非正規就業者納入失業保險制度的現實困境與制度調適

孟現玉

(1.武漢大學 法學院,湖北 武漢 430072； 2.河南財經政法大學 工商管理學院,河南 鄭州 450046)

一、問題的提出

近年來，隨著勞動力市場分割的加劇，全球的非正規就業人群不斷增長。在我國，源于經濟體制轉軌、產業結構升級等因素，非正規就業占就業總數的比重已達60%左右，超出了正規就業比重，并已成為城鎮就業的主要力量。[1]然而，非正規就業以其較強的異質性、分散性、無組織性以及隱蔽性(部分非正規就業部門帶有流動性)等特點，使大部分就業群體游離在社會保障制度的覆蓋邊緣。[2]就此，國際勞工組織(ILO)、國際社會保障協會(ISSA)都提出要將非正規就業人員納入到社會保障中。[3-4]黨的十九屆四中全會也提出，“要堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。……完善覆蓋全民的社會保障體系。”從現有的社會保障制度看，我國已建立起普惠性的養老保險和醫療保險(1)我國《社會保險法》規定無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險、基本醫療保險，由個人繳納基本養老保險費、基本醫療保險費。，但在失業保險問題上，非正規就業人員卻面臨著制度供給嚴重不足的困境。根據中國社科院課題組的調查，正規就業人群中45.8%的人有失業保險,而在非正規就業人群中僅為4.3%。[5]這不僅不符合社會保險應保盡保的制度目標，也不符合對非正規就業人員基本生活水準的保障，而且不利于生產力的發展和社會穩定。

因此，本文擬從將非正規就業者納入失業保險制度的證成入手，并試圖厘清兩個核心問題：當前的失業保險制度在覆蓋非正規就業者上面臨著哪些實踐困境？如何改革失業保險制度以符合非正規就業者的特殊就業形態？

二、非正規就業者納入失業保險制度的證成

非正規就業，可以分為非正規自雇和非正規受雇。非正規自雇包括個體工商戶、自營勞動者、未付酬的家庭幫工和非正規生產者的合伙人；非正規受雇包括非正規雇員、臨時工、日工、產業外包工。[6]將非正規就業者納入失業保險制度，具有理論與實踐上的必要性。

(一)理論基礎：社會保障權的基本人權屬性

社會保障權是在不斷的社會實踐中產生和發展起來的。“社會保障”一詞最早出現于美國的《社會保障法》中，國際勞工局將其定義為社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼法。[7]社會保障權則指的是公民要求國家通過立法來承擔和增進全體國民的基本生活水準的權利。[8]它的出現表明公民除了有免于被國家干涉的消極自由，還有要求國家保障其獲得尊嚴生活之積極自由，其不僅在各國憲法中得到承認(2)如德國憲法第161條、日本憲法第25條、意大利憲法第38條、荷蘭憲法第20～22條等。，而且還出現在一系列的國際公約中。(3)如《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)和《經濟、社會和文化權利公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural)。可見，社會保障權已成為國際公認的基本人權。而我國在《憲法》中也規定國家尊重和保障人權，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。由此，社會保障權業已成為我國公民的一項基本權利。

社會保障權作為一項基本權利，其主體應是普遍的，任何公民都具有社會保障權主體資格。即每一個公民在其基本生活陷入困境時都有權得到國家和社會的幫助，每一個公民都有權享受國家和社會的公共福利。[9]與此相因應，社會保險的覆蓋范圍正在擴張，從開始只保障產業工人，到包括依賴其生活的人以及家庭成員，隨后擴張到所有雇傭勞動者、“邊緣人群”(如家庭手工業者)與其他類似需要保障的人群(如小作坊從業者)，同時自由農民、自由從業者也應納入社會保障組織，最終孕育出“全民保障”的理念。[10]

