論我國生態環境損害索賠主體的整合*

劉 衛 先

一、問題的提出

對于2011年的蓬萊灣漏油事件，原國家海洋局根據我國《海洋環境保護法》的有關規定，于2012年4月向康菲公司和中海油公司索賠16.83億元，用于渤海生態建設與環境保護、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復等。①但實際上，該事件造成的渤海生態環境損害并沒有得到很好的修復。2015年6月，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱“中國綠發會”)針對該事件向青島海事法院提起環境民事公益訴訟，請求法院判令康菲公司和中海油公司對受損的渤海生態環境進行修復，使之恢復到該事件發生以前的狀態。該案被媒體稱為我國首個社會組織提起的海洋污染類環境公益訴訟案。②在該事件中，針對漏油導致的海洋生態環境損害，先由原國家海洋局向責任方索賠十幾億元賠償費，后由環保非政府組織向同一責任方提起訴訟，要求其承擔海洋生態環境修復責任。在環境法理論中，生態環境修復一般是指將受損害的生態環境恢復到受損害之前的狀態，主要指生態功能的恢復。在民事責任體系中，生態環境修復責任在性質上可以等同于恢復原狀。根據民法的一般理論，對于某人的物品遭受損害，首先可以通過恢復原狀予以補救；無法恢復原狀時，可以用金錢賠償權利人的損失；侵害者也可以直接用金錢賠償權利人的損失；賠償數額一般不超出受損物的原有價值。然而，在蓬萊灣漏油事件中，責任方既要承擔恢復原狀責任，又要承擔損害賠償責任，并且損害賠償責任在先、恢復原狀責任在后，這明顯違背民事責任的一般理論。在該事件中，原國家海洋局聲明將通過協商獲得的賠償金用于受損海洋生態環境的修復，此后“中國綠發會”以同一事由要求責任方修復受損的海洋生態環境，存在重復索賠的問題。盡管從表面上看，原國家海洋局要求的是金錢賠償，“中國綠發會”要求的是海洋生態環境修復，請求內容并不一致，但這兩個性質不同的請求主體針對的是同一被請求主體(即康菲公司和中海油公司)的同一行為(即漏油事故)所致的同一損害結果(即渤海生態環境損害)，實際上等于要求同一責任主體對其同一行為所致同一損害后果重復承擔責任。

其實，生態環境在恢復原狀期間存在一定的生態服務功能損失，該損失屬于生態環境損害的一部分。針對生態環境損害，責任方不僅要承擔修復受損生態環境的責任，還要為生態環境受損期間的生態功能損失承擔責任。在蓬萊灣漏油事件中，“中國綠發會”要求責任方承擔海洋生態環境修復責任，而沒有要求責任方對海洋生態環境得到修復之前的生態功能損失承擔賠償責任。如果原國家海洋局獲得的損害賠償金僅針對海洋生態環境得到修復之前的生態功能損失，則在客觀上可以避免責任方重復擔責。遺憾的是，根據有關報道，原國家海洋局對該事件進行索賠所獲得的損害賠償金實際上包括受損海洋生態環境修復費用。③

除了海洋生態功能損害，海洋生態環境損害還包括以特定海洋環境要素為載體的財產損害，為了論述方便，筆者將其稱為海洋環境要素財產損害。這種損害在性質上不同于海洋生態功能損害，是一種直接的財產損失。這種財產損失實際上是特定海洋環境要素作為財產客體所遭受的損害。④但是，在蓬萊灣漏油事件中，我們只看到不同主體針對海洋生態功能損害進行索賠，原國家海洋局是否針對海洋環境要素財產損害提起索賠尚不清楚。

通過對蓬萊灣漏油事件進行回顧和簡要分析，可以發現，海洋生態環境損害包括兩種不同類型的損害，即海洋環境要素財產損害和海洋生態功能損害。⑤我國環境法學研究成果并沒有對這兩種損害加以區分，而是籠統地稱它們為生態環境損害，這在某種程度上導致我國生態環境損害賠償理論與實踐的混亂。蓬萊灣漏油事件暴露出來的主要問題是，針對海洋生態環境損害(包括特定海洋環境要素財產損害和海洋生態功能損害)，究竟何方主體是最合適的索賠者？為什么實踐中出現兩個不同的索賠主體針對同一行為所致海洋生態功能損害分別進行索賠？這些問題不僅存在于海洋生態環境損害索賠實踐中，還隨著《生態環境損害賠償制度改革方案》的全面實施而存在于其他生態環境損害索賠實踐中，成為我國生態環境損害索賠理論研究與實踐中受到普遍關注的一個問題。⑥本文對這一問題進行分析并提出對策，以期促進我國生態環境損害賠償制度的完善。

二、我國現行法律政策下生態環境損害索賠主體的制度構造

由前述關于海洋生態環境損害類型的分析推及包括海洋在內的整個生態環境，生態環境損害實際上包括兩種類型的損害，即環境要素財產損害和生態功能損害。根據我國現行法律政策的相關規定，生態環境損害索賠主體及索賠內容主要體現在國家索賠案件和環境民事公益訴訟案件中。

