論堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度

杜瑞峰

摘 要： 在分析民生的概念和特點的基礎上，強調必須始終堅持統籌城鄉民生保障制度的優勢，即堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路。堅持和鞏固統籌城鄉的民生保障制度的顯著優勢，必須與時俱進地完善和發展統籌城鄉的民生保障制度，將著力點放在完善和發展統籌城鄉的就業、教育、社會保障、健康等基本民生制度上。

關鍵詞： 統籌城鄉 民生保障 社會保障

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的一大亮點，就是將“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”，作為我國國家制度和治理體系十三個“顯著優勢”之一，將“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，作為十三個“堅持和完善”之一，旗幟鮮明地宣示了中國共產黨始終堅持“以人民為中心”的發展理念，使人民對美好生活需要有了更加堅實的制度保障，充分彰顯了制度自信。

一、民生概述

（一）民生和統籌城鄉的民生指向

民生一詞最早見于《左傳·宣公十二年》：“民生在勤，勤則不匱。”民生有廣義和狹義之分，廣義的民生是指同民生有關的事物，包括直接相關和間接相關的事情。這個概念的優點是充分強調民生問題的高度重要性和高度綜合性，但其明顯的不足在于概念范圍太大。狹義的民生就是指民眾的基本生存和基本生活狀態，是人民群眾的基本發展能力、基本發展機會和基本權益保護狀況等，涉及就業、教育、養老、醫療衛生、社會保障、住房、收入分配等方面。黨的十九屆四中全會將涉及老百姓最關心、最直接、最現實的一系列基本民生問題概括為就業、教育、社會保障、健康、住房、養老、扶貧等方面，強調要健全國家基本公共服務制度體系。統籌城鄉的民生是指改變“城市工業、農村農業”的二元思維方式，將城市和農村的經濟社會發展緊密結合起來，統一協調，全面考慮，形成城鄉良性互動的發展格局，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

（二）民生的特點

一是層次性。民生由低到高呈現出一種遞進狀態，包含三個層面：第一個層面主要是民眾基本生存狀態的底線，即社會要保證每一個社會成員“能夠有尊嚴地生存下去”;第二個層面主要是指民眾基本的發展機會和發展能力;第三個層面主要是民眾基本生存線以上的社會福利狀況，這一層面的民生問題主要側重民眾基本的“生活質量”問題。二是廣泛性。民生不僅包括物質上的，還包括精神上的，民生的內涵是物質生活與精神文化生活的高度統一。基本民生則側重實現民眾基本生存和發展所需的就業、教育、社會保障、健康等社會權利。三是剛性需求性。所謂剛性需求是指民生水平具有不可逆性，民生的標準和水平上去了，就不會降低。四是不宜泛化性。雖然民生的內涵和外延隨著經濟社會的發展不斷變化，但是不宜將之泛化。

二、堅持統籌城鄉的民生保障制度的優勢

黨的十九屆四中全會通過的《決定》將“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”，概括為民生保障制度的顯著優勢。在新時代，做好民生保障工作，必須始終堅持這一顯著優勢。

（一）堅持以人民為中心的發展思想

中國共產黨在自己的章程里開宗明義寫道：黨代表中國最廣大人民的根本利益。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政實踐中始終踐行這一思想，提出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。夙夜在公，勤勉工作，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業發生歷史性變革。這些歷史性變革，對黨和國家事業發展具有重大而深遠的影響，贏得了人民群眾的衷心擁護和愛戴。

黨的十九大報告指出，一大批惠民舉措落地實施，人民獲得感顯著增強。脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從百分之十點二下降到百分之四以下。教育事業全面發展，中西部和農村教育明顯加強。就業狀況持續改善，城鎮新增就業年均一千三百萬人以上。城鄉居民收入增速超過經濟增速，中等收入群體持續擴大。覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人民健康和醫療衛生水平大幅提高。堅持和完善民生保障制度，必須堅持以人民為中心的發展思想，把人民群眾關心的事當作大事，多謀民生之利、多解民生之憂，堅持問題導向，適應實踐發展要求，回應群眾現實需求，順應人民對美好生活的新期待。

