基于行政生態學分析特色小鎮建設中政府的職能

羊二麗

關鍵詞：特色小鎮;行政生態學;政府職能

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）08 — 0086 — 04

一、行政生態學與政府職能的理論構建

行政生態學最初是由美國哈佛大學教授高斯提出的，但是真正使行政生態學成為一門新的系統學科是里格斯，他把行政生態學定義為，研究“人類文化環境和自然與公共行政系統相互影響”的一門學科①。他認為了解“一個國家的公共行政，應該將其與整個社會大環境結合起來，里格斯還分析影響一個國家行政系統的五種要素：經濟要素、社會要素、政治構架、符號系統和溝通網，根據這些要素，里格斯提出溶和模型、衍射模型和棱柱模型三種行政模型”②。里格斯認為行政生態學主要研究兩方面的內容：一是分析各國的社會文化等環境是如何影響該國的公共行政，二是研究各國的公共行政又是如何影響該國的社會發展。行政生態學使我們在研究行政管理的過程中要結合復雜的經濟、文化等環境因素一起。

“政府職能是政府機構在一定時期內根據經濟社會發展需要對社會公共事務進行管理的職責和權能，根據系統論思想，政府實際上是由行政機構、規則和目標、行政輸出和信息反饋等要素構成的復雜系統”③。政府職能與外界環境密切相關，政府職能作為上層建筑的重要組成部分，具有動態性，需要政府根據外界環境的改變而調整職能以適應社會發展的需要。

我國政府層級是一種自上而下的結構，各級地方政府的職能在縱向上屬于上級的政府職能部門，形成一種垂直的條塊現象。特色小鎮是在新時代經濟轉型的背景下提出的，其目標是促進鄉村振興，推動城鎮化的發展，而特色小鎮的建設離不開政府的主導，政府可以通過履行相應的職能對特色小鎮的產業市場和資金的落實進行監督管理來推進特色小鎮的建設。特色小鎮涉及到經濟層面、文化層面，政治層面等層面，因此政府在建設特色小鎮的過程中需要密切關注特色小鎮所面臨的外部環境來調整各級政府的職能。王滬寧在《行政生態分析》一書中指出，行政生態學的研究內容之一是行政環境，其涉及到政治、經濟和文化的因素，通過把行政生態學與特色小鎮建設中政府的職能定位相結合進行分析具有一定的重要意義。

二、海南省蘭洋溫泉養生休閑小鎮建設中政府職能分析

（一）海南省蘭洋溫泉養生休閑小鎮的概況

地理位置及區域條件：蘭洋溫泉養生休閑小鎮處于儋州市東南部，東臨澄邁縣、西與白沙縣接壤，南臨瓊中縣，地理坐標北緯19°27′上下、東經109°39′左右，鎮中心距離本區行政中心儋州市那大鎮11公里。

行政區劃與人口：鎮域管轄蘭洋、大塘、番開、水南、南報、海孔、頭竹、南羅、加老、番加、番新、番雅、番打、三雅、蘭泉等15個村（居）委會，其中自然村71個、村小組81個，2個鎮辦農場。2015年鎮域人口16914，人口自然增長率為9.7‰，其中少數民族人口占64%，具有濃厚的黎苗民族風情。

發展優勢和特色：蘭洋溫泉有世界奇泉（冷熱泉）之稱，是海南省較大的溫泉之一。蘭洋鎮地下溫泉水的水溫在41℃-93℃，水質符合國家礦泉水的標準，熱礦水中含有氟、氡、偏硅酸等多種對人們身體有益的元素，對于一些有高血壓、皮膚病以及心血管系統疾病的人員具有很好的療效，是國家認定的優質保健溫泉。

產業發展現狀：蘭洋鎮三次產業結構比例為59.9：10.2：29.9，產業發展以農業為主，種養業占全鎮農業經濟量的90%以上，來源于橡膠、龍眼、水稻和養蜂等，橡膠種植面積12萬畝，株數360萬株;蜂蜜養殖300戶，養殖箱數2000箱;荔枝種植面積2000畝;龍眼種植面積800畝;南藥益智種植面積800畝。作為蘭洋第三產業的旅游業是近年來蘭洋著力推進的產業，其主要的旅游資源有松濤水庫自然生態區、蓮花寺國家森林公園以及蘭洋溫泉公園等一批景點，還有蘭洋地質溫泉等2家酒店，5家農家樂，勞務輸出1200多人。