綜上，根據社會保障權的普遍性原則，非正規就業者作為我國公民的一員，只要有預防失業風險的需要和預防的能力，失業保險就應該用于解決他們的問題。

(二)現實吁求：后工業時代的新型社會風險

從工業時代邁入后工業時代，生產力提高從依賴機器到信息技術產出，這種變革不僅造就了收入不平等與市場不穩定的加劇，也使風險結構發生著變化，新型社會風險逐漸顯現。在不同的新型社會風險之間并未有相似之處，除了他們都未很好地被戰后所建立的福利國家制度所覆蓋，且都對年青人、女性和低技能的人造成影響。[11]

正規就業者與非正規就業者在失業保險上的“二元化”也被視為從工業時代向后工業時代過渡中的新型社會風險。[12]原因在于后工業時代的勞動力市場正偏離以“具有從屬性的全職雇員與單一雇主之間的穩定、開放、直接的協定”[13]為主要特征的標準雇傭模式(正規就業)，并代之以臨時的、兼職的、不穩定的非正規就業。然而，濫觴于工業時代，以繳費失業保險為主要失業保障手段的所謂俾斯麥福利國家卻依然以正規就業為主要覆蓋對象，從而導致了大部分非正規就業者曝露在失業風險中。但相較于傳統勞動者，非傳統勞動者面臨著更大的工作不穩定，獨立合同工的解雇率幾乎是標準全職工人的兩倍，而臨時工、隨叫隨到的工人則幾乎達到三倍。[14]再加上非正規就業是分割性勞動力市場下，低收入勞動者為了維持生計的 “生存選擇”，這一就業群體具有天然的 “弱勢”特征。[15]因而在實踐中，非正規就業者更需要失業保障等制度安排來維護自身的生存權與發展權。

因此，為了緩解這一新型社會風險，循序漸進地擴大失業保險覆蓋面應是題中之義。將非正規就業者納入失業保險制度，通過收入替代和損失緩沖，可以預防其一旦失業即陷入貧困的危險境地，而且可以促進非正規就業者再就業，從而實現社會的充分就業。

三、非正規就業者與失業保險制度的錯位

社會保障制度的覆蓋面可以分為法定覆蓋和有效覆蓋。前者指現有的法律或集體協議規定勞動者有權參與某一特定部門的社會保障制度；后者則指勞動者在相應的風險發生時，有機會并有能力獲得足夠的保險利益。[16]下文將從這兩個維度分別探討我國非正規就業者與失業保險制度的錯位。

(一)法定覆蓋維度：覆蓋非正規就業者范圍窄

1.失業保險制度覆蓋非正規就業者的文本檢視

根據1986年的《國營企業職工待業保險暫行規定》、1993年的《國營企業職工待業保險規定》到1999年的《失業保險條例》(下稱《條例》)，以及2017年的《<失業保險條例>(修訂草案征求意見稿)》(下稱《修訂草案》)，可以看出我國失業保險制度的覆蓋面正在不斷擴大(4)詳見《國營企業職工待業保險暫行規定》第二條、《國有企業職工待業保險規定》第二條、《失業保險條例》第二條、《失業保險條例》(修訂草案征求意見稿)第二條。,但還是以具有從屬性的正規就業者為主，在非正規就業者的覆蓋面上還有很大一段距離。

從各地的失業保險法律規范看，目前有多數地區(天津、上海、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、河南、湖北、廣東、海南、重慶、貴州、云南)將有雇工的個體工商戶及其雇工納入到失業保險中；湖北省還規定無雇工的城鎮個體工商戶、自由職業者可以選擇自愿加入失業保險；南京、黃石、哈爾濱、昆明則將靈活就業者納入到失業保險的覆蓋范圍。以上都構成了將非正規就業者納入到失業保險制度的有益嘗試，但總體上所覆蓋的非正規就業群體還偏窄，只有極少數地區全部納入。

2.失業保險制度覆蓋非正規就業者的實證分析

失業保險制度覆蓋面可以用兩個指標來衡量，即失業保險參保率和失業保險受益率。失業保險參保率指的是失業保險參保人數占就業人數的比重，按照不同的統計口徑，就業人數包括城鎮就業人數、全國城鄉就業人數和全國經濟活動人口人數。失業保險受益率則指的是領取失業保險金人數占城鎮登記失業人口總數的比重。

