完善警察武力使用立法的思考

摘 要： 警察武力使用是人民警察制止違法犯罪，維護國家、社會與人民利益的必要途徑，是警務實戰活動的重要組成部分，具有人身侵犯性、高度情境化與手段整體性等實戰特征。通過分析我國警察武力使用立法的現狀與不足，提出在《人民警察法》中集中專章規定警察武力使用、優化警察武力手段條文設計，以及改良警察武力使用立法模式等建議。

關鍵詞： 警務實戰 警察武力使用 完善立法

當前，我國全面深化改革進入攻堅期與深水區，各種內外矛盾交織，社會不穩定因素增多，暴力抗法、暴力襲警事件多發。據統計，2019年全國共有280名公安民警、147名輔警因公犧牲，6211名公安民警和5699名輔警英勇負傷。隨著社會治安維穩形勢的日益復雜，我國警察執行職務時應對突發性暴力事件的壓力也在不斷加大。然而，由于我國傳統的事后型處置思維，在應對突發性暴力事件方面向來不鼓勵警察個人在現場采取即時的武力防衛措施，這一方面是出于對我國公安機關強大的事后處置能力（例如事后開展相關的刑事偵查活動）的信任，另一方面更是出于對擴大警察個人的現場武力裁量權可能會導致警察濫用武力的擔憂。基于這種擔憂，我國《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《警械武器條例》）等法律、行政法規對警察武力使用采取的立法模式與條文設計思路體現出了較強的控權傾向，如將警察使用警械和武器限定于規范所列舉的具體情形，從而盡可能通過法條規定限制警察個人的現場武力裁量權。從警務實戰角度考察，我國現行《人民警察法》《警械武器條例》等法律、行政法規對警察武力使用采用的立法模式與條文設計思路存在較為明顯的不足，難以滿足實戰化條件下指引警務實戰的現實需求，也難以有效維護一線警察面對暴力行為侵害時的執法權益。因此，本文嘗試從警察武力使用的現實規律出發，通過警務實戰的現實視野，為完善我國警察武力使用相關法律規范提供新的思路，以期進一步提升我國警察執行職務的法治保障。

一、警察武力使用的概念及實戰特征

（一）警察武力使用的概念

所謂武力，在《辭海》中被解釋為“武卒;軍事、力量;勇氣;強暴的力量”，在詞義上帶有鮮明的暴力強制色彩。警察武力，是指“警察在執法過程中針對執法對象的非法對抗行為而實施的一種控制性、制服性的合法暴力行為”[1]，國際警長協會（International Association of Chiefs of Police，IACP）也將其定義為“警察用以迫使不服從的對象服從所必要的手段的總稱”[2]。而警察武力使用，是指警察依據法定條件與程序，使用法定手段具體實施警察武力這種合法暴力行為的過程。這一過程在警務實戰中既包含警察通過語言控制、口頭警告與鳴槍警告等戰術動作對執法對象實施的非接觸性武力措施，也包含警察通過徒手控制技術、警械使用與武器使用對執法對象實施的接觸性武力措施;既包含警察在受到暴力襲擊時采取的被動防衛姿態，也包含警察在未受到暴力襲擊時對不服從的執法對象采取的主動進攻姿態。由此可見，警察武力使用是一種動態變化的過程，根據具體執法情境的不同往往有著不同的具體表現。因此，這一概念囊括了警察在履職中實施合法暴力行為的方方面面，是一種較為全面的總體性概念。

在運用領域上，警察武力使用的概念目前主要運用于我國警務實戰等實務領域。對于我國學界而言，誕生自英美等國的“警察武力使用”（Police Use of Force）是一個相對新穎的舶來詞，因此，我國學界研究更多采用的是“警察防衛”“警察職務防衛”等傳統學理概念。筆者認為，由于單純的“警察防衛”在研究角度上偏重警察在遇到暴力襲擊時采取的被動防衛姿態，在涵蓋范圍上相較于“警察武力使用”存在局限性，且難以突出警察武力使用的“武力”本質，因此宜將警察武力使用的概念引入我國相關學術研究，使之成為我國正式的學理概念，同時也使得學術研究能夠與警務實戰更加充分地銜接。

（二）警察武力使用的實戰特征

1高度的人身侵犯性。在警務實戰中，警察往往通過徒手控制技術、警械使用與武器使用對執法對象的人身實施制服、控制與約束。作為一種警察在執行職務過程中針對執法對象的非法對抗行為而實施的控制性、制服性的合法暴力行為，警察武力行為的實施過程無疑具有對執法對象人身權利的高度侵犯性。這一特征是警察武力使用與其他警察職務行為之間最顯著的區別，同時也是警察部門的國家暴力機器本質最突出的體現[3]。

