監管沙盒下一步：怎么看，怎么辦？

車寧

進入2020年，西風東漸的監管沙盒在中國步入落地的快車道。首先是中央金融監管層面，1月14日，距離金融科技創新監管試點（即中國版“監管沙盒”）工作啟動不足1個月，第一批項目在北京正式公示;3個月后的4月27日，人民銀行進一步擴大試點范圍到上海、深圳等六市（區）;緊接著，6月2日，北京正式公布第二批試點，節奏緊鑼密鼓，令人目不暇接。

不僅如此，3天之后的6月5日，監管沙盒在地方金融項目的實施也取得突破，第一家試點單位花落廣州。事實上，這不僅是監管沙盒機制從中央監管到地方監管的擴大，更是從科技領域向業務領域的突破，同時有利于監管沙盒作為一種方法論而被普遍接受，成為社會治理和公共服務的新型工具。

然而，伴隨著實踐的熱火朝天，認知中的困惑議論也悄然滋生。一方面，有別于英國等原生土壤，中國的金融業態、市場規模、法制環境、技術應用都獨具特色，監管沙盒顯然不能照抄照搬、邯鄲學步;另一方面，實施速度快、領域廣也帶來了些許的水土不服，其相對于中國原有試點機制的比較優勢還未完全發揮出來。因此，面向未來，我們有必要仔細審視、認真謀劃監管沙盒相關工作。

看項目：關鍵在于創新性

基于流量、“吸睛”視角，進入沙盒的項目自然越“創新”越好，然而站在 監管工作層面和行業公益立場，沙盒項目則需要平衡創新與風控，需要識別和區別對待“真創新”和“假創新”以及“好創新”與“壞創新”。

從業務角度看，一方面，監管沙盒肯定不能包括P2P網絡借貸、區塊鏈數字貨幣等已經投向市場且存在合規風險的項目，這不僅有違于監管沙盒面向未來的機制定位，即使從其他國家的實踐對比分析，也很難看到風險業務回爐再造的先例。另一方面，監管沙盒也不適宜納入還處于原型階段的孵化項目，表面上看這些項目往往自帶流量光環，然而倉促間將其納入沙盒不僅是對公共資源的浪費，也滋生了企業的道德風險，導致監管替代企業履行產品孵化責任，進而助推企業更看重項目公關而非產品研發，削弱企業產品的競爭力和工作開展的公信力。

從技術角度看，一則金融創新僅僅是應用而非引領科技，類似于基礎科學的理論突破、前沿科技的重大創新很難發生在這個領域。二則金融業務的科技應用除了考慮效率更需兼顧穩健，有時并不是技術越新越好，“老司機”可能更有效。

需要特別指出的是，金融科技只是金融創新并不唯一的實現形式，是技術驅動的業務創新，在技術與業務的辯證關系中，是前者服從于后者而非相反，就像監管多次強調的不能為了創新而創新，當然更不能為了噱頭而創新。

從生態角度看，項目質量雖也在于監管機構的遴選，但起基礎性作用還在于金融機構、科技企業的申報，因此在很大程度上監管沙盒入選項目是結果而非原因，反映的是所處金融生態的真實創新水平。

以北京近期剛剛公示的第二批沙盒項目來說，從技術角度看，涵蓋了時下熱門的大數據、區塊鏈、人工智能、多方學習等前沿科技;從業務角度看，不僅從前端面客擴展到中后臺運營風控，還從銀行、支付業務擴展到保險領域;從實踐角度看，既呼應了疫情防控常態化催生的“非接觸金融”作業需求，也彰顯了普惠金融服務價值。

長遠來看，在項目質量方面監管沙盒工作未來也還有提升空間，可以考慮事前機制前置，建立與沙盒配套的項目孵化機制，在開發成本較大、具有公共基礎屬性的關鍵領域可在政府指導下依托行業力量組織技術方、場景方開展聯合攻關，成熟后再推向沙盒。

另外，也可考慮變革單一的企業申報為“申報+推薦”，充分調動自律組織、產業園區、專業機構、科研專家等的力量，發現和推薦“靠譜”項目，在充分論證后成熟的納入沙盒，不成熟的也可納入孵化機制繼續培育。

看機制：關鍵在于常態化

監管沙盒前期看項目、中期看機制、后期看產出，在業內申報熱情高漲、入盒項目儲備增多、機制實施城市擴容的當下，建立與所應用的金融業務領域相適應的常態化沙盒工作機制，不僅是工作持續開展的內在需要和重要支撐，同時也將奠定實施城市各自不同的比較優勢。事實上，原本的民間金融“轉正+海外經驗學習”的創新之路已越走越窄，未來的中國金融創新需要“問題導向+制度驅動”。