從失業保險參保率(見圖1)可以看出，我國失業保險參保人數在城鎮人口中占比較高，這與城鎮人口較高的正規就業率不無關系，但總體上仍有一半的城鎮人口未參與失業保險。而失業保險參保人數占城鄉就業人數的比重和占經濟活動人口的比重這兩組數據則顯示出失業保險在宏觀層面上并未將大部分勞動力人口納入其中，只有四分之一的勞動者可以參與到失業保險中。而國際勞工組織建議失業津貼應覆蓋不低于50%的全體雇員。(5)詳見國際勞工組織第102號公約《社會保障最低標準公約》。

圖1 2000～2018年全國失業保險參保率數據來源：國家統計局年度數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

從失業保險受益率(如圖2)看，我國城鎮登記失業人員雖然在逐年遞增，但領取失業保險金的人數卻呈現下降趨勢。截止到2018年年末，全國的城鎮登記失業人員為974萬人，但領取失業保險金的人數僅220萬人。相對應的，失業保險受益率也從2002年的57%下降至2018年的23%。從域外看，德國失業保險受益率最高，為88%，比利時、丹麥、英國、荷蘭、瑞士、挪威等國家的受益率高于60%，芬蘭、法國高于50%。[17]可見，我國失業保險受益率偏低。

圖2 2000～2018年全國領取失業保險金人數和城鎮登記失業人數數據來源：國家統計局年度數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

由上，失業保險參保率和失業保險受益率“雙低”的現實說明我國當前失業保險制度覆蓋面狹窄。而產生這種情況的原因是多元的，其中一個不容忽視的因素即是當前非正規就業的興起[18-19]，由于大部分非正規就業未被納入失業保險，導致了失業保險制度“瞄準率”下降，從而造成相關數據的低水平化。

(二)有效覆蓋維度：失業保險制度本身不匹配

雖然部分非正規就業者已被納入到失業保險制度中，但失業保險制度的機制設計與非正規就業者的就業特點本身不相符，使得非正規就業者在面臨失業風險時，雖然參保失業保險，但卻難以獲得保險給付，從而處于不利地位。這種不匹配主要表現在以下三個方面：

1.失業保險費的繳納方面

目前《條例》規定失業保險費由用人單位按照本單位工資總額繳納2%，職工個人按照本人工資繳納1%的方式征收，但自2015年3月開始，我國又發布多項文件，要求降低失業保險費率。(6)包括《關于調整失業保險費率有關問題的通知》(人社部發〔2015〕24號)、《關于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發〔2016〕36號)、《關于階段性降低失業保險費率有關問題的通知》(人社部發〔2017〕14號)、《關于繼續階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發〔2018〕25號)、《關于印發降低社會保險費率綜合方案的通知》(國辦發〔2019〕13號)。據不完全統計，當前已有17個省市將失業保險總費率降低至1%，其中福建省、江西省、內蒙古自治區等地規定用人單位和職工各繳納0.5%的失業保險費，山西省、山東省、陜西省等地規定失業保險費由用人單位繳納0.7%，個人繳納0.3%。

這種由用人單位和個人按照工資一定比例繳納失業保險費的方式對非正規就業者來說操作性較低：非正規就業者并無法律意義上的“用人單位”，同時非正規就業者更換工作相對頻繁且收入不穩定，所以很難確定其收入，特別是個體工商戶、合伙經營、街頭小販等因缺乏監管收入的途徑，確定其收入更是難上加難。因此在實踐中，如何合理確定非正規就業者失業保險費的繳納，既保證失業保險基金收支平衡，夯實“大數法則”，又可避免非正規就業者負擔過重，以至于造成斷保、退保現象的發生，是我們需要考慮的一個現實問題。

2.失業保險待遇的領取資格方面

《條例》規定了一系列的失業保險待遇領取資格，其中核心的失業保險金領取資格需滿足三個條件：單位和個人按照規定履行繳費義務滿一年；非本人意愿中斷就業；需要辦理失業登記并有求職要求。