發展方向：

環境生活養生

依托蘭洋溫泉優勢，把溫泉療養、保健、休閑等時尚消費與周圍自然環境相結合，拓展溫泉養生新體驗。如打造各類泡池，如藥浴池、香米浴粥池、花瓣池、水果池、魚療池、古井溫泉池、兒童戲水池等;以礦物溫泉和中草藥為基礎，結合中醫針灸、推拿、磁療、按摩等形成特色生態水療;充分利用溫泉資源，開辟瑜伽專用池，聘請專業瑜伽教練，成立瑜伽健身會所;建設溫泉養生酒店、溫泉公園、溫泉水療館、養生居住區，豐富環境生活養生方式。

醫療療養養生

將養生與醫療結合，集中精力打造醫療服務平臺。一是與國內各大企事業機構展開合作，建設體檢中心、心理康復中心、干細胞美容中心、生殖服務及月子中心、術后康復療養中心、中醫康復療養中心、老年病保健中心、臨終關懷服務中心等，區別于海南其他養生產業，并凸顯突顯醫療平臺的輻射、支撐、配套作用。二是引進國家院士和高端人才，并設立院士工作站、國家級研究中心、國學院研究站，通過商品化的創新和研發，促進科技成果轉化，建立產學研一體化發展體系。

健康文化養生

建設健康養生論壇、會議中心、心理健康養生中心、會展中心及培訓基地、生命科學博物館、健康養生產業學院，推動健康文化養生產業發展。

旅游休閑養生

以溫泉養生度假為核心，建設旅游度假酒店、養生社區、商業步行街，置入休閑購物、演藝中心、休閑吧街、文化中心等高端業態，打造海南省溫泉養生小鎮第一品牌。

（二）海南省蘭洋溫泉養生休閑小鎮的政府職能概況

政府在特色小鎮建設中具有重要的作用，但想要促進特色小鎮的發展必須明確政府的職能，在特色小鎮建設的過程中要堅持：政府引導、企業主體、市場運作的原則，通過梳理蘭洋溫泉養生休閑小鎮得出，政府在建設特色小鎮的過程中主要承擔的職能包括頂層設計。基礎設施配套和要素保障的職能。

頂層設計職能：蘭洋溫泉養生特色小鎮的建設還是一種自上而下的行為，省委、省政府綜合施政為蘭洋經濟社會發展指明方向，省委、省政府立足省情，堅持實施科學發展、綠色崛起的發展戰略，開展“多規合一”工作，實施主體功能區規劃、加快六類園區建設、構建以“五網”為核心的現代基礎設施體系，堅持一張藍圖繪到底。儋州市發展和改革委員會委托海南省建設項目規劃設計研究院對蘭洋溫泉養生休閑特色小鎮做了政體的規劃，在這一過程中從上至下政府部門履行了頂層設計的職能，在規劃中對特色小鎮的主要任務、基本目標、保障措施等進行明確的規定。

基礎設施配套職能：特色小鎮的建設離不開完善的基礎設施蘭洋溫泉小鎮，規劃以路、水、電、氣、光等“五網”和環衛工程等建設為重點，統籌推進城鄉基礎設施建設。但是目前蘭洋溫泉特色小鎮鎮域總體建設水平不高，基礎設施薄弱，特別是道路交通，未形成網絡化交通體系，部分村莊尚未通公路;且各項公共服務設施基本上是沿蘭洋大道布置，沒有考慮服務半徑。目前已有景點規模小，分布相對分散，且各景點之間交通方式單一，大部分景區內部交通路況較差，特別是與景區相連的交通比較落后，距離遠，還沒有專門的旅游交通車隊;同時蘭洋鎮只有800個左右床位旅游接待設施，服務水平一般，難以留住游人。

保障措施職能：在保障措施方面政府應該承擔基本的兜底性職能，特色小鎮的發展離不開必要的人力、土地、財力、物力資源等保障措施。

第一，土地方面，蘭洋溫泉特色小鎮規劃上指出要優化城鎮建設用地布局，合理安排城鎮建設用地規模。協調安排規劃區內農田和村民安置用地。在建設過程中應嚴格土地用途管理，集約利用土地，清理盤活閑置土地，促進土地有效開發利用。優先安排重點企業生產項目用地、重大基礎設施建設用地、生態保護用地。加強土地資源的保護和開發，嚴格控制建設用地規模，按照保護資源與環境優先、有利于節約集約用地要求劃定，嚴格避讓優質耕地和重要的生態環境用地。

