“八位一體”： 江蘇揚中如何優化農村公共服務

左杰

當前，農村公共基礎設施和公共服務在嚴重供給不足的同時，“有錢建無錢用”“有錢建無錢管護”“重建輕管”等問題也日益突出。

2014年以來，江蘇省揚中市鎖定農村公共服務運行中“無人干事”“無錢辦事”“管不好事”等難題，一手抓農村基礎設施完善，一手抓村級公共服務提升，探索建立集農村垃圾收運、河道保潔、綠化管護、道路管養、生活污水處理設施運行、村容村貌“三亂”整治、村級綜合服務中心維護、文體活動設施管護“八位一體”的運行維護機制，保障了農村基礎設施持續發揮作用，實現了公共服務效益的最大化，為在縣域范圍內提升農村基本公共服務水平提供了有益探索。

2019年，該探索被國家發改委列為全國農村公共服務典型案例，目前正在多地推廣復制。那么，揚中“八位一體”的來龍去脈是什么？具體路徑是怎樣的？

“三多三少”的倒逼

揚中的改革探索是被倒逼出來的，是形勢所逼、任務所逼、群眾的期盼所逼。在沒有建立“八位一體” 運行維護機制之前，揚中和其他地方一樣，農村公共服務也存在著許多突出的矛盾和問題，主要表現為 “三多三少”。

一是事情多，人員少。農村公共服務內容豐富，與老百姓生產生活息息相關，而且越到基層，事情就越具體，任務就越繁雜，需要投入大量的人力和精力。像垃圾處置、河道保潔等，更是難啃的硬骨頭，極易出現反復。過去，揚中的村（社區）雖然也建立了專門的保潔隊伍，但主要還是依賴村社干部或者臨時人員。這部分人員中，有的還承擔村集體交辦的其他任務，不僅管護力量跟不上，管護時間保證不了，管護質量也上不去，導致農村臟亂差的問題難以從根本上解決，一些基礎設施年久失修，群眾對此頗有微詞。

二是花費多，補助少。近年來，隨著市、鎮兩級投入的不斷加大，農村基礎設施建設步伐加快，村級綜合服務中心、文體活動設施等都處于較高水平，很多村莊還建設了污水處理設施、休閑花園，但隨之而來的管護問題則令人頭疼不已。據了解，揚中一個村每年僅用于衛生保潔方面的資金就超過15萬元，有的甚至高達20萬元。此前，揚中市、鎮兩級財政雖然根據各村的規模大小安排了6到10萬元不等的補助資金，但面對高昂的維護費用，很多村集體還是心有余而力不足，導致部分設施建而不用、用而不管，無法取得預期成效。

三是條口多，統籌少。河道保潔、垃圾處置、道路養護等工作，上面都有對應的職能部門，各個部門也都履行著自己的職責，落實了管護人員，出臺了考核辦法。但到了村一級，卻缺少統籌協調的管理機制，各人自掃門前雪，一些管護人員為了圖自身輕松，便將工作轉嫁給別人。比如，河道管護員將垃圾打撈上來后直接扔在路上，衛生保潔員將生活垃圾傾倒在路邊或綠化帶中，使得管護效果大打折扣。這樣的管護機制已遠遠不能適應農村公共服務運行維護的新任務、新要求，必須進行改革。

揚中探索

任何改革探索，完善體制機制是關鍵一環。揚中市從制度層面厘清市政府、村干部、村民之間的職責分工，在實現資源要素精準投入的同時，建立起全流程監管機制，形成政府、市場和社會多元參與的發展合力。

2014年，揚中在所有行政村（社區）全面建立了村級公共服務“八位一體”運行維護機制。市財政投入1000多萬元，專門用于“八位一體”的補貼，提升了公共服務運行維護的質量和水平。此后在2015年、2017年、2019年，又出臺補充意見，對“八位一體”機制進行持續優化，實現鎮村和部門職責的細化和分解，形成“村主抓、鎮參與、市考核”的工作格局。按照明確政府、村（社區）和市場主體之間的權責分工，不斷將一些福利性、經營性服務剝離出來，交由政府購買服務實現，從而減輕政府負擔，提升服務的質量和效率，也為企業、社會組織發展提供空間和支持。