首先，對于繳費義務滿一年，實際上是規定了勞動者在領取失業保險金前的最低工作時間，即在申領失業保險金時，應累計工作一年。這與非正規就業者間斷性、不穩定性的就業特點是極不符合的，由于缺乏就業保障和對勞動時間的控制，很多非正規就業者不滿一年即陷入失業狀態，有的甚至只有短短數天或數周，因而要達到累計工作一年需要較長的過程，而在此過程中很可能會陷入貧困。

其次，對于非本人意愿中斷就業，我國《失業保險金申領發放辦法》中規定了五種情形。(7)《失業保險金申領發放辦法》第四條規定非因本人意愿中斷就業的是指下列人員：(一)終止勞動合同的；(二)被用人單位解除勞動合同的；(三)被用人單位開除、除名和辭退的；(四)根據《中華人名共和國勞動法》第三十二條第二、三項與用人單位解除勞動合同的；(五)法律、行政法規另有規定的。除第一條和第五條外，其他三條都要求的是用人單位主動中斷雇傭或是用人單位有過錯導致雇員中斷就業。這種狹隘地對“非本人意愿中斷就業”的解讀，并不符合非正規就業者的現實需求。一方面第四條中所規定的雇主過錯原因比較狹窄，無法涵蓋現實情況；另一方面對于非正規就業者而言，由于其工資微薄、缺乏社會保障，再加上雇主也沒有提供包括醫療、養老等方面的保護，因而很難抵抗一些生活風險，例如在遇到疾病、兒童保育等事項時，他們往往只能選擇中斷就業，但法律中又沒有把照護或育嬰作為“非本人意愿中斷就業”的合法情形。

最后，在辦理失業登記且有求職要求上，我國《就業服務與就業管理規定》中只明確列出了六種可以辦理失業登記的人員，但并不包括非正規就業者。(8)《就業服務與就業管理規定》第十五條規定：失業登記的范圍包括下列失業人員：(一)年滿16周歲，從各類學校畢業、肄業的；(二)從企業、機關、事業單位等各類用人單位失業的；(三)個體工商戶業主或私營企業業主停業、破產停止經營的；(四)承包土地被征用，符合當地規定條件的；(五)軍人退出現役且未納入國家統一安置的；(六)刑滿釋放、假釋、監外執行的；(七)各地確定的其他失業人員。地方上雖有部分省市將非正規就業者納入到失業登記范圍，但仍有大部分省市未納入。且有部分省市對失業登記進行了限制(9)如《青海省就業失業登記管理暫行辦法》(青人社廳發〔2018〕89號)第十九條規定青海省只對在法定勞動年齡內，有勞動能力和就業要求，處于無業狀態的青海省戶籍城鎮常住人員進行失業登記；《廣州市就業失業登記辦法》(穗人社規字〔2018〕12號)第十一條規定靈活就業人員中斷就業并需辦理失業登記的須滿足兩個條件：1.停止繳交城鎮企業職工基本養老保險。2.如為非本市戶籍人士，需在本市居住滿半年且持有本市居住證且當前未參加本市社會保險或符合失業保險金領取條件。，這些限制對非正規就業者參與失業保險造成了一定障礙。

3.失業保險的待遇水平方面

失業保險的社會性，決定了其應堅持基本生活保障原則，優先為失業人員提供維持一般社會生活水準的最基本需要，但我國的失業保障制度目前還帶有社會救助的性質和屬性,失業保險給付期限長而給付標準低。[20]

