柘城縣村鎮規劃建設發展現狀及對策

李維娜 程文亮

摘 要： 分析柘城縣村鎮規劃的現狀，發現存在組織機構不完善、指導思想缺乏科學性、土地規劃使用不合理和對生態環境保護重視不夠等問題。基于此提出堅持因地制宜，實現村鎮規劃科學化;擴寬村鎮建設資金來源，發展特色經濟;村鎮規劃與土地管理緊密結合，重視生態環境保護問題等針對性建議。

關鍵詞： 村鎮規劃 鄉村振興 柘城縣

改革開放以來我國村鎮化建設步伐明顯加快，村鎮規劃建設也在逐步發展。農業、農村與農民的問題仍然是直接關系經濟發展和國計民生的一個根本性問題。如何建設中國特色社會主義以及建設現代化強國，最沉重最繁重的社會任務在農村，最廣泛最深厚的社會基礎也在農村，最大的發展潛力和最大的后勁仍在農村，鄉村的繁榮與衰落見證了新農村社會的興盛與衰敗0。

一、村鎮規劃的概念與特點

村鎮規劃是為了實現村鎮經濟和社會的發展，對村鎮建設的性質、發展方向和規模進行科學而合理的整體規劃以及部署安排的行為，包括對村莊發展的規模、性質、發展方向以及村莊的基礎設施、生態環境、土地、交通和管理等方面進行規劃，從而滿足人們日益增長的物質文化需要。

村鎮的規劃應該具有一定的綜合性、社區性、實用性和地域性。鄉村是一個綜合體，村鎮的規劃不僅意味著要解決農村用地、建設、生態文明這些基本問題，還要始終秉持正確基本原則推動農村經濟和社會發展，所以村鎮規劃具有一定的綜合性;村鎮的規劃往往是為了給老百姓營造一個良好的日常居住生活環境，是集體的共同意愿，所以村鎮規劃具有一定的社區性;村鎮規劃往往是為了解決 村民日常生活工作中的一些問題、難題，與村民日常實際的工作和生活關系密切，所以村鎮規劃具有一定的實用性;而同樣每個國家和地區區域的文化、發展狀況、土壤氣候各有所不同，所以村鎮規劃具有一定的地域性。

二、柘城縣村鎮規劃建設狀況

（一）柘城縣基本情況

柘城縣位于中國河南省商丘平原的中部地區，在商丘市西南部。柘城縣由于地理位置優越，自古以來就有“上拱汴洛，下附荊淮，襟帶京毫，盤桓睢陳”之說。柘城地處我國中西部商丘平原地區與東南沿海地區的交界和結合部，一直是河南省商丘市實施東引西進發展戰略的重要橋頭堡。柘城縣目前下轄21個民族鄉鎮，共有回族、壯族、苗族，滿族等少數民族24個。其中城鎮人口約為147938人，占柘城縣總人口的15%。柘城縣2019年1-8月規模以上工業增長值同比增長91%，增速一直居于全市第二位;全社會公共財政用電量累計完成696億度，同比增長151%，其中一般工業公共財政用電量累計完成162億度，同比增長168%，居于全市第一，一般工業公共財政用電量的預算收入累計完成588億元，同比增長39%;稅收收入累計完成404億元，同比增長42%。

（二）柘城縣村鎮規劃基本現狀

1基層政府村鎮規劃意識增強。近年來中共柘城縣委、縣政府一直緊緊圍繞國家政策規劃去統籌謀劃整個縣城的發展，高水平地推動城市規劃建設，組織制定了一系列關于推進城鎮標準化規劃建設的相關規范性政策文件，加大了宣傳的力度，有效地增強了廣大城市農村居民的城市安全意識、衛生意識以及法律意識0。此外縣委、縣政府成立了“兩城”創建指揮部，兩城創辦的成立既加強了對于城市的管理，也反映了村鎮規劃意識的增強。

2城市綠化已初見成效，市場建設步伐不斷加快。圍繞2019年柘城縣發展總體要求和預期目標，該縣精心爭取項目，立足打基礎、管當前、利長遠，做好環境保護、城市提質、民計民生這些重點工作。今年柘城縣 前期安排了開發項目118個，項目總投資預計5769億元，計劃完成投資2768億元。進一步加強城市造林、造園、農田的綠化，全年累計完成造林193萬畝，森林撫育152萬畝，加快改造和建設美麗的生態鄉村。