打造專職團隊，明確職責分工，是揚中探索的一項重點。揚中在建立專職化團隊的同時，推進網格化工作體系建設，讓“八位一體”定崗定責，同時兼顧低收入家庭就業需求，讓改革得民心、順民意。

揚中市規定，各行政村按照每300名村民至少配備1名管護人員的標準，公開擇優選聘管護人員，組建管護隊伍，并注重向本村“4050”人員傾斜，幫助低收入家庭解決就業問題。同時明確1名村干部擔任管護隊長，具體負責“八位一體”工作的管理。目前，揚中全市已組建900多人的管護隊伍，其中“4050”人員占比達70%以上。管護人員的年工資在2萬元左右。

確保資金保障，實現常態長效，是揚中探索的壓艙石。揚中市財政對3000人以下的行政村每年補貼10萬元，對3000-5000人的行政村每年補貼12萬元，對5000人以上的行政村每年補貼14萬元。為進一步減輕經濟薄弱村的負擔，揚中還對年經營性收入150萬元以下的行政村補貼標準再上浮20%。

在科學規劃、加快硬件設施建設的同時，必須高度重視長效管護機制建設，組建管護隊伍、落實管護經費、完善管護制度。

每年初，揚中市財政將60%補貼資金預撥到各行政村，年底根據考核結果，兌現剩余補貼資金，同時要求各鎮（街、區）按1：1的比例配套，并按照同等進度、同樣標準撥付。為確保財政補貼資金專款專用，揚中市要求所有行政村都設立“八位一體”資金專戶，有效提高了資金使用效率。

目前，揚中市鎮兩級財政的補貼資金已基本能夠滿足大部分行政村的“八位一體”工作需要，各村（社區）可以將原本由村集體支出的保潔經費用于其他的民生項目。多措并舉之下，揚中形成了一套科學合理的機制，破解了農村公共服務運行維護的難題。

改革啟示

揚中“八位一體”實踐，對優化和完善農村公共服務具有較強參考借鑒價值。

其一，完善農村公共服務，必須堅持多元參與。

農村公共服務涉及面廣、專業性強、資金需求大，必須綜合運用政府能力、市場活力和社會動力，特別是要用好社會組織這只“手”。揚中的“八位一體”，按照“公益性服務政府承擔、福利性服務適度補貼、經營性服務推向市場”的思路，明確政府、村（社區）和市場主體的供給責任，倡導民間資本和社會組織參與進來，在更廣闊的領域向社會組織購買服務。實踐證明，凡是適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業來承擔，不僅有利于減輕政府負擔，還有利于豐富服務內容、提高服務效率、提升服務質量，為社會組織的培育發展提供廣闊空間、政策引導和資金支持。

其二，完善農村公共服務，必須堅持統籌推進。

揚中的“八位一體”，在運行維護上突出一個“統” 字，即對所有的公共服務運行維護工作進行統籌，實行“一個龍頭出水”;在工作推進上突出一個“合” 字，即對鎮村和部門的責任進行細化和分解，形成村主抓、鎮參與、市考核的工作格局。實踐證明，做好農村公共服務既要集中基層力量，也要多方協同配合、上下聯動，唯有如此，才能事半功倍。

其三，完善農村公共服務，必須堅持長效管理。

提供優質、便捷、高效的公共服務，不僅是群眾的殷切期盼，也是鄉村振興的重要內容。近年來，各層各級對農村的投入都不斷加大，很多基礎設施建設都下撥了專項資金，但建成后的維護工作由誰來“埋單”，成為迫切需要解決的問題，否則再好的基礎設施，也只能成為“聾子的耳朵”。揚中的“八位一體”啟示我們，在科學規劃、加快硬件設施建設的同時，必須高度重視長效管護機制建設，組建管護隊伍、落實管護經費、完善管護制度，只有這樣，才能最大限度地發揮基礎設施的服務功能。

（作者單位：揚中市委黨校）