進一步深化高校政府會計制度改革問題探析

李民 焦向明 王梅芳

摘 要： 根據財政部和教育部的要求，直屬高校基本完成新舊會計制度的轉換和銜接工作，基本實現會計核算體系的轉變。但從實踐中看，新舊制度之間的轉換和銜接工作仍需要進一步落實，財務信息化水平和新制度的需求還存在較大缺口，財務人員素質不足以應對新制度的挑戰。目前，高校應盡快解決新舊制度轉換和銜接中的遺留問題，細化高校會計制度并更新財務管理配套制度，加快推進高校財務信息化建設，多渠道提升財務人員素質并密切學校內部職能部門之間的配合。

關鍵詞： 政府會計制度改革 高校財務管理 新會計制度

2019年是高校實施新會計制度的第一年，本文以教育部直屬高校為例，在一年來政府會計改革實踐的基礎上，通過分析高校改革的進程以及主要問題，探索解決這些問題的辦法，提出進一步深化政府會計制度改革、提升高校財務管理水平的措施和建議。

一、政府會計制度改革的目標及現狀

（一）政府會計制度改革的目標

2014年12月財政部印發的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發〔2014〕63號），明確了政府會計制度改革的總體目標，即“通過構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展”。

對教育部直屬高校（以下簡稱高校）而言，改革的目標就是構建以“雙功能、雙基礎、雙報告”為特點的“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的新會計核算模式，全面、清晰地反映高校的預算執行信息和財務信息，進一步提升財務管理水平以及學校整體的管理水平，促進學校“雙一流”建設和可持續發展。

（二）高校政府會計制度改革現狀

1基本完成新舊制度的轉換和銜接工作。根據財政部和教育部的規定和要求，各高校在教育部組織多次學習和培訓的基礎上，從2018年上半年開始逐步為新舊制度的轉換做準備，清理和調整了大量賬務，整理了制度轉換需要的數據，升級了財務信息系統，2019年年初開賬之前，完成新舊賬套的順利銜接。總之，高校通過大量細致、繁瑣、艱巨的準備工作，基本完成新舊制度的過渡，為新制度的實施打下良好的基礎。

2、基本實現從傳統、單一的會計核算體系到“雙功能、雙基礎、雙報告”的新會計核算體系的轉變。新制度通過引入權責發生制，對納入部門預算管理的現金收支采用以“雙分錄”為特點的平行記賬法。目前高校通過升級財務信息系統，實現了預算分錄的自動觸發，使平行記賬自動化;強化了財務會計功能，同時完善了預算會計功能，并通過財務報表與預算會計報表的編制，全面、清晰地反映財務信息和預算執行信息，實現了“雙報告”目標。

二、實施中存在的主要問題

（一）新舊制度之間的轉換和銜接工作需要進一步落實

政府會計制度改革是整體規則的改變，而不是局部的修訂和完善，因此新舊制度轉換、銜接的難度和工作量都是前所未有的，給高校財務部門帶來很大的壓力，即使前期做了大量準備，也還是會有很多細節難以完全落實。高校普遍面臨的一個難題就是歷史舊賬的清理，這些舊賬長期“謀而未決”，多是有其復雜的歷史原因，并不會因為新制度的到來就迎刃而解。為了2019年1月1日能按時啟用新制度，對于確實無法清理、調整完畢的問題，高校普遍的做法是將它們先轉到新賬套里，這使得它們成為影響新制度進一步推行的阻力。

另外，新舊制度之間的銜接，不僅包括新舊會計核算體系之間的對接，還應該包括財務管理配套制度與新會計制度的對接。但有些高校的財務管理配套制度如內控制度、資產管理制度、合同管理制度等，沒有及時更新。試想，如果沒有財務管理理念的轉變，沒有相關管理目標、業務流程的調整等，新會計制度和財務管理配套制度之間的協同作用就難以發揮，勢必影響改革的效率。