第一，海洋生態環境損害的國家索賠及其索賠內容。根據我國《海洋環境保護法》第89條第2款的規定，海洋生態環境損害實行國家索賠，具體由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者進行索賠；索賠內容針對海洋生態、海洋水產資源和海洋保護區受到的損害。就索賠主體而言，根據該法第5條的規定，具體行使海洋環境監督管理權的部門有海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業主管部門、軍隊生態環境部門以及沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門等。在現實中，根據具體情況，由相應的行政主管部門代表國家進行索賠。但是，原國家海洋局根據我國《海洋環境保護法》的有關規定于2015年專門制定了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》(以下簡稱《索賠辦法》)，其中第4條明確將海洋生態損害索賠主體確定為海洋行政主管部門，即原國家海洋局及其派出機構和省級海洋行政主管部門確定的部門。盡管關于能夠代表國家進行索賠的部門存在理論上的爭議，實踐中有關部門代表國家進行索賠存在一定的混亂，但毫無疑問，上述部門都是代表國家進行索賠的。就索賠內容而言，海洋生態、海洋水產資源和海洋保護區受到的損害到底是哪些方面的損害？從字面上看，海洋生態和海洋保護區的損害主要是海洋生態功能損害，而海洋水產資源的損害主要是環境要素財產損害。這一點可以從2003年“塔斯曼?！庇洼單廴景傅乃髻r實踐中看出來。《索賠辦法》第3條對海洋生態環境作了進一步明確的限定，即包括海洋生物資源、海洋環境容量(海域納污能力)和海洋生態系統。根據該條規定，海洋環境容量和海洋生態系統的損害明顯屬于生態功能損害，而海洋生物資源的損害與海洋生態系統的損害相并列，旨在強調前者屬于財產損害，因為其生態功能損害已經被生態系統損害所吸收。

第二，非海洋生態環境損害的省級、市地級政府索賠及其索賠內容。針對非海洋生態環境損害賠償問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的基礎上，于2017年12月印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《賠償改革方案》)。從該方案對生態環境損害的概念、排除適用的損害范圍以及明確劃定的賠償范圍等方面規定⑦來看，非海洋生態環境損害索賠盡管與海洋生態損害索賠相平行、對應，但索賠內容只針對生態功能損害，而不像海洋生態環境損害索賠那樣還包括環境要素財產損害。根據《賠償改革方案》第4條第3款的規定，非海洋生態環境損害索賠由國務院代表國家進行，在本質上與海洋生態環境損害索賠一樣屬于國家索賠，但國務院可以將索賠權授予省級、市地級政府，由后者代表國家行使索賠權，而后者既可以自己行使國家索賠權，也可以指定所管轄的相關部門或機構代理行使國家索賠權。

第三，環境公益訴訟模式下符合條件的環保非政府組織索賠及其索賠內容。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條增加了關于公益訴訟的規定，在此基礎上，2014年修訂的《環境保護法》第58條規定了環境公益訴訟制度。盡管有學者認為這些規定并沒有使我國建立真正的環境公益訴訟制度，而只是建立了環境眾益訴訟制度。⑧換言之，我國《民事訴訟法》第55條、《環境保護法》第58條規定的“社會公共利益”是指因污染環境、破壞生態而遭受損害的不特定多數人的人身、財產利益，而不是生態環境本身；為保護生態環境而提起的訴訟是真正的環境公益訴訟，為保護因環境污染、生態破壞而受損的不特定多數人的人身、財產利益而提起的訴訟則是環境眾益訴訟。我國《環境保護法》第58條的規定實際上將這兩類訴訟囊括在內，符合條件的環保非政府組織既可以提起環境眾益訴訟，也可以單純針對環境污染、生態破壞行為提起環境公益訴訟。在實踐中，我國環保非政府組織已經多次提起有代表性的環境公益訴訟。在“北京市朝陽區自然之友環境研究所與福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案”中，法院判令四被告承擔相應的生態環境服務功能損失填補費用和生態環境修復費用以及評估費、律師費等；在“中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案”中，原告請求法院判令被告向地方政府財政專戶支付大氣污染賠償金；在“常州市環境公益協會訴儲衛清與常州博世爾物資再生利用有限公司等土壤污染民事公益訴訟案”中，法院判令五被告向江蘇省常州市生態環境法律保護公益金專用賬戶支付相應的環境修復賠償金。可見，我國現行法律雖然沒有明確規定環保非政府組織提起環境民事公益訴訟的索賠內容，但在相應的索賠實踐中該索賠內容已明顯被限定于生態功能損害，而不涉及環境要素財產損害。

第四，環境公益訴訟模式下的檢察機關索賠及其索賠內容。與我國新修訂的《環境保護法》賦予符合條件的環保非政府組織提起生態環境損害賠償訴訟的權利相對應，2017年修訂的《民事訴訟法》在試點實踐的基礎上確認檢察機關可以提起或支持提起環境民事公益訴訟。在試點實踐中，試點省份的部分檢察機關針對生態環境損害提起了民事公益訴訟，如江蘇省常州市檢察院對許建惠、許玉仙污染環境案提起全國首例民事公益訴訟⑨、江蘇省徐州市檢察院對徐州市鴻順造紙有限公司污染環境案提起民事公益訴訟⑩。檢察機關提起環境民事公益訴訟與環保非政府組織提起環境公益訴訟的索賠內容一致，都限于生態功能損害。