2高度的情境化。警察武力使用的場合是警察執法執勤現場，例如治安盤查現場、治安防暴現場與反恐處突現場等。這些現場都有著鮮明的共性特征，即信息的高未知性與風險的不確定性，現場實戰環境中的危險因素往往瞬息萬變。因此，一線警察必須根據現場情境的變化采取合適的應對措施，乃至做出瞬間決斷[4]。換言之，警察是否使用武力，使用何種程度的武力都與警察所處現場情境及風險因素的變化緊密相關，警察武力使用呈現出高度的情境化特征。

3武力手段的整體性。由于警察武力使用行為的情境化特征，警察通常難以事先預知現場是否需要使用武力以及需要使用何種武力，警察武力使用行為必須在現場情境中才能進行具體裁量，而現場情境下警察又總是面臨著各種不確定的風險。基于風險防控的一體化需求，警察必須預先準備好各種武力手段以應對各種可能出現的危險情境，體現為警察的單警裝備配備標準包含了從警棍、催淚噴射器等非致命性武力工具到槍支這樣的致命性武力工具。將能夠對人體造成不同程度傷害的各種警械武器統一規定在單警裝備配備標準中，賦予警察配帶使用警械武器的權力，本身就是為了使警察能夠根據現場的危險程度與風險等級進行綜合判斷，選取適于情境的處置手段。因此，警察配帶使用的各種警械與武器作為警察個人武力使用能力的強化工具，其實戰意義在于成為警察個人“徒手的延伸”，使得警察在面對現場危險情境時能夠在這些物理工具的支持下獲得與違法犯罪嫌疑人對抗的實力優勢，從而有效防控現場情境的一體化風險。從這個意義上來說，通過警察的實戰技能運用，各種武力工具組成了警察武力使用手段的有機整體 筆者在此將警察武力工具、警察武力技能與警察武力手段三者的關系通過公式簡單歸納如下：警察武力工具+警察武力技能=警察武力手段。 。簡言之，警察的各種武力手段在警務實戰中的運用具有整體性。

二、我國警察武力使用立法的現狀與不足

（一）我國警察武力使用立法的現狀

總體而言，我國《憲法》《人民警察法》《監獄法》《警械武器條例》等法律、行政法規都涉及到了警察武力使用問題，其中《人民警察法》及其配套法規《警械武器條例》是我國關于警察武力使用問題立法規制的主要規范，因此本文的分析也著重圍繞這兩部法律、行政法規的警察武力使用內容展開。

在立法沿革上，我國現行《人民警察法》由全國人大常委會于1995年制定頒布，隨后，國務院于1996年制定頒布《警械武器條例》作為對《人民警察法》的補充性法規。2012年，《人民警察法》經歷過一次正式修改，但并未涉及警察武力使用條款的變動。2016年，由公安部發布的《人民警察法（修訂草案稿）》公開向社會征求意見，在該版修訂草案稿中，涉及到了對警察武力使用條款的較大變動。但由于2016年的《人民警察法（修訂草案稿）》迄今為止尚未通過全國人大立法程序正式頒布，因而我國目前警務實戰所依據的警察武力使用立法授權規范依然是1995年的《人民警察法》與1996年的《警械武器條例》。

在立法體例上，1995年制定頒布的《人民警察法》作為我國警察隊伍管理的基本法，屬于綜合性警察法，因此內容既涉及對警察的授權，又包含對警察的管理。而警察武力使用作為一種具體的警察職權，與其他警察職權一同被規定在了該法第二章“職權”中，同時通過1996年《警械武器條例》對警察使用警械和使用武器進行具體規定。長期以來，由于《警械武器條例》效力等級過低受到學界的質疑，2016年《人民警察法（修訂草案稿）》對此做出了重大調整，將原本主要規定在《警械武器條例》中的具體規定通過法律的形式進行了效力等級的提升。