首先，常態化意味著要建章立制。制度方面要逐步明朗，負責組織實施的金融監管機構要首先明確頂層設計，將適用范圍、創新判斷標準、基本程序等關鍵內容確定下來，具體承接的市（區）則需要因地制宜推出實施細則，使工作開展有章可循，申報企業預期明確。

業務方面要逐步擴展，領導層面要有負責業務監管的相應機構、部門逐步參與進來，這樣試點業務范圍的擴展才順理成章，后期監管也才能形成閉環，當涉及到跨業務領域的復雜、新型甚至有系統性影響的創新時，還要考慮發揮監管部門間議事協調機制的作用。

標準方面要逐步細化，徒善不足以為政，徒法不足以自行，沙盒工作的常態化也意味著精細化，需要有法律政策之下的標準支持，一套科學合理的工作標準不僅可以推動工作的標準化作業，提升效率，還可以為后期立法的豐富完善奠定基礎。另外，通過行業標準、團體標準的討論制定，還可以整合吸納行業力量參與工作，兼聽則明，提升沙盒實施的專業性。

其次，常態化也意味著運營機制需要固化。綜合考察包括我國在內的國際金融監管沙盒實踐，柔性管理是其重要的工作方式，包容審慎是其追求的價值目標，這些要求的實現則需要有固化、穩定、專業的運營機制支撐。

隨著沙盒工作的深入開展，無論是事前入盒、事中監測，還是事后出盒，都需要有足夠的資源特別是人力資源。參考國外相關經驗，可以考慮實施方式的“管運分離”，即在監管機構直接領導和把握重要事權的前提下，將部分常規、繁瑣的運營事項抽離出來，以政府購買公共服務（GPPS）的方式交給專業團隊，以市場化手段解決公共資源使用問題。

另外，隨著監管沙盒機制的成熟和入盒項目的增多，未來也需要更多考慮與其他監管工具的配合，機制上銜接、系統上打通、數據上共享，真正使沙盒機制成為行業監管的重要基礎設施，資源投入得到最大化產出。

看作用：關鍵在于有效性

監管沙盒的作用不在于口耳相傳的驚喜連連，不在于新聞報道的五彩斑斕。從中央金融監管實踐來看，金融科技創新監管試點本來就是人民銀行統一領導下的工作，很難出現此地不行彼地行的戲劇化場景;從地方金融監管實踐來看，入盒項目質量也與當地金融業態發展息息相關，而在這方面國內主要城市并無顯著差別。

所以，監管沙盒的作用還是在于管住風險的基礎上包容創新，而不以項目多少與否、討喜與否“論輸贏”，為提升機制的有效性，未來可以重點關注以下方面：

首先，實施機制的差異化設置。統一性是監管對于沙盒的重要期待（其他兩個是專業性、穿透性），然而隨著業務范圍的擴展（從銀行、支付到保險，未來還可能有證券等）、項目規模的差異（有產品、有產品改進、有系統，甚至有網點運營）、成熟程度的不同（有的已實際運營，有的在開展試點，有的正孵化原型），未來需要有的放矢地設置“不同版本”的沙盒，特別是要有“常規版本”和“快捷版本”，使企業既明確預期，同時也節約公共資源的使用。

其次，探索構建試點保障機制。隨著業內創新的深入和監管經驗的積累，需要突破政策使尚未全面投產的創新項目可能進入沙盒，這其實也是沙盒的真正初心所在。有鑒于此，還是應借鑒前期各類試點經驗，提前論證籌劃，嘗試劃定一定物理空間（園區、專業市場等），選擇一定客戶群體（白名單邀請制），在此范圍內隔離風險、放寬政策。

最后，充分發揮各方作用。從作用上看，不論是監管文件亦或市場期待，沙盒機制都兼具風險防范和包容創新的作用，在工作開展早期可能更加求“穩”、更加強調風控，但一味強調于此也會喪失監管沙盒包容創新的作用，不利于機制本身乃至整個生態的行穩致遠。從實現上看，風控與創新的平衡既是科學也是藝術，需要激發包括金融機構、科技企業、自律組織、專業機構、地方政府等多方主體的積極參與，積極做大“蛋糕”，構建完整生態。概括說來，在各自事權分工范圍內，可以考慮由中央或省級地方金融監管機構開展政策指導，并對實施結果考核評價、相關市（區）金融監管機構組織實施、行業自律輔導申報、專業機構進行業務風控技術獨立審查、所在園區考察推薦、金融機構科技企業協力創新，從而形成各司其職、錯落有致的分工體系。

看局限：關鍵在于契合度

從機制本身看，監管沙盒的誕生不是金融生態自然演進的結果，恰恰相反，由于金融科技發展帶來的風險滋生和傳播的新態勢并不能為傳統金融監管工具所應對，這才有了監管沙盒一試身手的空間和舞臺。然而，與設計更成熟、更系統的傳統工具相比，監管沙盒的應用一是還處于自我完善階段，二是其機制本身也更基于經驗主義而追求個案正義，可能無法短時間內滿足各方面各類型的價值期待。與其如此，毋寧先將其定位于小步快跑、迭代進化的“試錯容錯”機制。