根據上文的論述，可將我國現行法律政策關于生態環境損害索賠主體及其索賠內容的制度構造進行總結(見表1)。

從我國現有規范性文件的相關規定以及相應的索賠實踐來看，針對生態環境損害中的環境要素財產損害只能進行國家索賠，并且此種情形僅限于海洋生態環境損害領域；針對非海洋生態環境損害中的環境要素財產損害索賠，尚缺乏相關規定和實踐；針對生態功能損害，既可以實行國家索賠又可以實行環境民事公益訴訟索賠，這是造成對蓬萊灣漏油事件進行重復索賠的直接原因。為什么現行法律對生態功能損害規定不同的索賠模式？為什么把環境要素財產損害和生態功能損害都規定在國家索賠模式中？為什么環境民事公益訴訟中不對環境要素財產損害進行索賠？國家索賠與環境民事公益訴訟之間的關系應該是怎樣的？解決這些問題的關鍵在于弄清楚生態環境的法律本質。生態環境利益究竟是國家利益還是社會公共利益，抑或是兩種屬性兼有？如果生態環境在本質上是國家利益，則對生態環境損害應當適用國家索賠；如果生態環境在本質上屬于社會公共利益，則對生態環境損害應當適用民事公益訴訟制度；如果生態環境兼具國家利益和社會公共利益的本質，則對生態環境損害應當適用國家索賠和民事公益訴訟制度。這些假定的成立及如何適用相應的索賠模式，是需要進一步討論的問題。

三、現行生態環境損害索賠主體制度的法理依據反思

從有關規范性文件的規定來看，在針對生態環境損害的國家索賠模式中，生態環境在本質上被視為國家利益，生態環境損害被視為國家利益損失，因此需進行國家索賠。我國《海洋環境保護法》第89條第2款明確規定，破壞海洋生態、海洋水產資源和海洋保護區，給國家造成重大損失的，由相關部門代表國家對責任者進行索賠。為執行海洋生態環境損害的國家索賠，原國家海洋局制定了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》。雖然《賠償改革方案》沒有明確將生態環境損害稱為國家利益損失，但其中規定省級、市地級政府經國務院授權后可向本行政區域內生態環境損害的責任者進行索賠，這實際上就是認為生態環境損害屬于國家利益損失。那么，生態環境損害為何被視為國家利益損失？對此，并無直接的法律依據。筆者認為，將生態環境損害視為國家利益損失，實際上就是告訴人們生態環境屬于國家利益，這實際上是“自然資源歸國家所有”這一法律規定的另一種表達。因此，生態環境損害被視為國家利益損失的間接法律依據是，我國關于自然資源國家所有權的法律規定。然而，如果認為生態環境損害是國家利益損失有可靠的法律依據，則這種可靠性必然建立在以下兩個前提條件同時成立的基礎上：一是生態環境與自然資源等同；二是自然資源歸國家所有就是國家對自然資源享有民法上的所有權。在環境保護的視角下，第一個前提條件是成立的，而第二個前提條件并不成立。

1.生態環境與自然資源可以等同

傳統的環境法學觀點一般把生態環境與自然資源區別對待，一些環境法學教科書也對二者分章論述，認為生態環境是指各種環境要素及其構成的生態系統，而自然資源是賦存于自然界的可供人類利用的一切物質和能量，包括水、土地、森林、礦藏等。人類對生態環境的利用主要是利用它的納污消污能力，即環境容量。傳統觀點中的生態環境問題就是污染問題，即人類(在特定的時空范圍內)向環境排放過多污染物質，造成環境品質的降低和惡化，進而危及人類的生存和發展。對于自然資源，傳統觀點一般認為人們對它的利用主要是通過占有、控制、采掘等方式使其轉化為自己的財富。自然資源問題就是人們過度開采利用自然資源，造成其枯竭的問題。因此，從表面上看，生態環境與自然資源有明顯區別，生態環境問題與自然資源問題也明顯不同。但是，這種區別經不起推敲。

國內有學者在論述環境法與資源法的融合時指出，環境法與資源法融合的自然基礎是二者的保護客體一致，即環境與自然資源都是“地球系統中不可分割的自然體”，兩者具有統一性。這一觀點實際上是我國環境法學理論界較早存在的環境與資源相互融合、不可分割之觀點的一種延續，具有較充分的科學依據。無論是從語義上還是從客觀事實上分析，我們都無法把環境、生態、自然資源截然分開。從語義上看，環境是指圍繞某一中心的情況或條件的總稱。根據中心的不同及其周圍范圍的大小，環境在實際生活中有不同的指向。毫無疑問，環境法所要保護的環境是以人為中心的，并且隨著人類活動范圍的不斷擴大以及人類對周圍情況的影響不斷增強而在空間上不斷擴大。目前，環境法所保護的環境不僅包括整個地球，還包括月球和其他相關天體以及太空，但以地球為保護的重心。綜觀國內外有關規范性文件對環境的界定，可以確定一個事實，即：人們不僅重視天然的環境，還重視人工改造的環境；不僅重視各種環境要素，還重視各種環境要素相互作用所形成的系統。人們對環境的界定，實際上已經將生態包括其中。因為生態的原意雖為“住所”“棲息地”，但其中暗含居住主體與其居住環境之間的關系，所以在生態學上，生態與生態系統是不可分割的，即在一定的時空范圍內，生物與其生存環境(包括其他生物)所形成的具有物質循環、能量流動、信息交換功能的系統具有整體性。在這個意義上，人類實際上生存于一定的生態系統中。這一點已被現代生態學研究所證實。地球生態系統就是環境法所要保護的環境。因此，環境與生態是融合在一起的無法分割的整體，此即生態環境。這一點較易被人們接受。