3特色化小鎮建設工作穩步推進。柘城縣依托享譽全國的辣椒產業，將建設特色小鎮計劃列入了2019年《政府工作報告》，辣椒小鎮建設工作穩步推進。辣椒小鎮總規劃用地面積228平方公里，項目選址位于牛城鄉境內。辣椒小鎮建設的總體定位，主要是立足于柘城縣的辣椒、一二三產業的自然資源優勢和牛城鄉地區的自然生態環境的優勢，以“椒展、椒研、椒節、椒宴、椒游”為建設主題0。在總體規劃上緊緊圍繞“建哪里、建什么、怎么建”的工作思路，突出了柘城縣辣椒與農村一二三產業的交叉融合及其發展的優勢和現狀。在辣椒小鎮建設中進行統籌規劃，充分發掘和體現當地的辣椒文化特色，打造出一個獨具特色，富有青春活力的柘城縣特色辣椒小鎮0。

三、現階段柘城縣村鎮規劃建設存在的問題

（一）村鎮規劃建設組織機構不夠完善

在目前的農村當中，領導班子的設置非常重要，它具有重要的引領作用。但是在實際執行中存在不少問題：首先，某些管理機構沒有完全適應農村生產關系的實際。例如，某些城鎮的小村落甚至已經出現了缺乏管理者或管理者一人獨大等現象，這種情況勢必會直接影響到整個村鎮的經濟發展規劃和建設0;其次，一些城鎮村干部的素質參差不齊或經驗不足，沒有深入基層民眾當中了解農村實際情況，對一些方針政策、法律等相關理論知識掌握得不牢固不全面;最后，一些管理方面的問題，造成了管理人員的缺失。例如，某些村鎮沒有合理完善的行政執法部門，缺乏相應的執法人員，執法程序、相關職責與范圍不夠清晰。

（二）地方村鎮規劃指導思想缺乏科學性，與客觀實際相脫離

村鎮規劃經常會出現過分文本化的問題，對大部分村莊只停留在粗淺的表面認識上。例如城鎮馬路旁的綠化帶，政策建議如何改造，并不是一定要按照圖形設計，對規模、植物等進行完全的復制。對于某些村鎮，基礎設施比重應當增加，而不是一味地在綠化上持續進行修飾，要靈活結合當地的情況，因地制宜規劃村鎮。另外，在進行規劃的過程中，缺乏與群眾之間的互動，沒有重視群眾意愿，流程化問題比較嚴重。

（三）土地缺乏合理規劃，住宅布局分散零亂

土地管理是村鎮規劃的關鍵。土地不僅關乎糧食生產，而且也是人們房屋居住的保障。隨著農村務工人員外出的增多，村鎮常住人員減少，土地資源閑置，甚至一戶居民同時擁有不止一座宅基地，造成了土地的嚴重浪費。而且住宅布局不集中，分散在四處，未能發揮土地原有的價值，這給居民的管理以及村鎮規劃增加了難度0。同時，部分居民法制意識淡薄，亂搭亂建民宅或其他違章建筑，而這些違章建筑尚不具備合法的土地使用證以及施工許可證等正規手續，更有甚者將違章建筑房屋直接建在了可耕地上。這些都會對村鎮規劃方案的落實帶來較大阻力。

（四）村鎮規劃中生態保護問題不夠重視

生態環境問題一直是我國社會主義新農村建設中的重要問題，但是在實際的村鎮規劃中對生態保護問題不夠重視。雖然柘城地區近些年來一直在對環境問題進行整治，但是效果不太理想，最重要的一個原因是在最初的村鎮規劃中沒有足夠重視該問題。例如規劃中垃圾中轉站與收撿點的缺乏或布局不合理，造成村莊中人們環保意識的欠缺。同時，因為缺乏管理人員，村民隨手亂扔垃圾已成常態。垃圾中轉站未普及到每一個村鎮，大部分居民會把垃圾扔在小路上或臭水溝處，導致夏天異味刺鼻。另外，一些工廠為了節省資金，隨意地把污水排放到河流當中。

