)造效益。

（二）為企業(yè)共享數(shù)據(jù)提供規(guī)劃指導(dǎo)與支持

與歐盟類似，目前我國企業(yè)共享數(shù)據(jù)也存在一定的困難。一是公共部門可通過長、短期合作的方式使用企業(yè)數(shù)據(jù)。政府可通過特別課題招標(biāo)、購買服務(wù)等一次性措施，或建立政企合作機(jī)制等持續(xù)性措施，有償使用部分企業(yè)數(shù)據(jù)，或獲得企業(yè)數(shù)據(jù)分析報告，以這些數(shù)據(jù)及分析為精準(zhǔn)施策提供補(bǔ)充。二是盡快制定數(shù)據(jù)共享的法律制度、相關(guān)細(xì)則及行業(yè)規(guī)范。數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)共享和使用的重要基礎(chǔ)。需最大限度區(qū)分哪些數(shù)據(jù)屬于個人，個人對數(shù)據(jù)擁有何種權(quán)利，繼而形成數(shù)據(jù)安全、個人隱私及數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)。三是在法律基礎(chǔ)上，建立大數(shù)據(jù)交易平臺。在最大限度保護(hù)個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提下，從部分行業(yè)試點(diǎn)，以市場化方式對數(shù)據(jù)進(jìn)行估值，并就數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)的劃分方式以及防止數(shù)據(jù)的非法拷貝、轉(zhuǎn)移的做法進(jìn)行充分試驗(yàn)，為后續(xù)通過立法保護(hù)數(shù)據(jù)所有者權(quán)益，建立平臺促進(jìn)數(shù)據(jù)共享打好基礎(chǔ)。

（三）以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)推動社會治理能力提升

推動公有和私有部門的數(shù)據(jù)共享建設(shè)，促進(jìn)社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動社會治理模式改造，提升社會治理能力。一是有助于社會治理抓細(xì)。通過數(shù)據(jù)共享，使原本各自掌握的有限數(shù)據(jù)，變?yōu)榕c治理各方面相關(guān)的總體數(shù)據(jù)，從宏觀到微觀分析當(dāng)前治理情況，以宏觀數(shù)據(jù)結(jié)果找到不完善的領(lǐng)域，以微觀數(shù)據(jù)分析問題成因，大處著眼、小處著手，以更精細(xì)化的方式解決問題的主要矛盾。二是有助于社會治理抓早。以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，建立跨部門的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)分析機(jī)制，找出社會需求變化、社會問題出現(xiàn)的特征，一方面用于預(yù)判社會問題，將問題、矛盾解決于萌芽狀態(tài);另一方面預(yù)測社會需求，主動提早準(zhǔn)備，有備無患。三是有助于社會治理轉(zhuǎn)型。通過建立政府部門間、政企間的數(shù)據(jù)共享平臺，利用數(shù)據(jù)共享時效性強(qiáng)、覆蓋較全面的優(yōu)勢，驅(qū)動組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程再造，形成以信息化引領(lǐng)、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型治理工作模式，為社會治理智慧化、平臺化提供技術(shù)基礎(chǔ)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

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〔本文系中國科學(xué)院學(xué)部咨詢評議項(xiàng)目“關(guān)于科技進(jìn)步法修訂中若干重要問題的研究”（項(xiàng)目編號：2019-Z10-A-018）階段性成果〕

〔李舒沁，中國科協(xié)科學(xué)技術(shù)傳播中心。王灝晨（通訊作者），國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部〕