但是，對于自然資源而言，由于長期被視為財產，導致人們難以將其與生態環境等同。在很多人的觀念中，自然資源可以等同于財富，占有自然資源就意味著擁有財富。在這種觀念支配下，人們總是“不遺余力地獲取、占有感到所需或者認為有價值的外界事物，并給它們貼上‘我的’標簽”，對各種自然資源加以奪取和控制。實踐已經證明，這種觀念有嚴重缺陷。以財產的觀念對待自然資源，會導致人們在實踐中以財產效率最大化的邏輯指導自然資源開發利用行為。這種行為模式的最終結果只能是自然資源的過度開發、浪費、枯竭乃至生態系統的破壞。把自然資源視為財產，實際上就是要控制大自然，這種思想體現的只是人類的狂妄自大。實際上，自然資源并不是人們的財產，而是人們財產的來源，是產生人們財產的本底。只有從自然資源這一本底中特定化的事物才能成為人們的財產，而自然資源本身并不能成為任何人的財產。在人類生存于地球上的情況下，作為人類財產來源之本底的自然資源實際上就是整個地球生態系統。從詞源和詞義上講，自然資源就是賦存于自然界中的作為人類財產來源的一切物質和能量的總稱，這種作為一切物質和能量的總稱的自然資源可以等同于地球生態系統即生態環境。

2.自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權

自然資源國家所有權問題是近幾年來我國法學界激烈爭論的一個問題，限于本文的論述目的和篇幅，筆者不對該問題的具體細節加以展開，而主要論證我國《憲法》規定的自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權。我國《憲法》第9條第1款明確規定自然資源屬于國家所有，但法律明確規定屬于集體所有的除外。我國《民法典》物權編、《森林法》《草原法》《水法》《野生動物保護法》中都有與《憲法》第9條第1款內容相符的規定，甚至可以毫不夸張地說，各單行法實際上就是把《憲法》第9條第1款的規定挪作自己的規定。在這一挪動中，《憲法》第9條第1款的規定雖然在形式上得到完全的貫徹，但其部分精神內涵已在不經意間被人為漏掉了。各單行法規定的自然資源歸國家所有，其含義比較單一，指國家作為權利主體對自然資源所享有的一種財產權利。這一點在物權法中表現得最淋漓盡致——自然資源在物權法中被視為一種國家財產。其他單行法雖然沒有明確規定自然資源是一種國家財產，但將自然資源國家所有權作為自然資源權屬的一種形式，將其與使用權、經營權等權屬并行規定且需相關部門登記造冊、發放產權證書等，如《草原法》第2章“草原權屬”和《森林法》第3條的規定實際上是把自然資源作為財產對待。

筆者在前文指出，把自然資源視為財產是不正確的。如果把自然資源視為財產，則自然資源國家所有權就是國家作為民事權利主體所享有的一種財產權利，這種結論會把相關理論與實踐帶入困境。首先，如果自然資源國家所有權是一項財產權利，則該權利遭受侵害時，權利主體(即國家)應當通過民事訴訟途徑要求侵害者返還原物、恢復原狀、賠償損失等。實踐中的生態環境損害國家索賠就遵循這一邏輯，但我國相關單行法的規定并沒有遵循這一邏輯，而是對侵權者普遍施以行政處罰措施，如《森林法》《草原法》《水法》《野生動物保護法》等法律都在“法律責任”部分對違法侵害自然資源國家所有權的責任者課以行政責任而非民事責任。其次，如果自然資源國家所有權是一項財產權利，則對于流動性的自然資源如水、野生動物而言，有時國有財產的流失不可避免，卻難以適用所有權的追及效力制度。這些自然資源流出國界之時就是國家財產流失之時，國家不可能對這些自然資源追及行使所有權。再次，如果自然資源國家所有權是一項財產權利，則按照侵權法的相關理論與規定，作為權利主體的國家應當對其所有物(即自然資源)所致他人損害承擔賠償責任。這種假想在現實中很難成真，如作為自然資源所有者的國家不可能對所有的野生動物致人損害都承擔賠償責任。最后，如果自然資源國家所有權是一項財產權利，則國家在一般情況下完全可以按照自己的意志行使權利，廣大民眾與國家不是具體法律關系中的雙方主體，無權對國家如何行使自然資源所有權提出要求，除非向國家支付一定的對價，但這明顯不現實。在現實中，即使民眾不向國家支付相應的對價，其也有權對自然資源國家所有權的行使提出一些基本的要求，以滿足生存等方面的需要。

自然資源國家所有權并不是一項簡單的民事權利。我國有關單行法把自然資源國家所有權確認為一項民事權利是對《憲法》規定的自然資源歸國家所有的一種曲解。如果我們認可自然資源等同于生態環境，則自然資源歸國家所有并不能等同于國家對自然資源享有民法上的所有權。因此，對生態環境損害實行國家索賠無法從自然資源國家所有權角度得到合理的解釋。但是，這并不意味著對生態環境損害實行國家索賠的觀點不存在任何合理的成分。其實，在現代環境保護背景下，生態環境要素(或者說生態環境)至少有兩種已受到人們普遍重視的重要價值，即經濟價值和生態價值。這兩種價值在生態環境損害中的表現是環境要素財產損害和生態功能損害。在實踐中，人們可以通過生態環境要素的特定化而將其經濟價值歸于某個特定主體，但不可能將其生態價值也歸于該主體。正如某一片森林的所有者擁有的是該片森林的經濟價值，而不可能擁有該片森林所釋放的氧氣、所涵養的水分等生態價值。在這種意義上，自然資源歸國家所有只能是自然資源的經濟價值歸國家所有，其生態價值無法真正歸國家所有。在生態環境損害事件中，國家如果針對歸其所有的生態環境要素的經濟價值即環境要素財產的損害進行索賠，是有合理性的。

