基于扎根理論的農民工參與社區(qū)治理途徑研究

文/陳亞輝

一、問題的提出

隨著社會流動的快速增強，中國社會結構除了由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元結構外，又增添了新二元結構，即戶籍居民與外來農民工形成的二元結構。新二元結構下的社區(qū)對農民工實際上形成了一定的制度性排斥，農民工更多地是作為被管理的對象而不是自治主體。由于戶籍制度下派生出來的一系列不公平政策待遇，當戶籍居民與農民工之間產(chǎn)生利益糾紛時，基層政府和村（居）委會一般會偏向戶籍居民一方，使得兩大群體間的社會沖突和矛盾日益加劇，既不利于社區(qū)和諧，又導致農民工難以有效融入社區(qū)。

需要指出的是，從立法層面看，2010年頒布的《村民委員會組織法》對非戶籍居民參與村民自治的資格進行了規(guī)定，即“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民?！闭f明國家已經(jīng)從頂層制度設計上將農民工等外來人口吸納到社區(qū)治理結構中，然而，由于村民自治涉及到土地、集體經(jīng)濟等諸多利益分配問題，無論是地方政府或是本村村民一般缺乏吸納外來農民工參與治理的意愿。因此，現(xiàn)實中僅有極少數(shù)人獲得這一資格，更遑論賦予所有人參與社區(qū)治理的權利。可見，新的法律框架雖然從制度上賦予了農民工參與社區(qū)治理的資格，但是其內在邏輯仍然是先確認參與治理的身份，再給予治理資格，在實踐中，這種路徑又面臨諸多現(xiàn)實困難，從結果看仍然是從制度上排除了雖然生活在社區(qū)但未獲得治理資格的農民工。

基于上述背景，本文以扎根理論為工具，針對廣東省農民工參與社區(qū)治理的制度過程為案例，從實際觀察入手、系統(tǒng)性收集資料的基礎上歸納出相關農民工參與社區(qū)治理的經(jīng)驗，通過大量的資料圍繞農民工突破戶籍壁壘展開分析，以期梳理出社區(qū)治理結構轉型的演變邏輯和未來發(fā)展趨勢。

二、基于扎根理論的案例分析

（一）研究方法：扎根理論

本文運用格拉澤和斯特勞斯（Glaser&Strauss）的扎根理論進行研究，扎根理論傾向于從已有數(shù)據(jù)和資料中構建理論，而不是從已有的理論中論證研究假設。文章的編碼分為開放式譯碼（一級編碼）、主軸譯碼（二級編碼）、選擇性譯碼（三級編碼）。從對數(shù)據(jù)資料的嘗試性編碼入手，逐級聚焦，發(fā)現(xiàn)概念類屬之間內在聯(lián)系，從而找出“核心類屬”，成為構建理論的基礎。

（二）資料來源

本研究的數(shù)據(jù)主要來自半結構化訪談及媒體公開報道的數(shù)據(jù)獲得。2019年6月～12月，筆者及研究團隊成員共進行了122次訪談，其中訪談政府管理部門及相關領導16次、社區(qū)及工作人員21次、社區(qū)特別委員28次、農民工34次、村（居）民23次。此外，筆者將政府內部文件、媒體的公開報道、互聯(lián)網(wǎng)論壇的相關資料補充到數(shù)據(jù)庫中。

（三）廣東省中山市農民工參與社區(qū)治理的制度設計

2010年，中山市成立了社區(qū)建設協(xié)調委員會，該委員會以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)有影響的企事業(yè)單位、物業(yè)管理公司、社會組織、居民代表等共同組成，按照共駐、共事、共享的原則，參與社區(qū)建設的群眾性組織。中山市社區(qū)建設協(xié)調委員會一般由主任、副主任、委員組成，由社區(qū)“兩委”或居民代表推薦產(chǎn)生。

社區(qū)建設協(xié)調委員會成立之初，吸收農民工代表參與社區(qū)治理的效果欠佳。為了加快新老中山人的融合，2012年6月以來，中山市在村（居）委員會中推行特別委員會制度試點工作，通過“推舉+選舉”結合的方式，選聘400余名較有威望、熟悉轄區(qū)情況、有較高知名度的農民工代表作為特別委員，通過“駐、訪、議、督”的工作方法參與到社區(qū)治理中。其中，“駐”即駐室接見，特別委員每月在各村居安排的辦公室接見來訪群眾；“訪”即走訪調查，特別委員定期到農民工集中的企業(yè)、居住地傾聽民意，并及時向村（居）兩委和基層政府反映；“議”即參與議事，村（居）兩委凡討論農民工相關議題時，必須要求特別委員參加；“督”即督查落實，特別委員有權跟蹤調查，并就落實情況聽取群眾意見。在特別委員制度實施以來，處理了大量社會矛盾事件，并提出促進社會融合的若干建議。