首先，在給付標準上，我國失業保險金的給付標準是按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平規定的，實踐中，大部分地區都按照該規定執行。(10)現在我國各地的失業保險金標準確定依據有四類：一是有20個省份參照最低工資標準的一定比例確定，比例系數一般在55%～80%之間；二是兩個省份參照城市最低生活保障標準確定，吉林和西藏分別以城市最低生活保障標準的120%和155%～165%確定失業保險金標準；三是兩個省份參照失業前的平均繳費基數確定，江蘇和海南分別以失業人員失業前12個月平均繳費基數(工資)的45%～55%和60%確定失業保險金標準；四是8個省份按照其他方式確定，主要是根據當地經濟發展情況、工資變動情況、最低工資標準、城市最低生活保障標準、物價上漲等因素綜合確定失業保險金標準，或確定固定給付標準，并進行不定期調整。[17]這一規定將失業保險金與繳費分割開來，既有悖于保險原理，又使繳費義務與待遇權利不對等，同時也使失業保險金替代水平偏低。從全國看，2018年我國失業保險金人均1266元/月，失業保險金替代率(失業保險金/ 就業人員平均工資)僅為18.4%。[21]而國際勞工組織在《社會保障(最低標準)公約》中提倡失業保險金標準應不低于失業前收入的45%。其次，在失業保險待遇支付范圍上，除失業保險金外，失業保險待遇還包括領金期間繳納的基本醫療保險費(醫療補助金)、死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金，接受職業培訓、職業介紹的補貼。在《修訂草案》中還增加了為領金人員繳納基本養老保險費和發放技能提升補貼、職業技能鑒定補貼、創業補貼、穩定崗位補貼。但目前許多措施還未落到實處，失業保險支出范圍還比較狹窄。最后，在給付期限上，目前失業保險金領取期限僅僅與參保單位和個人的繳費年限掛鉤(11)《失業保險條例》第十七條規定失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取失業保險金的期限最長為18個月；累計繳費時間10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。，而非正規就業者由于特殊的就業形態往往無法形成長期的繳費事實，因此只與繳費年限掛鉤的失業保險金給付期限對非正規就業者來說必然是不公平的。

綜上，因非正規就業者往往收入較低且有較重負擔，因此以目前的失業保險待遇，很難維持非正規就業者的適當生活水準，更無法有效保障其再次就業。再加上失業保險的申領條件嚴苛、手續繁瑣，從而使多數非正規就業者望而卻步。另外，非正規就業人群的收入差距很大，一些自由職業者如作家、自由撰稿人、律師、自主創業等人員收入較高，而另外一些臨時工、季節工等則收入較低，如若按照統一待遇支付，則勢必很難達到平衡。

四、非正規就業者納入失業保險的制度調適

(一)法定覆蓋維度：循序漸進納入非正規就業者

將非正規就業者納入失業保險制度具有一定的理論正當性，不僅可以有效保障非正規就業者的失業風險，而且也有助于促進社會再就業和充分就業，從而維持整個社會和經濟的和諧穩定。從域外經驗看，已有部分國家將非正規就業者納入到失業保險中去,如有些國家將農民(如德國、日本、西班牙)、個體勞動者(如丹麥、挪威)納入參保范圍；有些國家(如日本、法國、西班牙)為建筑工人、碼頭工人、鐵路工人和海員建立單項失業保險制度；還有些國家對臨時工、季節工的失業保險有專門規定，如日本規定季節性受雇者、短期受雇者(不滿1年)均可享受一次性保險金。[22]表1簡要列舉了一些國家的失業保險制度覆蓋范圍。

表1 世界部分國家的失業保險制度覆蓋范圍

我國失業保險制度在納入非正規就業者時，可以借鑒以上國家的經驗，先覆蓋部分非正規就業者群體再逐步推廣。其覆蓋順序既可以遵循簡易程度，也可以遵循群體規模或是其他相關標準。

(二)有效覆蓋維度：改革失業保險制度

1.建立非正規就業者失業保險繳費機制

在非正規就業者失業保險費的繳納上，有學者認為應建立個人賬戶，并與養老保險賬戶對接(丁煜，2008；田大洲，2017)。[25-26]也有學者提出要取消費率，按固定額度繳納(楊懷印、曲國麗，2010)。[27]筆者認為前者雖然在一定程度上可以減少道德風險，提高非正規就業者的參保積極性，但是個人賬戶本身缺乏風險分擔性，且一般都需較高的繳費以滿足后期利益的累計從而應對失業風險，但那些低收入者(往往失業風險也較高)往往無法承擔這種高繳費；而后者則無法體現非正規就業者內部的收入差距，也無法滿足不同的失業保障需求。因此根據非正規就業者的就業特點，我們還應堅持按費率繳費，并在以下幾個方面進行改進：