（二）不斷保障和改善民生，增進人民福祉

人民福祉最終體現在民生、體現在社會發展上。黨的十八大報告提出保障和改善民生，黨的十九大報告強調堅持在發展中保障和改善民生。習近平總書記指出“在整個發展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發展中有更多獲得感。”保障和改善民生必須有一定的財力、物力、人力來支撐和保證，前提是通過發展生產力創造物質財富來實現。發展有多方面的含義，首先是指經濟的發展、生產力的發展、財富的創造和增長。但是，僅僅有生產力的發展是不夠的，還必須不斷完善生產關系，不斷完善各項經濟制度，在創造財富的同時搞好財富分配，實現社會和諧穩定發展。通過生產力的發展為保障和改善民生提供物質基礎，通過生產關系的發展為保障和改善民生提供社會基礎。在此基礎之上，還應當提高思想認識水平，完善意識形態領域的工作，通過人民群眾思想水平的提高、思想覺悟的提升，為保障和改善民生提供堅實的思想基礎。因此，保障和改善民生必須堅持在發展中進行，必須以發展的成果做后盾。對于保障和改善民生中所遇到的問題，也應當通過不斷地發展加以解決，在發展中解決矛盾，在解決矛盾中得到發展。特別要注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活，增進人民福祉。

（三）走共同富裕道路

社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。我國目前仍處于社會主義初級階段，地區之間、城鄉之間發展不平衡問題依然十分突出，實現共同富裕的任務依然十分艱巨，但我們充分發揮社會主義制度的優越性，特別是集中力量辦大事的優勢，采取了多種靈活有效的措施。比如，堅持精準扶貧、精準脫貧，不落下一個貧困地區、一個貧困群眾，留出緩沖期，在一定時間內實行摘帽不摘政策，努力全面建成小康社會。在今后發展中，我們要始終堅持走共同富裕的道路，通過協調發展逐步縮小城鄉之間、地區之間的發展差距;通過相應的政策和制度鼓勵依法致富，縮小收入分配差距。確保人民收入水平提高、生活質量提升，確保各個地區經濟發展水平得到較大提升，共享經濟社會改革發展成果。

三、完善統籌城鄉的民生保障制度的路徑

黨的十九屆四中全會通過的《決定》最大的歷史貢獻是全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應該“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大政治問題。堅持和鞏固統籌城鄉的民生保障制度的顯著優勢，就必須與時俱進地完善和發展統籌城鄉的民生保障制度，著力點就是完善和發展統籌城鄉的就業、教育、社會保障、健康等基本民生制度上。

（一）完善和發展就業民生

就業是民生之本，是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。黨的十九屆四中全會《決定》提出“健全有利于更充分更高質量就業的促進機制”。完善和發展就業民生，就是要促進“更充分”“更高質量”的就業。“更充分”就業就是要不斷擴大就業、創造更多崗位;“更高質量”就業，就是讓勞動者實現體面勞動。實現這一目標，就要大力實施積極的就業政策;提供全方位公共就業服務，促進高校畢業生等青年群體、農民工多渠道就業創業;健全終身職業技能培訓制度，培養大批專業的技術工人，特別是會精細操作的技術工匠;鼓勵創業帶動就業，健全多渠道靈活就業機制，優化雙創環境，降低創業成本，形成政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業的格局;破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，包括戶籍限制、入學限制、社會保障等方面的障礙;注重解決結構性就業矛盾，即一方面大量的就業崗位無人問津，另一方面大量的人就業困難，比如大學生就業難的問題，不是大學生找不到工作，而是他們存在自愿性失業的心態，對于不愿做的工作不會去做;大量農民工由于缺乏專業技能、受教育程度低找不到工作;完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制，化解就業中的勞資沖突，構建和諧勞動關系。