（四）扎根理論案例分析

1.開放式譯碼：獲得16個嘗試性類屬

開放式登錄是在分析全部材料基礎上獲得，經(jīng)過對資料的反復比對和分析，獲取16個嘗試性類屬（如表1），從這些類屬的次序可以看出社區(qū)利益相關者合作的過程。

2.主軸譯碼：形成8個關聯(lián)類屬

主軸譯碼的核心目的是要尋找各個類屬之間的邏輯關系，通過對資料的進一步分析，理清利益相關者的行動邏輯。通過關聯(lián)式分析，可將社區(qū)利益相關者合作的產(chǎn)生過程歸納為六種關系：差異、歧視、沖突、公眾參與、社會共識、協(xié)商治理（見表2）。

3.選擇性譯碼：形成3個主類屬

通過選擇性譯碼可進一步歸納社區(qū)利益相關者合作形成的主脈絡（見表3）。

表1 開放式譯碼形成的類屬

表2 主軸譯碼呈現(xiàn)出的主要關系

表3 通過選擇性譯碼錄歸納出三個主類屬

表4 利益相關者協(xié)商治理的理論框架

三、利益相關者協(xié)商治理：概念的提出及其運行機制

（一）利益相關者協(xié)商治理

通過扎根理論對案例進行分析，得出本文的核心概念范疇——利益相關者協(xié)商治理。利益相關者協(xié)商治理是以協(xié)商民主為基本理論基礎，以利益相關者參與為前提，積極增加社會資本，充分發(fā)揮社區(qū)志愿力量的一種協(xié)商治理、開放治理、網(wǎng)絡治理及公民治理（見表4）。運用“利益相關者協(xié)商治理”這一范疇分析農民工參與社區(qū)治理的案例，該機制突破戶籍壁壘構建基于生活共同體的社區(qū)治理有效方式。

1.利益相關者協(xié)商治理是基于精英參與（Elite Participation）的協(xié)商治理

協(xié)商民主人數(shù)有限，因此，村（居）特別委員是通過層層遴選的農民工精英。精英支配社會是一種必然的、不可改變的規(guī)律，任何社會包括民主社會都避免不了此規(guī)律；民主的本質是精英競爭的過程；公民可通過投票或利益群體對決策過程產(chǎn)生影響；精英群體系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，每個人都有平等的機會進入精英行列[1]。

2.利益相關者協(xié)商治理是基于公共理性（Public Reason）的開放治理

當前，中國基層民主的主要形式是村（居）民自治的、典型的“票選民主”。然而，票選民主最大弊端是公眾的無記名投票成為選擇符合個人利益政客的一場爭奪游戲[2]。即使能確保投票的公平性，難以避免基層票選民主少數(shù)群體被完全排斥在決策過程之外，而利益相關者協(xié)商治理的本質則是開放治理。

（1）利益相關者人選開放，利益相關者協(xié)商作為基層協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式并非人治，而是所有制度必須要由利益相關者承載，通過其運作，只有通過他們日常言行，才能感受到有力的憲制呼吸和制度脈動[3]。

（2）協(xié)商議題開放。當今社會人口的流動日益加劇，在珠三角不少社區(qū)非戶籍居民的人數(shù)已超過戶籍居民。在這種情況下，票選民主排斥的社會群體已經(jīng)不是少數(shù)人，而是居住在同一區(qū)域的大多數(shù)人，而村（居）民自治的基層治理框架缺乏將所有人納入同一范疇的制度基礎和實現(xiàn)途徑。在此背景下，基層協(xié)商民主則要通過溝通、辯論、協(xié)商、聽證、對話等，實現(xiàn)對公共理性的追求。當然，基層協(xié)商民主也會涉及利益討論，但是，這種利益討論一般是涉及某一個群體的利益，絕非個人私利。在村（居）特別委員會案例調研中發(fā)現(xiàn)：農民工子女入學、出租屋環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)公共設施建設等公共利益，往往是社區(qū)建設協(xié)調委員會的核心議題[4]。

3.利益相關者協(xié)商治理是基于社會資本（Social Capital）發(fā)育的網(wǎng)絡治理

參與性是基層社會自治的核心，建設社區(qū)共同體必須要突破戶籍身份的限制，盡可能吸納社區(qū)內各個行動主體參與治理。社會資本發(fā)達與否，則是基層社會參與是否成熟的重要標志，也在一定程度上決定了基層社會自治能否成功的關鍵。羅伯特·帕特南（Robert Putnam）將社會資本定位為“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過合作行為提高社會效率”[5]。村（居）特別委員制度設計有以下兩大特點：