在立法模式上，1995年《人民警察法》、1996年《警械武器條例》以及2016年《人民警察法（修訂草案稿）》對警察武力使用都采取了分散化立法模式。首先，將警察使用警械與使用武器的情形在警察職權中予以分別規定，同時沒有直接規定警察使用徒手武力的權力，對警察使用徒手武力的授權暗含在了“強制帶離現場”“采取保護性約束措施”等條文語言的表述中。其次，對于警察武力使用的情形，1995年《人民警察法》、1996年《警械武器條例》采取了“肯定式”（可以）+“否定式”（不得）的完全列舉立法模式，將警察使用警械和武器的情形限定在了所列舉的有限情形內。而在2016年《人民警察法（修訂草案稿）》中，這種完全列舉式立法模式有所改變，對警察使用警械的情形不再進行完全列舉，而采用了表達更加凝練的概括性描述。同時，警察使用武器的情形也由《警械武器條例》中的十五項縮減為五項。

（二）我國警察武力使用立法的不足

我國《人民警察法》與《警械武器條例》的警察武力使用規定采取的上述分散化立法模式，將警察使用各種武力工具的行為明確限定在具體的法定情形之下，雖然對于防止警察濫用武力、保護公民權利不受警察武力行為肆意侵害起到了十分顯著的效果，但同時也存在難以避免的機械性問題，導致警察武力使用的立法授權規定難以符合警務實戰的客觀規律，在指引警務實戰問題上始終效果欠佳。

第一，我國《人民警察法》《警械武器條例》采取了一種“工具導向型”的警察武力職權劃分標準，即將警察的武力職權劃分為警察使用各種武力工具的職權，例如警察使用驅逐性、制服性警械的權力，警察使用約束性警械的權力以及警察使用武器的權力，這種“工具導向型”警察武力職權劃分標準與警察武力使用的手段整體性特征之間是相矛盾的。前文已述及，警察的各種武力工具的實戰意義在于成為警察個人“徒手的延伸”，使得警察能夠根據具體的執法情境靈活選取適于情境的武力手段。換言之，使用警察武力工具不是警察武力使用的目的，通過警察武力工具與警察武力技能組合而成的警察武力手段，有效制止違法犯罪行為，確保國家公共利益、公民與警察自身的人身與財產安全，才是警察武力使用的目的。而我國目前的“工具導向型”立法授權思路，其實質是將警察的武力工具簡單等同于警察的武力手段，忽視了警察武力技能在判明現場情況、作出武力裁量過程中的重要地位，這可能會造成一線警察對于警察武力手段的誤解，導致僵化的“唯工具論”武力使用思維[5]。例如，單純認為警械使用等同于非致命武力手段，因此使用警械只能造成非致命的后果，認為武器使用等同于致命武力手段，因此使用武器只能造成致命的后果。隨之而來的便是警察在選擇武力工具時過于關注工具在一般情況下的致傷/致死功能，以及由工具導向所構筑的違法犯罪行為嚴重程度判斷標準，而不會首先從實戰的現實情境出發，判斷現場具體的風險因素與危險程度，并根據現場的實戰需求選擇適宜的武力手段，這必然導致警察在臨戰狀態下缺乏武力手段選擇的靈活性。在現實的警務實戰中，面對某些危險情況，警察完全可能同時滿足使用警械與使用武器的條件，此時應當賦予警察依靠自身的經驗和警務技能，在多種可供選擇的武力工具中選取最適宜現場情境者，采取相應武力手段的權力，而不應將各種警察武力工具限定在有限的列舉情形內，人為地造成警察武力工具的運用與動態化的執法情境之間的割裂。

第二，“工具導向型”的警察武力職權劃分還存在一個明顯的問題，即過于關注警察武力工具的使用問題，卻相對忽視了警察武力工具根本上是作為警察個人“徒手延伸”的存在意義。在警察使用警械與使用武器問題上，我國《人民警察法》《警械武器條例》都不遺余力進行了詳盡的規定，卻未見任何關于警察使用徒手武力的直接規定，這同樣難以符合警察武力使用的手段整體性特征。一方面，警察徒手武力與警察使用武力工具一樣，都是警察武力手段的有機組成部分，因此不應當在立法規制上只關注警察武力工具的使用問題，卻忽視了警察徒手武力的使用問題。另一方面，由徒手武力使用、武力工具使用共同構成的整體化警察武力行為，具有對公民人身權利的高度侵犯性，相應地，警察武力職權就應當具有不同于一般警察職權的顯著特殊性。換言之，在對警察武力使用進行立法規制時，應當基于警察武力職權的獨特立法價值，將包括警察徒手武力在內的警察武力職權從一般性警察職權中整體分離出來，乃至進行單章規定，從而突出警察武力職權的重要地位，以及行使該職權所應當遵循的不同于一般警察職權的原則、程序、裁量標準與所要承擔的法律責任。