（二）高校財務信息化水平和新制度的需求還存在較大缺口

1高校的財務信息系統還不完善。首先，預算分錄的觸發不夠準確，影響了會計核算的質量。升級后的財務信息系統能實現自動觸發，但是觸發原則的設置不夠精準，引發預算分錄的錯誤，需要人工判斷、修改，增加人為錯誤的風險，甚至引起連鎖反應，影響“本期預算結余與本期盈余差異調節表”的填報結果;其次，財務系統的校驗、稽核的功能也不全面;第三，對差異表的設置、編制和差異分析方面也有待完善，不能正確反映財務報表與預算會計報表之間的勾稽關系，易對財務人員造成誤導。

2高校的財務系統不能實現和其他管理部門系統數據的互通、共享，影響了會計核算的效率。主要原因在于多數高校的信息化建設都是不同職能部門各自為戰，缺乏統籌安排，每個部門都按照自己的需求和資金條件進行系統開發或者采購，增加了不同系統之間兼容、整合的難度，難以產生協同效應。

（三）高校財務人員素質不足以應對新制度的挑戰

新制度采用了全新的平行記賬，又擴大了資產負債核算范圍，導致財務部門工作量大大增加，但是真正讓高校財務人員困擾的還是新核算體系的復雜性。新制度在會計科目設置、核算口徑和方法、計量標準、賬務處理、報表填制等方面都更加精細，大大提高了會計核算的難度。例如，雖然財務系統實現了預算分錄的自動觸發，但是財務人員對是否應該觸發、觸發時點是否正確、預算分錄是否正確等必須做出準確地判斷。對“本期預算結余與本期盈余差異調節表”的編制和分析更是考驗財務人員對新制度整體的理解和掌握能力，高校財務人員原有的知識儲備和綜合素質明顯不足以應對新制度的挑戰。

此外，高校財務人員固有的會計理念還沒有完全轉變。他們長期習慣于單一的預算會計核算模式，對新制度帶來的一系列變化，還處在一知半解的狀態，一定程度上影響了他們的職業判斷能力。

（四）缺乏相關職能部門積極有力的配合

在改革的準備階段，從2018年年初開始，教育部為高校財務部門和相關職能部門組織了多輪多層次的學習和培訓，普遍按照要求成立了專門的工作領導小組，一般相關職能部門都是小組成員。但是在改革實施的過程中，有些部門還是認為政府會計制度改革是財務部門操心的事，與其他部門關系不大，有消極應付的心理，沒有給予足夠的重視。有些高校的財務部門基本是孤軍奮戰，缺乏其他部門的有力配合，難以達到改革應有的效果。例如，新制度增加了固定資產計提折舊，這不僅是賬務處理的變化，更是對資產管理提出了更高的要求，如果固定資產清查不到位，無法提供準確的基礎信息，只是財務部門增加計提折舊的會計分錄，新制度的實施沒有帶來固定資產管理的任何實質性的改善，那就沒有達到改革的目的。

三、深化和落實政府會計制度改革的建議

（一）高校應盡快解決新舊制度轉換和銜接中的遺留問題

高校在新舊制度轉換和銜接中的遺留問題主要集中在受托代理資產（原代管款項）、往來賬、基建賬等方面。高校要以政府會計制度改革為契機，在改革領導小組的指導下，及時組織財務部門和相關職能部門進行討論和研究，拿出解決方案并落實到部門;對受托代理資產要進行進一步梳理，超出核算范圍的要清理出去，往來賬未按規定程序核銷的應盡早予以核銷;對基建賬務中未清理到位的問題，財務部門要協同基建管理部門盡快解決。這樣才能確保新制度今后的執行過程中新賬數據及核算方法的準確性。

（二）細化高校會計制度并更新財務管理配套制度

要進一步細化和完善會計核算制度。由于每個學校的經濟活動都有其特殊性，財務部門應該根據學校教學、科研、管理活動的特點，編制符合學校實際的、具有可操作性的財務核算手冊。同時，對核算相關的辦法、指南、流程，進一步細化和更新，使財務人員在具體操作時有據可依，減少隨意性，促進賬務處理標準化，從而有效提高會計核算的準確性。同時，高校要建立健全財務管理配套制度。結合學校管理的整體要求，及時修訂和完善與政府會計制度改革直接相關的一系列財務管理配套制度，制度協同能促進高校財務從核算型向管理型的轉變，并提升學校整體的管理水平。