（1）著力培育社會資本，這些被推選出來的村（居）特別委員一般是在非戶籍人口中有較強影響力的人，他們雖然被稱之為社區(qū)治理“利益相關者”，但從身份上來看并非是處于社會上層，而是以社會資本強弱程度劃分，有的是一些勞動密集型企業(yè)的管理人員，這類人群社會地位相對較高；也有一些小區(qū)保安，農民工子女就讀中小學老師等，他們在凝聚農民工群體方面擁有難以比擬的優(yōu)勢。

（2）形成社會基層網(wǎng)絡治理。利益相關者協(xié)商治理的本質是通過構建基層網(wǎng)絡治理的“結點”，使他們能夠形成一張網(wǎng)狀化的基層治理圖譜，將散落在各行各業(yè)的非戶籍人口凝聚，并代表其利益與基層政府及村（居）委員會進行協(xié)商，這種協(xié)商并不僅僅是利益博弈，而是彌合由于戶籍而斷裂的基層治理網(wǎng)絡，使基層政府和村（居）委會在進行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時將全部常住人口囊括在內。

4.利益相關者協(xié)商治理是充分發(fā)揮志愿組織（Volunteer Organization）作用的公民治理

肯尼斯·妞頓（Kenneth Newton）[6]將志愿組織在治理中的特殊功能概況為以下方面：

（1）促進合作和增進理解，志愿團體允許各種不同價值觀和社會背景的人一起合作，產(chǎn)生節(jié)制與寬容的交叉壓力。

（2）成為連接社會的紐帶。志趣相投者之間建立社會聯(lián)系，在不同社會群體之間建立橋梁，建立社會團結并奠定公民社會民主的基礎。

（3）形成社會信任的態(tài)度。與其他類型團體相比，加入志愿組織的人更愿意信任他人，志愿性團體成員之間相互信任。這樣的信任對社區(qū)的基層治理至為關鍵。村（居）特別委員制度的本質是一種發(fā)掘和培育志愿精神的公民治理機制，這些特別委員具有較強參與社區(qū)治理意愿，并愿意發(fā)揮紐帶作用與其他利益相關者構建聯(lián)系，反饋其利益訴求，并代表人民群眾與基層政府及村（居）委會開展協(xié)商[7]。因而，村（居）特別委員會的本質上也是由一群有較強的熱情參與社區(qū)治理的非戶籍居民組成的志愿者團體，成為突破社區(qū)治理戶籍壁壘的中堅力量，在相對狹小的治理權力領域中發(fā)揮作用。

（二）利益相關者協(xié)商治理的運行機制

利益相關者協(xié)商治理是一種對話、協(xié)商、博弈、妥協(xié)的過程，該過程是在民主、平等、公開、透明的環(huán)境中進行，其運行機制包括利益相關者選拔機制、利益表達機制、政治參與機制、民主協(xié)商機制和社區(qū)回應機制。

1.利益相關者精英選拔機制

利益相關者精英是指在社區(qū)生活中發(fā)揮著領導、管理、決策、整合的功能的人，利益相關者選拔是基層治理的核心范疇，而選拔在非戶籍人口有較強影響力的利益相關者參與治理是突破戶籍壁壘的關鍵。村（居）特別委員制度中的利益相關者選拔機制主要包括兩個層面的內容，一是吸納利益相關者精英存量，其本質是將社會治理過程中已經(jīng)存在的參與力量調動起來，吸納到制度化的社區(qū)治理參與過程中來，這部分力量是構建非戶籍人口參與的關鍵力量，他們的特點是有較強的參與社區(qū)治理動機，愿意付出時間精力且有一定地溝通協(xié)商能力。二是激發(fā)利益相關者精英熱情，與戶籍居民不同的是，大部分非戶籍利益相關者的在基層社區(qū)的政治參與熱情不足，他們遠赴他鄉(xiāng)打工，最重要的是掙得一份收入，他們的人際關系網(wǎng)絡主要是靠血緣關系和鄉(xiāng)緣關系來維系，并沒有主動融入流入地社區(qū)的動機。在這一背景下，激發(fā)非戶籍利益相關者的參與熱情是提高他們在社區(qū)治理話語權，享受更多社區(qū)公共服務的重要方法。