第三，我國《人民警察法》《警械武器條例》在警察武力使用的具體規定上所采取的完全列舉立法模式，同樣與警察武力使用的高度情境化特征之間存在著客觀矛盾，具有顯著的機械性問題。從條文內容可見，這種立法模式實質上是立法者站在事前角度對警察武力使用進行的預先設定，即規定警察只有在滿足法律條文所列舉的具體情形時才能使用規定的武力工具。然而，由于警察武力使用具有高度的情境化特征，現實中警務實戰的復雜程度往往遠超法條所列舉的內容。一方面，事前預設不可能窮盡現實中的警察武力使用情形，另一方面，警察在現場情境下也難以有充足的時間翻閱查找法條規定。因此，雖然我國現行警察法律法規在情形列舉上可謂不遺余力，但難以給予警察武力使用較高可操作性的法律條文指引。此外，在《人民警察法》《警械武器條例》的情形列舉中，并沒有對不同情形的危險程度做出層級化區分，而僅采取了籠統化、平面化的簡單羅列，這同樣體現了鮮明的事前角度立法思路，沒有關注到警察武力使用行為的情境化特點，從事中角度進行立法設計。因此，當警察在警務實戰中遇到現場風險因素與危險等級突變時，很難依據現有的平面化列舉迅速做出科學合理的武力使用裁量。簡言之，靜態化的立法模式導致了實務運用中巨大的機械性問題。

三、警察武力使用等級的啟示

由上文可見，我國警察武力使用的立法規制思路與警務實戰規律之間客觀上存在一定溝壑，難以滿足有效指引、保障警務實戰的現實需求。如何彌補這種立法與實務之間的差距，需要從一線警務實戰的經驗與智慧中尋找可供借鑒的完善思路。

筆者關注到，針對警察武力使用的高度情境化、手段整體性等實戰特征，注重總結歸納警務實戰客觀規律的英美警察科學，率先發明了“警察武力使用”（police use of force）的統一概念，用來描述這種警察迫使不服從的對象服從所實施的強制力行為，并在警務戰術領域逐步發展出了警察武力使用等級體系（police use of force continuum）。經過多年的實戰嘗試與改進，該體系對警務實戰規律的研究已經日臻成熟，并被證明是一種非常科學、高效的實戰戰術體系，得到了各國警方的廣泛認可。目前，世界多數國家與地區的警察部門都根據警察武力使用等級的戰術原理制定了本國的警察戰術手冊，例如美國各警察局制定的警察武力使用政策、我國香港警務處制定的《程序手冊》等。我國公安部也在吸收借鑒該戰術體系及國內外警務實戰經驗的基礎上，于2010年制定了《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》，作為指引警察現場使用武力的戰術手冊。

作為一種得到實戰充分檢驗的戰術體系，警察武力使用等級的戰術理念強調警察武力手段的選擇與現場情境的危險程度及行為對象的暴力程度緊密相關，警察在現場應當根據行為對象的抗拒層級采取對應等級的武力手段，而不是反過來先查找武力手段的法定情形，再判斷是否與現場情境相符。首先，警察武力使用等級體系并未對警察武力使用的各種情形進行籠統的平面化列舉，而是聚焦于警務實戰的本質規律，將一次警務實戰可能會遭遇的不同危險情境進行了立體化、層級化區分，并對應建立了警察武力使用的等級劃分，使得警察能夠得到來自該體系高效、快速的戰術指引。其次，該體系的核心構建思路就是將各種分散的警察武力工具在同一武力等級內部的運用視作一體化的武力使用手段，使警察能夠根據現場情境及相應的武力等級選取適宜的武力工具，迅速做出科學而精準的武力使用裁量，發揮不同武力工具的整體合力，正如該體系英文名稱中“continuum”一詞的原意所示，是一種“連續統一體”。在警察武力使用等級的戰術理念下，警察能夠根據現場情境的變化迅速定位到相應的武力等級，并根據武力等級的指導選擇適于情境的武力手段。同時，通過整體化的運用思維，警察的各種非致命性和致命性武力工具能夠與警察個人的武力使用技能充分結合，使得二者結合組成的警察武力手段發揮最大限度的實戰效能，符合警務實戰的客觀規律。