四、柘城縣深化村鎮規劃建設的建議

（一）堅持因地制宜，實現村鎮規劃科學化

首先基層領導者指導思想要科學化，要緊跟黨的指導方針，因地制宜做出規劃，切不可為了爭先進爭做表面功夫，搞形式主義，犧牲環境換取經濟發展。在規劃方面應結合當地土地、天氣、人口、生產等因素和當地特色，因地制宜科學規劃。對待規劃不能統一用一個標準來對待，切忌“一刀切”;對一些實際上難以解決的村鎮規劃問題，要認真詢問當地規劃技術人員，聽取當地規劃專家以及相關專業人士的意見。

（二）擴寬村鎮建設資金來源，發展特色經濟

鑒于柘城縣政府財力的實際水平，村鎮規劃與建設如果僅僅依靠地方政府的撥款可能進展緩慢。因此，首先，主管部門應當充分利用當地的村鎮特色經濟，形成自己的特色和優勢，培育和壯大自己的主導產業，例如三櫻椒以及金剛石等產業，經濟高效地進行村鎮規劃。其次，對于那些閑置的土地，政府可以合理進行利用，進行辣椒的集體種植或作為廠房租賃，這樣既能解決就業問題也能合理利用土地，推動當地經濟的發展。最后，積極調動當地企業以及村民參與村鎮規劃建設的積極性。同時，對于一些有特色的村鎮，村民可以單獨或合資進行開發，例如種植園、生態園、采摘棚區等。根據每個村鎮的實際情況，綜合考慮多方面的因素對其進行規劃。

（三）村鎮規劃與土地管理緊密結合

土地的管理工作與國家新型村鎮建設總體規劃密不可分。在村鎮規劃中，要避免盲目追求大、高、新、洋等，避免出現小別墅、大洋房、大廣場、寬馬路，因為它們容易導致建造的房屋布局不合理、分散零亂、不利于對村鎮格局的合理規劃。地方管理機構應當時刻加強對村鎮的執法和管理工作，對村鎮土地使用量情況及時進行統計和測量，合理進行規劃，禁止村民非法濫用大量耕地造成村鎮土地資源的浪費。開墾未經綜合利用的村鎮土地，必須經過嚴格的科學論證以及評估，在村鎮土地規劃條件允許的情況下，經上級政府的批準方可依法執行。

（四）重視生態環境保護問題

環境整治工作是實施鄉村經濟振興發展戰略的關鍵環節，是推進村鎮環境規劃體系建設的重要內容和步驟。農村持續健康發展的關鍵在于村鎮規劃改善了人民的日常生活條件和環境。良好的日常生活條件和環境可以讓人民享受幸福的生活，呼吸干凈的空氣和使用清潔的水源。村鎮規劃進程要與生態環境保護相協調。首先，對于生態環境問題，政府要有效地加強對管理部門的監督，提高政府和村民對生態環境重要性的認識，定期向村民進行生態環境保護相關宣傳，派發宣傳頁，在村鎮的相關網站、微博以及微信公眾號上發布相關訊息，增強群眾對于保護農村生態環境的意識。其次，政府要通過科學的措施和完善的治理工作去實施方案。對于政府和村鎮的污水、廁所，以及農村垃圾等治理，要及時采取有效的措施，確保每一項工作都能貫徹落實，取得良好成效。最后，對所執行的方案進行有效的監督，執法監督人員定期、定點對村鎮進行督查、指導，對于發現的環境問題要及時督促有關鄉鎮進行整改。嚴令禁止工廠排放污水到河中，一經發現必須進行處罰或責令停業。明令禁止向河道投放垃圾，焚燒秸稈等類似污染環境的行為。打好環境整治的攻堅戰，描繪美麗鄉村新畫卷。

在我國推進新型城鎮化建設的背景下，村鎮規劃對于促進城鄉協調發展，加快建設中國特色社會主義新農村至關重要。所以要因地制宜做好村鎮規劃，找出適合柘城縣發展的路子，使當地特色產業、特色文化融入村鎮建設中，營造出一個和諧美麗的村鎮環境。

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〔本文系河南省教育廳人文社會科學研究項目“河南省城鄉產業融合與空間融合互動研究”（項目編號：2020-ZZJH-324）階段性成果〕

〔李維娜、程文亮（通訊作者），南陽師范學院經濟與管理學院〕