第一，合理確定繳費基數和繳費比例。繳費基數是社會保險制度合理設計和平穩運行的關鍵參數，在社會保險制度運行中具有重要作用，它直接決定了繳費負擔、待遇水平以及基金財務平衡性。[28]對于非正規就業者，由于其收入很難確定，因此我們可以借鑒當前非正規就業者參加養老保險和醫療保險的經驗，以就業人員平均工資(12)《降低社會保險費率綜合方案》中規定目前的就業人員平均工資計算口徑為本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算。為繳費基數的計算基礎。在繳費比例上，根據降低社會保險費的要求，非正規就業者參加失業保險可以采取1%的總費率，與社會總體保持一致。

第二，設置失業保險繳費基數上下限額。針對非正規就業者內部的收入差距，為了更好地體現其繳費能力和不同的待遇水平需求，在征繳失業保險費時，應設定繳費基數上下限額。具體可參考《降低社會保險費率綜合方案》中對個體工商戶和靈活就業人員參加企業職工基本養老保險的規定，即在本省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的60%～300%之間。也就是說，非正規就業者繳納失業保險的繳費基數最高應為本省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的300%，最低為60%，非正規就業者可以在這個范圍內自行申報繳納或由政府劃檔選擇繳納。從域外看，也有部分國家設立了失業保險繳費限額。如加拿大規定計算失業保險保費的最高年收入為51 700加元(2018)，且每年進行調整；美國聯邦計算失業保險保費的最高年收入為7000美元，各州計算失業保險保費的最高年收入在7000美元到45 000美元之間。[29]

第三，對低收入者給予失業保險補貼。在實踐中，可以對收入低于一定額度如最低工資標準的非正規就業者提供失業保險補貼。天津市就規定失業保險基金可用于對工作時間、崗位、收入不固定的靈活就業人員的社會保險補貼的支出。(13)詳見《天津市失業保險條例》第十二條。在其他國家，如加拿大規定，收入低于2000加元的參保人將獲得全部或部分的保費退還。僅在2016年，加拿大就有92 500人符合保費退還資格，并有73.7%的人提出申請，最終有65.3%的人獲得返還。返還的總金額為1040萬美元，相當于每個人獲得17.17美元的返還。[30]

2.放寬非正規就業者失業保險待遇領取資格

在非正規就業者失業保險待遇領取資格上，首先應把享受失業保險待遇按繳納義務滿一年的規定改為按周或按小時計算，以更有利于將非全日制工、兼職工、小時工、臨時工等非正規就業者納入失業保險。從世界來看，已有部分國家采取此方法。如德國把享受失業保險金的計算方法由過去的工作周數改為小時數，讓更多的從事非正規就業人員可以領取到失業保險待遇[31]；加拿大也規定根據當地失業率，在最近52周內工作420到700小時的參保人可以領取失業保險。具體地說，失業率在0%～6%之間，需工作700小時；失業率為9.1%～10%的，需工作560小時；失業率高于13%的，為420小時。荷蘭則規定領取失業保險金需在過去39周內工作26周。[32]繳費義務的時間長短，直接影響著參保人領取失業保險金的資格。時間過長，將會減少失業保險金領取，同時使短期就業、臨時就業的勞動者不愿意參保；而時間過短，則會產生道德風險，即一旦符合領取失業保險金的資格就停止工作，而且也不利于失業保險基金的財務平衡。因此，在確定繳費義務時長時，應當在擴大失業保險覆蓋面與不損害參保積極性之間取得平衡。

在非本人意愿中斷就業上，可以從兩方面入手。一方面應該增加兜底條款，即非本人意愿應包括具有合理理由，該合理理由可以與雇主有關，也可以是私人原因，并可以通過嚴格定義和第三方證明加以控制。如在美國，合理理由通常都被明確地限制在與工作有關、歸因于雇主或涉及雇主過錯的理由，但也有一些州將合理理由不再限定于工作相關，而可以包括合理的私人原因。美國2009年的《復蘇與再投資方案》中也規定對因“迫不得已的家庭原因”如家暴、照顧生病的家庭成員、跟隨換工作的配偶而失業的勞動者放開失業福利的資格條件。[33]總之，非本人意愿至少應包括因家庭原因而導致必須離開工作，如育嬰等。另一方面，應加強制度約束以降低道德風險的產生。如將失業保險金的領取與接受職業培訓結合起來[34]；或以靈活就業人員到經辦機構辦理參保登記并按規定繳費作為建立失業保險的必要條件[35]；或者加強信息管理建設，必要的由雇主協助明確非正規就業者的就業信息。