與生態環境損害國家索賠的基礎不同，通過環境民事公益訴訟途徑進行索賠的基礎是生態環境損害屬于社會公共利益損害。當生態環境受到人為損害時，適格的原告當然可以通過民事公益訴訟的途徑追究侵害者的損害賠償責任。站在社會公眾的立場看，這種認識是正確的?，F實中每個人都依賴生態環境而生存，如果生態環境遭受損害，則生存于其中的每個人都會受到影響，因而生態環境體現的是一種社會公共利益。生態環境損害是對社會公共利益的損害，而不是對任何社會個體權利的侵害。但是，如果從生態環境要素的經濟價值與生態價值相區分的角度看，作為社會公共利益的生態環境利益毫無疑問是指生態環境要素的生態價值即生態功能，而不包括生態環境要素的經濟價值即環境要素財產。在我國，環境要素財產應當歸國家所有。

生態環境要素的經濟價值和生態價值所對應的載體就是環境要素財產和生態功能。如果生態環境損害國家索賠和環境民事公益訴訟有同時存在的必要，則二者應當針對生態環境損害中不同類型的損害，即國家索賠針對環境要素財產損害，環境民事公益訴訟針對生態功能損害。但是，從我國生態環境損害賠償實踐以及相關規定來看，海洋生態損害國家索賠既針對環境要素財產損害又針對生態功能損害，非海洋生態環境損害國家索賠和環境民事公益訴訟則針對生態功能損害。因此，要想解決生態環境損害的索賠主體比較混亂的問題，就必須進一步分析生態環境的利益內涵與國家、民眾等主體的權責之間的聯系。

四、生態環境損害索賠主體整合的法理基礎闡釋

筆者在上文指出，在現代環境保護背景下，生態環境與自然資源基本上可以等同，并且生態環境要素同時具有經濟價值和生態價值(即作為環境要素財產和具有生態功能)，自然資源歸國家所有并不能等同于一些單行法所確認的國家對自然資源享有財產所有權。因此，在我國《憲法》明確規定自然資源歸國家所有的情況下，自然資源與國家、社會公眾之間存在復雜的利益關聯性與權責聯系。

我國《憲法》第9條第1款明確規定，除了集體所有的自然資源，其他自然資源都屬于國家所有即全民所有。該條第2款規定國家“保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。僅從字面上看，可以認為第1款確定的是國家的“權”；第2款第一句話規定的是國家的“責”，第二句話既可以理解為國家的“權”又可以理解為國家的“責”。學界一般認為，國家的“責”不存在大的歧義，即指國家的責任、義務；但國家的“權”存在“權力”與“權利”的區別?！白匀毁Y源歸國家所有”表達的究竟是國家的權利還是國家的權力？對此，如果我們進一步深入分析，結論顯然是：我國《憲法》第9條規定的只能是國家的權力，而不是國家的權利。就自然資源財產(承載自然資源的經濟價值)而言，這一結論也同樣正確。作此判斷的理由主要有兩個方面：第一，權利從其產生發展的歷史來看，具有保護權利主體的利益、對抗他人侵害的作用，其所對抗的一個重要主體就是國家及代表國家的政府。如果我國《憲法》第9條規定的是國家的權利，則該規定的意義何在？該規定如果意在強調國家自己對抗自己，則在邏輯上無法自圓其說。該規定如果旨在防止民眾對國家權利造成侵害，則其不應放在《憲法》“總綱”中，放在《憲法》“權利義務”章節中更合適；并且，國家可以通過行使權力有效對抗國家利益受到的威脅。第二，憲法作為國家的根本大法具有抽象性，體現國家主權，對國體、政體及各項基本政治制度作出基本安排，其中“總綱”的規定尤其如此。因此，我國《憲法》第9條規定自然資源歸國家所有具有主權宣示的意義，是自然資源國家主權原則在《憲法》中的表達，而不是強調國家的自然資源權利。基于這樣的判斷，在自然資源財產與生態功能相區分的情況下，《憲法》第9條規定的國家對自然資源的權力對國家和民眾意味著什么呢？

自然資源國家主權原則是國際社會公認的一項國際法原則。盡管自然資源財產可以由一國管轄，但其生態功能無國界，具有溢出效應。因此，在各主權國家對地球表面分而治之的情況下，按照有關國際法的要求，各主權國家可以對其管轄范圍內的自然資源財產進行開發利用，前提條件是該種行為對生態功能的影響和破壞不能波及其他國家以及各主權國家管轄范圍以外的其他地區。這種國際共識實際上承認各主權國家只能對其管轄范圍內的自然資源財產行使專有權，而應將自然資源的生態功能與國際社會共享。從地球生態系統整體性的視角看，國際社會毫無疑問已經成為一種環境共同體。各主權國家都是這個共同體的成員，都有責任和義務為這個共同體的強大而努力，這也是各主權國家能夠獲得更大的環境利益進而獲得長久的經濟利益的唯一正確途徑。因此，自然資源國家主權原則實際上確認國家對其管轄范圍內的自然資源財產及其生態功能的最高管控權，同時確認國家對其管轄范圍內的自然資源生態功能進行管控與保護的責任和義務?！稇椃ā纷鳛橐粐母敬蠓?，體現國家主權的對內效力?！稇椃ā芬幎▏覍ζ涔茌牱秶鷥茸匀毁Y源財產的管控權以及對自然資源生態功能的管控權與管控義務，其含義至少包括以下三個方面。