從價值目標看，監管沙盒追求的是安全與效率兩大原則下消費者權益保護、鼓勵金融創新、維護市場秩序三重價值的融合。有鑒于此，監管沙盒一方面當然可以為企業、消費者和監管機構搭建對話的機制，降低誤解帶來的社會資源浪費，另一方面也可以“名正言順”地為監管機構提供將監管權力覆蓋到科技企業的通道。為完成這些價值和使命，監管沙盒會將主要精力投放到具體技術、產品、場景、解決方案的個案輔導和測試中，而一些發展本地金融科技產業的期待可能需要其他配套機制來輔助完成。

從對象企業看，多數是大型金融機構和與其有良好合作的科技企業。雖然監管沙盒不在門檻上對規模做過多限制，然而其一，監管機構會要求科技企業等提供其產品的真實應用場景，要求與其有良好合作的金融機構比如有較高行業聲譽的大中型商業銀行等作為伙伴配合測試。其二，有的監管機構還會對企業高管人員及項目團隊人員素質進行審查，比如有大型金融機構一定任職年限、具備相關專業素質、連續創業成功、無經營失敗或違法犯罪歷史等。其三，監管機構還會在必要性上對項目進行審查，只有那些現行其他監管機制無法容納、市場進入成本很高、缺乏與監管溝通有效渠道、對沙盒工具有確實需要的企業才能納入測試，這樣無形之中就將大量初創企業拒之門外。

從真實影響看，一方面，監管沙盒主要關注于具體企業在具體場景下的具體產品、技術、服務等，是一種個案化的存在，加上其作用的發揮還在原有監管框架內，不是無原則地放松底線，不能突破法律的剛性約束，不會制定新政策，因此雖然會形成對優化監管的個別意見，但距離上升到普遍性的制度改造則尚有距離。另一方面，監管沙盒在具體場景下對安全和效率的追求不能代替對監管機制改革的頂層設計和整體思考，其作用發揮很多時候是被動追隨，不能高屋建瓴地主動引導，這些也決定了監管沙盒只能是現行監管機制的有益補充而非替代。

怎么辦：前后延展，做實中間

展望未來，隨著創新的豐富和監管的深入，監管沙盒越來越可能超出單一主體、單一部門的范圍而成為一種普遍使用的方法論和工具體系——將監管沙盒作為一種前置程序，在規則明確、牌照發放之前先進入沙盒觀察其效用和風險，待條件成熟后再推向市場并納入常規監管體系。

為了更好地實現這一目的，監管沙盒機制優化的方向在于前后延展、做實中間——向前與項目孵化機制銜接，提升申報項目創新質量，向后與其他監管機制銜接，形成項目創新監管的全生命周期監測和管理閉環。然而，為保證前后兩端的延展，需要發力做實中間，構建五大支撐體系。

一是知識體系。跟蹤積累國內外金融創新案例，形成知識圖譜，既需要有橫向上同業比較的產品信息，也需要有縱向上產品歷史的演進信息，并將其置于市場、監管的特定時空維度下，有效識別創新的真實性及創新的含金量。

二是人才體系。打造開放性的專家支持庫，知識背景上涵蓋業務、技術與合規，工作范圍上包括學界及業界，具有充分代表性。在具體實施中，可以在確定構成比例基礎上隨機抽簽，避免專家捕獲等道德風險。

三是指標體系。結合風險防范和包容創新、宏觀審慎和行為監管，在平衡科學性和可行性的基礎上構筑專業完善且彼此銜接的入盒指標體系、出盒指標體系以及事中監測指標體系（后者尤為重要）。既要衡量業務，也要考慮技術;既要監測風險，也要考核技術能否實現申報時對業務提升和創新性的承諾。

四是運營體系。常態化運營一靠技術二靠隊伍。技術方面依托監管科技打造系統平臺，盡可能實現常規工作的線上化、智能化作業;隊伍方面建立專業、穩定的沙盒服務團隊，特別注意行業知識、歷史經驗的傳承，以市場化運作方式加強對行業的服務和輔導，使沙盒機制運營自身形成可持續的機制。

五是信息體系。凝聚多方力量打造項目的多維度檔案體系。從數據來源上，既包括監管機構、申報企業、評定專家等提供的信息，也包括輿情等外部信息;從數據維度上，既包括機構維度、技術維度，也包括場景維度、產品維度等，更好支持項目評價、監管決策、對比分析等相關工作。

（作者系北京市網絡法學研究會副秘書長、中國政法大學互聯網金融法律研究院研究員）