四、完善我國警察武力使用立法的建議

由于我國《人民警察法》是警察隊伍管理的“基本法”，在內容上包含對警察的授權與管理，既是賦權法、行為法，又是保障法、責任法[6]，因此針對警察武力使用單行立法涉及對現有警察法律體系的較大變動，目前暫無可行性。但基于本文從警務實戰視角對警察武力使用的分析，警察武力職權應當具有不同于一般警察職權的顯著特殊性。為了在法律條文的設計中體現出這種特殊性，同時更加符合警務實戰的客觀規律，滿足指引、保障警務實戰的現實需求，需要對我國現行警察武力使用相關法律規范的內容進行優化完善。本文對此有以下三點建議：

（一）對警察武力使用集中專章規定，統一警察武力使用的法律概念

我國現行《人民警察法》和2016年《人民警察法（修訂草案稿）》都未采取將警察武力使用單獨列章的立法體例，而是將警察武力使用與其他警察職權行為一同規定在第二章“職權”中，特別是2016年的《人民警察法（修訂草案稿）》依然未將警察的徒手武力行為從強制傳喚中獨立出來，表明立法者依然是將警察武力職權與其他警察職權同等看待。筆者認為，這一立法體例難以突出警察武力使用以及警察武力職權的特殊性。對此，本文建議可以參考《俄羅斯聯邦警察法》的處理方法。同樣作為綜合性警察法，《俄羅斯聯邦警察法》通過第三章規定了“警察的職責和權力”，隨后就在第四章用專章規定了“警察使用徒手格斗、警械和火器”，并對具體的武力使用條件、范圍、原則、方法、情形與法律保障都做出了十分細致的規定[7]。我國《人民警察法》在后續修訂過程中也可以參考這一立法體例。在將警察武力使用作專章規定之后，可以在其中明確規定警察武力使用的法律概念，如此不僅能夠使得“警察武力使用”從當前單純的戰術概念轉化為法律概念，從而使法律文本的修訂完善與警務實戰緊密銜接，而且還能通過這一概念統領各種具體的警察武力手段，實現警察武力使用法律規范的體系化構建。

（二）優化警察武力手段的立法設計，提升法條的實戰指引性

我國現行警察法律法規在規定警察武力手段時主要是以武力工具為基礎進行的設計，例如規定驅逐性、制服性警械的使用情形，約束性警械的使用情形以及武器的使用情形。如前文分析，這樣的“工具導向型”武力手段設計實質上是將警察的武力工具簡單等同于武力手段，使得警察在實戰中難以根據武力等級的客觀規律選擇適宜等級的武力手段，具有不可避免的機械性。符合警務實戰的做法是，改變過去以武力工具為基礎的立法設計，而以武力等級為基礎重新設計“實戰導向型”的

警察武力手段，例如規定警察使用低級非致命性武力的情形（簡單徒手接觸控制）、警察使用中級非致命性武力的情形（徒手反關節技、使用催淚噴射器）、警察使用高級非致命性武力的情形（徒手搏擊、使用警棍、使用特種防暴槍）以及警察使用致命性武力的情形（使用致命性槍支）。在立法上對警察武力手段的設計進行整體調整后，可通過出臺配套細則、條例等對警察武力手段的具體內容進行規定。如此，通過對警察武力手段立法設計的優化，可以將法律條文與警務實戰規律緊密銜接，提升法條的實戰指引性。

（三）改良警察武力使用的立法模式，體現警察武力使用的情境化特點

以我國現行《警械武器條例》為例，該條例對警察使用警械與使用武器的具體情形采取了“肯定式”+“否定式”的完全列舉立法模式，上文已論及該立法模式的機械性問題，此處不再贅述。針對這一立法缺陷，2016年的《人民警察法（修訂草案稿）》已有較大改觀，如在規定警械使用情形時，放棄了列舉式的立法模式，用語更加概括凝練，意在突出警察使用警械行為的本質特征，同時警察使用武器的情形也由《條例》中規定的十五項縮減為五項。筆者建議，在《人民警察法》后續的修訂過程中，應當繼續關注警察武力使用的情境化特點，盡量使用概括性、凝練化的用語表達。同時，減少平面化的簡單列舉，突出警察武力使用立法模式的立體化、層級化特點，使得警察武力使用的立法模式能夠更加貼合警務實戰的現實需求，提升條文的指引性與操作性。

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〔本文系河北省哲學社會科學規劃辦公室項目“我國警察槍支使用行為立法規制研究”（項目編號：HB15FX002）階段性成果〕

（邱睿，中國人民警察大學研究生院）