一是國家對自然資源財產擁有壟斷性的管控權。這項權力實際上是向世人宣誓，如果沒有得到國家的允許，任何人不得對國家管轄范圍內的自然資源財產加以利用。當然，國家也可以通過法律規定的方式把部分自然資源財產的管控權授予其他主體。國家對自然資源財產擁有的壟斷性管控權并不是私法上的所有權，但該項權力可以在一定條件下轉化為國家對自然資源財產的私法上的所有權，如國家管控的自然資源經由勘探、采掘、提取等過程而特定化，進而成為私法上所有權的客體。國家對自然資源財產的管控權只有轉化為私法上的國家所有權，才能通過市場機制進行流轉，使國家作為私法上所有者的利益得以實現。因此，從利益歸屬的角度看，對自然資源財產的侵害就是侵害了國家作為所有者的經濟利益，國家可以以所有者的身份向侵害者進行索賠。

二是國家對自然資源生態功能擁有管理權力、負有保護職責，集權力與責任于一身。從國際環境共同體的角度看，作為個體的國家作為該共同體的成員負有保護其管轄范圍內的自然資源生態功能的義務和責任。國家管轄范圍內的自然資源生態功能直接關系到本國公民的人身健康與財產安全，而保護公民人身健康與財產安全是國家的義務和責任。國家要想保護民眾的人身與財產利益，增進民眾的福祉，就必須保護好自然環境。正因為此，明確和加強國家(政府)的環境保護責任已成為世界各國的普遍共識，各國環境法以及一些國際環境法律文件都強調國家(政府)的環境保護責任。在通常情況下，國家(政府)作為公權力的擁有者，具有對生態環境、社會秩序等公共事務進行管理的權力。在某種意義上，國家(政府)正是通過行使其環境管理權力而履行環境保護責任的。當自然資源的生態功能遭到破壞時，國家(政府)應及時履行職責，對侵害者實施行政處罰，制止侵害行為。但是，行政處罰措施只能使侵害行為不再繼續，可以在一定程度上糾正侵害行為，卻不能消除已經形成的侵害后果。因此，政府還要對侵害者進行索賠。

三是廣大民眾擁有針對自然資源財產及其生態功能的基本生存權利。廣大民眾擁有維持基本生存的權利，這種權利在自然法理論中被認為是與生俱來的，應當得到國家(政府)的有效保護?；谶@種權利，民眾不僅有權利獲得或使用一定的自然資源財產，還有權利享用完好的自然資源生態功能(即健康的生態環境)。這實際上是對國家的自然資源財產之壟斷性管控權及其對自然資源生態功能之管理權的一種限制和約束，不過對二者的約束程度不同。民眾有權獲得或使用一定的自然資源財產，這要求國家(政府)在行使對自然資源財產的壟斷性管控權時不能無視民眾的基本生存需求。換言之，國家(政府)對自然資源財產的管控權是壟斷性的，但不是絕對的，其運行不能完全按照國家(政府)的單方意志，還要考慮民眾的基本生存需求。因此，盡管民眾的基本生存權對國家(政府)的自然資源財產之壟斷性管控權產生一定的影響，但這種影響不至于使民眾取代國家(政府)而成為自然資源財產管控權的所有者或執行者。與對自然資源財產主要擁有權力不同，國家(政府)對自然資源的生態功能主要履行保護和管理責任，這種責任對外向人類環境共同體承擔，對內向廣大民眾承擔。也就是說，國家(政府)對自然資源生態功能的管理責任源于兩個方面，一方面是人類環境共同體的利益，另一方面是國內廣大民眾的基本生存權。廣大民眾對自然資源生態功能享有與生俱來的基本利益，這種利益不僅不是源于國家(政府)的恩惠或授予，反而給國家(政府)施加了保障義務。對自然資源生態功能的侵害不僅侵犯國家(政府)基于保護責任的管理職權，還侵害廣大民眾的共同利益，因此從理論上講，廣大民眾有權通過民事公益訴訟的途徑對受侵害的共同利益加以恢復和彌補。

在自然資源財產與其生態功能相區分的情況下，自然資源歸國家所有在國內法上的三方面含義是密切聯系的。國家(政府)對自然資源財產的壟斷性管控權盡管要受廣大民眾基本生存權的制約，但所受到的主要限制源于對生態功能進行維護這一底線，而維護生態功能不僅是國家(政府)的職責，還是廣大民眾的共同利益需求。另外，國家(政府)對自然資源生態功能的管理權要受民眾共同利益的約束，其行使要受廣大民眾的監督和制約?；谶@種聯系，可以對我國生態環境損害索賠主體進行相應的整合。