（三）加快推進高校財務信息化建設

1加強財務部門的技術人才儲備。高校財務信息系統還處在對新核算模式的適應階段，不能完全滿足新制度的需求，不足的部分只能依靠財務部門的技術人員來彌補。技術人員負責財務系統的正常運行和維護，對新制度的執行起著不可替代的作用，既要掌握計算機技術，又要具備相當的財務專業知識，而這樣的復合型人才在高校財務部門普遍稀缺。要進一步落實新會計制度，必須加大對這樣復合型人才的引進和培養，學校領導層和人事部門應給予財務部門一定的政策支持，增加技術人員的編制，加強財務部門的信息技術隊伍建設，為改革提供強有力的技術保障。

2大力推進高校財務信息化建設。首先，要不斷促進財務信息系統的升級和優化。新會計核算模式的運行需要強大的信息系統支撐，具體而言，一是要及時解決財務系統運行中常見的問題，如預算分錄觸發錯誤，差異表中勾稽關系的設置不當等，組織財務人員、系統管理人員和軟件公司的技術專家對觸發原則及系統中公式的設置進一步地梳理、測試、調整，確保會計信息質量;二是在滿足新制度要求的前提下，提高財務系統對學校個性化需求的適應性;三是要強化系統的校驗功能，能夠對賬務處理是否符合制度要求、預算分錄是否正確等進行驗證和稽核;四要加強系統的數據統計能力，提高財務信息的使用效率。

同時，要推進財務系統與各職能管理部門的系統有效對接，建立一體化的信息平臺，實現信息的互通、共享。例如，通過人事管理系統，能自動獲取教學、科研、管理、離退休等不同類型人員的人事信息;通過固定資產管理系統，能及時獲取提取固定資產折舊所需的基礎信息;通過科研系統可以隨時獲取項目合同信息，為財務系統按照權責發生制確認收入提供依據。毫無疑問，信息共享會大大提高數據資源使用效率，這也是高校信息化發展的必然趨勢。

（四）多渠道提升財務人員素質

財務人員是新制度的直接執行人，他們的專業素質直接決定會計信息的質量，對改革的進一步落實非常關鍵。高校財務人員要繼續加強各項政府會計準則、制度的學習，進一步提高認識并轉變觀念，樹立新的會計理念，準確理解會計準則制度的各項核算標準和報告要求，提高專業素質適應改革的需要。除了系統的學習新會計制度，還要組織高校財務人員進行針對性地培訓，即針對工作中的困難和問題進行專項培訓。高校財務人員對平時工作中遇到的問題，要及時反饋給相關專家、技術人員，并定期組織分析、討論，再進行培訓。讓財務人員盡可能參與到問題解決的過程中來，有助于加深他們對新制度的理解和把握，培養更強的職業判斷能力，而不是僅僅淪為一個操作機器。此外，高校財務人員還要主動培養自己終身學習的習慣和能力，不斷提高自己的綜合素質，包括對財務信息的分析和總結能力、與不同部門的溝通和協調能力等，這樣才能適應新制度的要求。

（五）加快推進學校內部職能部門之間的配合

政府會計制度改革必須有學校領導的高度重視和相關職能部門的通力協作才能順利開展，一年多的實踐再次證明了這一觀點。在改革的深化階段，改革領導小組要進一步發揮領導作用，落實責任、加強督導和協調。政府會計制度是一項復雜的整體性的工程，相關職能部門要進一步提高對改革的背景、意義的理解，充分認識改革的重要性，只有相關職能部門高度重視、形成共識、密切配合，才能順利推進改革走向深化，提升高校財務管理水平，提升高校整體的管理水平。

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〔李民、焦向明（通訊作者）、王梅芳，華中師范大學財務處〕