（二）完善和發展教育民生

教育是民生之基，百年大計，教育為本。黨的十九屆四中全會《決定》提出“構建服務全民終身學習的教育體系”。完善和發展教育民生，就是要構建起“服務全民、終身學習”的教育體系，“服務全民”，就是教育要面向全體人民，體現公平性;“終身學習”，就是教育要覆蓋人的整個生命周期，體現持續性。實現這一目標，重點要加強義務教育，為人的終身學習打下堅實的基礎。統籌城鄉義務教育一體化發展，縮小城鄉基本公共教育服務差距，辦好老百姓家門口的每一所學校，讓每一個孩子都能接受高品質的教育。如果一個地方的學校有好壞之分，那么一些家長肯定會千方百計把孩子送進所謂“好學校”，而在這一過程中就會出現“鄉村弱”和“城鎮擠”的問題。要標本兼治解決這一問題，就要合理規劃城鄉義務教育學校建設布局，完善城鄉義務教育經費保障機制，統籌城鄉教育資源配置，大力提高鄉村教育質量，適度穩定鄉村生源，增加城鎮義務教育學位和鄉鎮學校寄宿床位，推進城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋。鞏固和均衡發展九年義務教育，同步建設城鎮學校、努力辦好鄉村教育、科學推進學校標準化建設、實施消除大班額計劃、統籌城鄉師資配置、改革鄉村教師待遇保障機制、改革教育治理體系、改革控輟保學機制、改革隨遷子女就學機制、加強留守兒童關愛保護。我們只有把這些好事做好、實事做實，才能讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，才能為全民終身學習夯基壘臺，為每個人實現人生夢想插上騰飛的翅膀。

（三）完善和發展社會保障民生

社會保障是民生之盾，關系人民美好生活和國家長治久安，要織密織牢社會保障安全網。黨的十九屆四中全會《決定》提出“完善覆蓋全民的社會保障體系”。完善和發展社會保障民生，就是要實現“覆蓋全民”的社會保障體系。“覆蓋全民”，就是要把更多的群眾納入保障范圍，健全保障項目，努力做到全覆蓋。實現這一目標，可以在建成城鄉統籌的“一卡通”社會保障體系方面進行探索，即在城鄉之間、地區之間、職工和居民之間對社會保障制度進行統籌設計，確保社會保障權益順暢轉接，從而實現保障技術創新。當前，我國建立了職工加居民的社會保險制度，建立了城鄉居民基本養老保險制度，建立了城鄉居民基本醫療保險制度。從當前制度建設來看，經過多年的改革，我們基本做到了城鄉統籌、城鄉一體和城鄉協同發展。但是，在實際執行的過程中，由于發展不平衡，地區之間的收入水平差距較大，我們的統籌層次還比較低，在很多情況下還屬于地區級統籌或者縣級統籌，存在城鄉統籌不到位的問題，尤其是不同統籌地區的制度不夠匹配，地區之間社會保險權益的轉移接續不夠順暢，不能做到便捷、及時、無縫銜接。針對這些問題，我們要完善和發展相關制度：第一，提高社會保險統籌層次，確保制度更加規范統一;第二，建立以國家政務服務平臺為統一入口的全國統一的社會保險公共服務平臺;第三，實現全國社會保障“一卡通”，在全國范圍內共擔社會風險。此外，要以滿足所有老年人的基本養老服務需求為方向，以失能老年人長期照護服務為重點，加快建立人人享有基本養老服務的制度，進一步健全居家社區機構相協調、醫養康養相銜接的養老服務體系。滿足老年人的生活照料、醫療康復、健康管理等各方面需求，讓老年人無論是在家里、還是在社區中、在養老機構中都能得到較好服務，實現健康長壽、老有所養。

（四）完善和發展健康民生