五、生態環境損害索賠主體整合的構想

在我國《憲法》和有關法律規定自然資源歸國家所有的前提下，在我國管轄范圍內，各環境要素財產由國家進行壟斷性管控。國家也可以將某一環境要素財產特定化，使其成為一項國家財產。在這種情況下，一旦生態環境損害發生，特定環境要素財產遭受侵害就相當于國家財產遭受侵害，國家當然有權向致害者進行索賠，并且只能由國家進行索賠。該項索賠是一種真正意義上的國家索賠，即國家為實現自己的經濟利益而進行索賠。但是，就自然資源的生態功能而言，其因具有溢出效應而無法被任何主體(包括國家)所專有控制，廣大民眾無時無刻不在對其加以利用，故其是一種典型的公共利益。國家對生態功能以管理者的身份履行管理職責，目的是維護這一公共利益，使其處于健康良好的狀態，這也是國家作為公共利益的主要供給者應當履行的義務和責任。因此，生態功能遭受損害實際上就是公共利益遭受損害，為彌補公共利益損失而提起的訴訟只能是一種公益訴訟。當生態環境損害事件發生并造成生態功能損害時，國家作為自然資源生態功能的管理者不但有權利而且有責任及時制止侵害行為，同時應當要求侵害者對受損的生態功能進行補償。如果國家不履行或怠于履行對自然資源生態功能的管理職責，則廣大民眾作為自然資源生態功能的直接受益者應當首先通過一定的途徑督促國家履行管理職責，然后替代國家行使自然資源生態功能管理者的權利，要求侵害者對受損的自然資源生態功能加以恢復和補償。

在現實中，國家一般不可能親自對自然資源生態功能行使管理職權、履行管理職責，而是將二者委托給地方政府或者具體的行政管理部門。因此，當自然資源生態功能遭受侵害時，被授權的具體行政機構有責任向侵害者進行索賠，索賠方式既可以是協商也可以是提起公益訴訟，但協商過程以及訴訟中的和解過程要向社會公開，接受社會公眾監督，以保障公共利益受到充分保護。如果有責任向侵害者索賠的具體行政機構積極履行管理職責，則廣大民眾沒必要再向侵害者進行索賠，而只是對索賠過程和結果進行監督以防止公共利益遭受更大損害。如果有責任向侵害者索賠的具體行政機構不履行職責，則廣大民眾應當采取督促措施，促使其進行索賠。從理論上講，民眾既可以通過行政公益訴訟的途徑要求索賠機構履行職責，又可以采取類似于美國公民訴訟中的前置通知程序的措施對索賠機構加以提醒、督促。如果督促無法達到效果，則民眾可以直接代替管理機構提起民事公益訴訟進行索賠。但是在實踐中，受傳統法律文化、地方政治生態等因素影響，民眾對提起行政訴訟并不熱心或者心有余而力不足。并且，我國現行法律和政策也不允許民眾提起行政公益訴訟。因此，對民眾而言，其可以通過訴前程序督促管理機構履行職責，也可以將提起民事公益訴訟作為彌補生態功能損害的最后保障手段。在我國現行法律只將環境民事公益訴訟原告資格賦予有限的環保非政府組織的情況下，民眾并沒有提起環境民事公益訴訟的權利，而有起訴資格的環保非政府組織不可能應對所有的生態功能損害行為。為彌補這一不足，我國2017年修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》分別授予檢察機關提起環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟的權利，既尊重檢察機關作為法律監督者的主要職能身份，又充分利用其作為公共利益代表者的職能身份。但無論是從檢察機關的檢查監督職權還是從實踐的具體情況來看，檢察機關在公益訴訟上的優勢明顯體現在環境行政公益訴訟中而不是環境民事公益訴訟中。

檢察機關對環境行政機關的履職監督確實可以彌補民眾對生態環境機關履職監督的不足，具有不可替代的優勢。根據我國有關法律規定，當自然資源生態功能的管理機構不對生態功能的侵害者進行索賠時，檢察機關可以對其行使檢查監督權，如發出檢察建議書、提起環境行政公益訴訟，要求管理機構履行索賠職責。如果這種檢查監督無效，檢察機關可以通知有權起訴的環保非政府組織提起環境民事公益訴訟；如果環保非政府組織放棄起訴權，檢察機關可以直接據其公益管理者的身份提起環境民事公益訴訟。

在生態環境損害案件中，針對環境要素財產損害只能實行國家索賠，由國家授權的機構代表國家進行索賠，賠償款應當作為財政收入的一部分直接進入國庫；針對自然資源生態功能的損害只能實行公益索賠，索賠主體首先是國家及其授權的行政機構，其次是環保非政府組織，最后是檢察機關。無論由哪一主體進行生態功能損害索賠，賠償款都只能?？顚Ｓ茫瑢ｉT用于受損生態功能的恢復以及生態功能的增值，只能用單獨賬戶管理而不能作為任何索賠主體的私有財產。綜上所述，可以對整合后的生態環境損害索賠主體及其索賠內容進行簡要的總結(見表2)。

表2 整合后的生態環境損害索賠主體制度構造

六、結語

基于生態環境同時具有經濟價值和生態價值，生態環境損害的內容包括環境要素財產損害和生態功能損害兩種類型。在自然資源歸國家所有的總體框架下，環境要素財產損害在本質上屬于國家利益損害，應當由相應的行政部門代表國家進行國家索賠；生態功能損害在本質上屬于社會公共利益損害，應當通過環境民事公益訴訟的途徑進行索賠，負有相應管理職責的行政部門應當是第一序位的索賠主體，環保非政府組織是第二序位的索賠主體，檢察機關應當是最后序位的索賠主體。