第二，資金方面，建立開放式、市場化的投融資機制，制定有利于企業融資的各項政策，通過發行債券、社會募集、銀行貸款、市政府資助、區政府補貼、企業分派、引進外資、相互參股等多種形式，鼓勵不同經濟成分和各類投資主體，以獨資、合資、承包、股份制、股份合作等不同形式積極參與項目建設，實現投資主體的多元化，拓寬融資渠道，加大融資力度。采用PPP、BT、BOT等項目融資方式，做好投融資活動的風險控制，提高項目對投資人的吸引力，為項目與資本的對接打下良好的基礎。

三、分析框架：行政生態學視角下的蘭洋溫泉休閑小鎮的政府職能

里格斯還認為行政生態系統主要由行政系統和周圍環境間的有機聯系構成的，而行政系統賴以存在和發展的外部條件就是行政環境。行政系統是行政環境的產物并隨環境的變遷而改變從而保持一種動態平衡”①。“行政生態學研究表明，政府的生存和運行都離不開特定的環境，各個層級政府職能的履行也需要適宜的行政生態環境。某一行政生態環境的發展變化必然會對其所涉及的政府職能提出新的挑戰”②。特色小鎮的建設更是如此，蘭洋溫泉特色小鎮在建設的過程中需要根據行政系統環境的改變而適當調整政府的職能。特色小鎮的建設過程中，鄉鎮政府是重要的執行主體，鄉鎮政府需要再建設特色小鎮的過程中為特色小鎮營造一個穩定、可持續發展的社會環境。

（一）基于行政生態學的經濟要素分析蘭洋溫泉休閑小鎮的政府職能

在行政生態學中，里格斯提出五個要素，其中他認為影響一個國家行政的首要因素是經濟因素。蘭洋溫泉休閑小鎮的建設離不開資金的支持。主要體現在蘭洋溫泉特色小鎮目前還沒有形成旅游競爭優勢，旅游業發展規模小，旅游宣傳、基礎設施資金投入不夠，旅游資源開發力度比較薄弱，旅游業收入占全鎮GDP的比重很小，其發展速度和現狀與其豐富的旅游資源不相稱。重點項目融資難，導致旅游開發粗放，旅游產品品位低，市場營銷資金投入不足，客源市場范圍窄，不能有效將資源優勢轉化為產業優勢。受經費等原因的限制，像醫療衛生、文化娛樂等公共設施服尚未能延伸到農村地區，農村享受公共服務設施較弱。因此，需要政府拓寬融資渠道，增加財政收入，有效的履行經濟職能。

（二）基于行政生態學的社會要素分析蘭洋溫泉休閑小鎮的政府職能

里格斯認為社會要素主要指各種社會組織，隨著改革開放的深入發展，以及經濟全球化的浪潮下，社會的復雜性和高度不確定性與日俱增，這種情況決定了單純依靠政府“自上而下”的單方面力量不足以承擔社會治理的全部責任，這時候需要社會組織參與到社會治理中來，這不僅是政社合作的內在要求而且也是社會治理的題中之意。特色小鎮建設也是如此，政府應當加大對社會組織的政策、資金的支持，充分調動鄉村能人的積極性，鼓勵他們建立相應的非政府組織為村民服務。“加強政府對非政府組織積極的輿論向導，深化社會對非政府組織的認識。政府需要為非政府組織的發展創造良好的外部環境，政府應放松對非政府組織的管制，加強對其引導、協調和監督的職能”③。讓他們投身于特色小鎮的建設當中來，承擔部分政府的職能。

（三）基于行政生態學的溝通網絡分析蘭洋溫泉休閑小鎮的政府職能

里格斯所“認為的溝通網絡主要包括：社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量以及通訊的狀況等使整個社會相“溝通”的重要手段。一個國家的溝通網絡是否暢通，會直接影響公共行政的運行過程”④。政府在特色小鎮的政策制定與執行的過程中，必須與社會保持一個互動的關系，而這個互動的前提就需要有一個良好的溝通網絡。況且，特色小鎮的建設，不僅涉及政府這一單一的主體，還涉及到企業、市場、社會和民眾等多元主體，每一個政策的執行都需要考慮到這些主體的意見，因此需要建立一個完善的溝通網絡。在這網絡的建立過程中，政府需要把屬于市場的職能交還與市場，管好改管的事，善于聽取民眾的意見，處理好政社關系。