2.利益表達機制

利益表達機制缺乏是當前農民工在異鄉(xiāng)務工面臨的最嚴重問題，農民工的利益表達主要是基于非制度化的地緣關系、親緣關系和友情關系，而對制度化的利益表達機制則缺少認同感，導致了農民工維權行為游離于正式制度之外。村（居）特別委員制度則是構建了制度化的利益表達機制，一方面，特別委員是非戶籍居民的代表，能夠運用他們長期在外來農民工中建立起來的聲譽和信任，一旦社區(qū)出現(xiàn)外來人口與戶籍人口沖突時，可以正確引導利益表達訴求，通過協(xié)商而不是通過暴力的手段。另一方面，當農民工與社區(qū)轄區(qū)內企業(yè)發(fā)生矛盾，如欠薪問題等，也有權代表農民工開展集體談判，且這種談判是得到基層政府和村（居）委會的授權，具備較強的合法性和權威性。

3.政治參與機制

當前，農民工政治參與處于非常邊緣化的地位，他們一方面無暇顧及農村的政治生活，另一方面又缺乏途徑參與到城市政治生活中去，結果是農民工成了政治邊緣人。村（居）特別委員制度一定程度上提升了農民工對流入地政府的認同感，減少了心理隔膜，提升了政治參與意愿[8]。正如羅伯特·達爾所指出的，只有當人們認為他們能有效改變結果時，他們才能擁有較強的政治參與信心，才會積極介入政治。農民工在社區(qū)的政治參與機制的本質是要提升他們在社區(qū)的歸屬感，避免他們由于相對剝奪感、過客心理、游民化等造成社會隔離的社會后果。

4.民主協(xié)商機制

協(xié)商民主的核心是公共協(xié)商，所謂公共協(xié)商，就是政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過程。村（居）特別委員制度的基本運行機制是通過構建“對話式”協(xié)商論壇，給予社區(qū)所有群體代表表達意愿的機會，形成自由參與協(xié)商的過程。這種協(xié)商論壇的主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性最大限度地滿足所有公民愿望的政策。“對話式”協(xié)商論壇成功的關鍵是構建遵循自由、平等、理性和合法性原則程序的理想的公共協(xié)商機制。從這樣的標準出發(fā)，特別委員制度及社區(qū)建設協(xié)調委員會是一種良好的公共協(xié)商組織機制。一是協(xié)商是自由的，參與者對各種建議的思考一般不會受到預先規(guī)范和權威抑制；二是協(xié)商是平等的，每個具有協(xié)商能力的人在協(xié)商過程中的每個階段都是擁有平等身份的；三是協(xié)商是理性的，強調社區(qū)決策應該通過協(xié)商方式輸出，決定各種建議是否能實現(xiàn)的命運是理性而不是權力；四是協(xié)商是合法的，協(xié)商的目標是推動理性的共識，即通過包容性的協(xié)商提出各種符合法律要求的解決問題的建議。

5.社區(qū)回應機制

在社區(qū)群體沖突壓力和政府創(chuàng)新社會治理推力的雙重作用下，社區(qū)形成了一種不同于傳統(tǒng)村（居）自治的利益相關者合作治理結構，其運行機理是地方黨委政府通過強大的政治動員能力，吸納了自治體系外利益相關者參與社區(qū)治理，通過社區(qū)治理制度創(chuàng)新，觸發(fā)了社區(qū)利益相關者角色轉變，促使非傳統(tǒng)治理主體擁有了參與社區(qū)治理的平臺。通過村（居）特別委員制度創(chuàng)新，大大提升了農民工作為利益相關者參與社區(qū)治理的能力，尤其是在取得政府和社區(qū)的回應性方面取得了明顯突破。面對著復雜繁瑣的社會事務，回應型社區(qū)通過從居民中反饋的信息能及時調整決策，不斷審視自身，提高辦公效率及社區(qū)的權威公信力。社區(qū)回應擯棄了單向的行政運行模式，而是“自下而上”和“自上而下”的雙向交流溝通反饋。

四、結論

通過運用扎根理論對廣東省村（居）特別委員制度分析發(fā)現(xiàn)，利益相關者協(xié)商治理是突破戶籍壁壘，構建基于生活共同體的社區(qū)治理體系的一種有效嘗試，其本質是發(fā)揮農民工利益相關者精英的作用，通過協(xié)商民主方式提出社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、解決社區(qū)利益糾紛、規(guī)避社區(qū)群體沖突等。利益相關者協(xié)商治理能夠激發(fā)非戶籍人口參與社區(qū)治理的熱情，并在制度上通過廣泛聽取非戶籍人口的意見反饋，篩選出具有廣泛代表性的意見進行再次討論協(xié)商，通過將反饋的結果再次進行協(xié)商，形成一個治理循環(huán)模式。當然，作為一種非正式制度安排，利益相關者協(xié)商治理也面臨著諸多困境，如：制度設計不健全、參與機制不穩(wěn)定等。盡管如此，作為一種治理工具，利益相關者協(xié)商治理在促進外來人口參與社區(qū)治理，促進社會融合方面仍具備較強的理論和實踐價值。