注釋

①參見蔡先鳳：《“康菲溢油案”首啟環境公益訴訟的法律焦點問題解析》，《環境保護》2016年第4期。②江德斌：《“康菲溢油案”開啟環境公益訴訟大門》，《中國商報》2015年7月25日。③參見杜群：《海洋資源用益損失和生態損害的賠償和救濟——以渤海灣溢油污染事故為案例》，《中國環境法治》2013年第2期。④例如，海洋環境受損導致特定漁業資源受損，而特定漁業資源既是一種財產又是特定海洋生態系統的構成要素，其損害既是直接財產損失又會造成海洋生態功能損害。⑤其實，海洋生態環境損害所包括的這兩種不同性質的損害早在2003年“塔斯曼?！庇洼單廴景钢芯鸵亚宄卣宫F出來。在該案中，海洋生態功能的損害與漁業資源的財產性損害不同，故原天津市海洋局對海洋生態功能的損害及恢復進行索賠，同時天津市漁政局對漁業資源損失進行索賠。⑥在實踐中，涉及生態環境損害索賠主體的矛盾在海洋生態環境損害索賠領域被權宜性地依據我國《海洋環境保護法》第89條的規定予以處理，這種矛盾在其他生態環境損害索賠領域也廣泛存在，但還沒有統一的處理方式。⑦《生態環境損害賠償制度改革方案》將生態環境損害界定為因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構成的生態系統功能的退化，將對人身傷害、個人和集體財產損失的賠償及海洋生態損害賠償排除在適用范圍之外，在此基礎上將生態環境損害賠償范圍確定為“包括清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用”。⑧參見徐祥民、宋福敏：《建立中國環境公益訴訟制度的理論準備》，《中國人口·資源與環境》2016年第7期。⑨該案是我國檢察機關提起的首例環境民事公益訴訟案，法院判決兩被告賠償環境修復費用150萬元，支付至常州市環境公益基金專用賬戶。⑩在該案中，原告請求法院判令鴻順造紙公司將其污染的蘇北堤河環境恢復原狀且賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間的服務功能損失，若無法恢復原狀，則賠償生態環境服務功能損失及生態環境修復費用并承擔公益訴訟人支出的專家費用。參見杜群：《環境法與自然資源法的融合》，《法學研究》2000年第6期。在我國較早的一些環境法文獻中，有學者提出“環境”包括“環境與自然資源”，也有學者將二者統稱為“環境資源”。例如，一些國家在聯合國主導下簽署了《關于各國探索和利用外層空間包括月球和其他天體活動所應遵守原則的條約》《指導各國在月球和其他天體上活動的協定》等國際協議，對人類的外空探索與利用活動進行約束和限制。其實，整個地球就是一個大的生態系統，是一個封閉的循環。參見[美]巴里·康芒納：《封閉的循環——自然、人和技術》，侯文蕙譯，吉林人民出版社，1997年，第236頁。[英]彼得·甘西：《反思財產：從古代到革命時代》，陳高華譯，北京大學出版社，2011年，第263頁?！翱刂谱匀弧敝徊贿^是人類的一個“妄自尊大的想象產物”，是“生物學和哲學”處于“幼稚低級”階段時人們希望“大自然為人類的便利而存在”的產物，其最終結果只能適得其反，威脅整個人類的生存，是人類的“巨大不幸”。參見[美]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》，呂瑞蘭、李長生譯，吉林人民出版社，1997年，第263頁。正如美國著名環境倫理學家羅爾斯頓在論述作為“財產的動植物”與作為“物種載體的動植物”時指出的，當我們談到“物種”層面的問題時，“所有權”的概念就失效了，“物種”不是包括“國家”在內的任何人的“私有財產”。參見[美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《環境倫理學——大自然的價值以及人對大自然的義務》，楊通進譯，中國社會科學出版社，2000年，第269頁。這也是對各種權威資料中關于自然資源界定的總結。參見劉衛先：《自然資源權體系及實施機制研究——基于生態整體主義視角》，法律出版社，2016年，第34—36頁。盡管我國《野生動物保護法》第19條規定，“因保護本法規定保護的野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，由當地人民政府給予補償”，但該條針對的僅是“國家和地方重點保護的野生動物”所致他人損害，其他野生動物所致他人損害被排除在外；并且，此種情況下對損害的填補是一種補償，而不是賠償。法律明確規定歸集體所有的除外。當然，如果國家通過立法將部分自然資源財產管控權授予農村集體經濟組織，則該部分自然資源財產轉化為私法上所有權的客體，其所有權應歸屬于農村集體經濟組織。參見劉衛先：《自然資源權體系及實施機制研究——基于生態整體主義視角》，法律出版社，2016年，第230—231頁。例如，國家(政府)應當允許民眾取水、用地，但民眾應當支付一定的費用或滿足特定的條件，該費用或條件是民眾能夠承受得起的。例如，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條第1款規定，“環境民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議后，人民法院應當將協議內容公告，公告期間不少于三十日”，旨在防止當事人雙方的協議使環境公共利益不當受損。在美國的公民訴訟中，原告在起訴前應當將被訴的違法行為及起訴意圖向特定對象(一般是有關政府部門和違法行為人)發出通知，通知發出之日起一定期限內(一般為60日)不得提起公民訴訟。這種制度設計是為了督促政府行使管理權、履行管理職責，督促政府發揮在環境管理中的主導作用。從2015年7月我國檢察機關提起環境公益訴訟試點開始至2016年12月底，在全國13個試點省份中，檢察機關共辦理公益訴訟案件4378件，其中提起民事公益訴訟案件57件、行政公益訴訟案件437件、行政附帶民事公益訴訟案件1件。參見王地：《檢察機關提起公益訴訟案件數量“井噴”的背后》，《檢察日報》2017年2月26日。