（四）基于行政生態學的政治架構分析蘭洋溫泉休閑小鎮的政府職能

里格斯認為政治與行政應是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執行政策的過程。政治與行政是二者合一的，并且是政治主導行政，政治與行政缺乏適度的分開，鄉鎮政府必須執行上級國家行政機關的決定和命令，管理鄉鎮范圍內的經濟、政治和文化事務。蘭洋溫泉休閑小鎮的建立同樣也是遵守上級的政府的命令，在建設特色小鎮的過程中，蘭洋認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及海南省委六屆九次全會精神，按照《海南省人民政府關于印發全省百個特色產業小鎮建設工作方案的通知》（瓊府〔2015〕88號）要求，圍繞“一區一鎮一調整”為發展思路，依托蘭洋鎮豐富的自然資源，以經濟結構調整為主線，以增加農民收入為目標，加快推動產業結構優化升級，全面推進新型城鎮化建設，使產城融合進一步深化，帶動當地農民群眾脫貧致富，通過蘭洋溫泉養生休閑小鎮實現蘭洋鎮經濟繁榮、環境優美和功能齊全的特色小鎮。

四、基于行政生態學分析蘭洋溫泉休閑小鎮政府職能轉變的路徑

（一）提升政府的公共服務的職能、改善小鎮的基礎設施

特色小鎮的建設離不開完善的基礎設施，首先、政府可以通過公共政策、補貼、產業政策、稅收政策的手段加強基礎設施的建設。其次，政府要根據本地的實際情況，建設地方性的項目、緩解基礎設施瓶頸。最后，政府可以通過民營化的形式提供公共產品和公共服務。引入市場機制，吸收社會各方面力量，共同完善基礎設施。

（二）培育社會組織，分擔部分政府職能

特別隨著我國社會經濟的迅速發展、人民生活水平的不斷提高，社會變得更加的復雜，單靠政府自上的力量不足以承擔起社會治理的責任，尋求多方行動者參與治理成為應對復雜環境的新的策略選擇。特色小鎮的建設單靠政府的力量很難建設成功，需要社會組織、企業等力量的參與。政府可以通過為社會組織營造良好的外部環境，吸引這些組織參與特色小鎮的建設。其次，政府要在政策、資金等方面給予社會組織一定的保障。最后，政府要善于調動居民們的積極性，鼓勵他們建立非政府組織為建設特色小鎮服務。

（三）政府要強化社會管理職能，健全小鎮治理機制

完善政府社會管理職能，是中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中確定的完善社會主義市場經濟體制的目標之一。特色小鎮的建設需要一個穩定的、可持續發展的社會環境，政府需要通過制定相應的政府法規、管理小鎮的事務，而鄉鎮政府是履行這一職能的主體，其作為基層的政府機關，具有執行的義務，特色小鎮的建設鄉鎮政府承擔的主要執行職責。

（四）處理好政府與市場的關系，明確分工合力推動小鎮建設

特色小鎮的發展離不開市場的作用，必須厘清政府與市場的邊界，政府要做好引導和規劃的作用，激發企業的主體作用，根據實際情況隨機應變，因勢利導，政府要適當的簡政放權、做好掌舵人的角色、還權于市場。具體可以從以下幾方面入手：首先、政府要為企業營造良好的環境、結合小鎮的情況制定支持政策、讓企業有一定的自主權。其次、政府應該建立信息公開平臺、政府可以通過這個平臺對小鎮企業進行監督檢查。再次、政府要為小鎮企業的人才引進制定相應的支持政策、因為人才是經濟發展的重要組成部分，蘭洋溫泉小鎮地處比較偏遠、人才缺乏、想要更好的建設特色小鎮、必須引進人才。

五、結論

特色小鎮的建設主要是堅持以政府為引導、企業為主體結合市場化運作和社會參與的模式進行，政府在這一過程中主要起到引導的作用，發揮頂層設計的作用，在這一過程中，政府需要管好該管的事，履行監督管理、措施保障等職能。優化明確政府的職能能夠促進特色小鎮良性可持續的發展。我國是一個中央集權的國家，政府的角色具有復雜性，涉及到中央、省、市等多個層級，每個層級所履行的職能有所不同，需要指出的是政府職能作為上層建筑的重要組成部分，會受到經濟基礎的影響，此外會受到外界的環境的影響。本文以蘭洋溫泉養生休閑小鎮作為案例分析政府職能的履行，并結合行政生態學分析政府在特色小鎮的建設過程中應該根據每個特色小鎮的經濟、政治、社會等外界環境的情況適合調整政府的職能，因為一個政府的職能定位會影響到一個地方的經濟發展，因此結合實際的外界環境定位政府的職能會有利于特色小鎮的發展。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶海〕