在失業登記上，應為非正規就業者設置較為簡單易行的登記政策，同時應減少相關限制，如戶籍或就業年限，以符合非正規就業者的流動性特點。

3.提高非正規就業者失業保險待遇水平

在提高失業保險可及性的同時，如不考慮福利的充足性，那么就無法給予非正規就業者適當的收入保障,因此失業保險待遇應該足以維持勞動者的基本生活水準。當前的失業保險待遇水平偏低，無法滿足非正規就業者的需要，在提高失業保險待遇水平上，可以從以下幾個方面進行突破：

第一，將失業保險金待遇水平與繳費相掛鉤，使繳費義務與待遇權利相符合。這里包括兩層意思：其一，失業保險金待遇水平應與繳費多少正向相關，即建立差別化的保險待遇制度，繳費多則應享受的失業保險金待遇水平就高，反之則低； 其二，失業保險金待遇水平應與繳費基數掛鉤，只有這樣才能更大程度上保證非正規就業者的適當生活水準。江蘇省和海南省目前就分別以失業人員失業前12個月平均繳費基數(工資)的45%～55%和60%確定失業保險金標準。從域外看，多數國家的失業保險金都是按照雇員工資(或收入)的一定比例支付的。如美國失業津貼的數額一般等于領取者以前周薪的一半；日本失業津貼的數額為其平均日工資的45%～80%；英國失業津貼最高為年度周收入的85%。(14)Marc Van Audenrode et al, supra note 29, P. 26.

第二，將失業保險金給付期限與就業歷史、年齡、區域掛鉤。如在比利時，當地婦女由于失業率較高，領取救濟金的期限就較長，相同年齡和居住在同一地區的男性和女性之間的差異可以達到52個月。其他如法國、德國、挪威、瑞士等也都將失業保險待遇持續時間與就業歷史、年齡掛鉤。[25]由此可見，將失業保險金給付期限與就業歷史、年齡、區域掛鉤，可以形成差別化、有針對性的給付體系，可以有效應對我國非正規就業者年齡跨度大、就業形態多樣、跨區域流動就業的特征。

第三，增加失業保險支出項目。目前《條例》規定的失業保險支出項目較為狹窄，從各地看，已有多數地區擴大了失業保險支出項目。如天津、河北、山西等對于領金期間生育的女性失業人員發放生育補助金或繳納生育保險費；上海對接近退休年齡失業人員、大齡失業人員及因患嚴重疾病短期內難以就業或者因其他原因造成生活確有特殊困難的人員提供保障。(15)《上海失業保險條例》第二十條規定失業人員領取失業保險金期滿，因患嚴重疾病短期內難以就業或者因其他原因造成生活確有特殊困難的，可領取失業補助金；繳納失業保險費年限長、年齡大的失業人員除申請領取失業保險金外，還可以同時申請領取失業補助金。第二十二條規定失業人員在領取失業保險金期滿后，非本人主觀原因確實不能重新就業，且距法定退休年齡不足2年或者因特殊原因確需放寬的，可以申請繼續領取失業保險金至其法定退休年齡。繼續領取的失業保險金標準為其第13個月至第24個月領取標準的80%，但不得低于本市當年城鎮居民最低生活保障標準。從域外看，有部分國家向失業者提供照料津貼，如美國對每一個符合資格的兒童發放每周1～154美元的津貼；加拿大根據家庭收入以及子女人數、年齡情況，額外支付參保人平均周收入的25%；日本對照料兒童的，前六個月給予參保人離職前前六個月日平均工資的30倍的67%，此后支付50%。對于其他照護的，給予離職前最近六個月平均日工資的67%。也有國家對老年工作者提供津貼，如日本對老年參保人一次性支付失業前六個月內的平均日工資的50倍(參保不到一年的，則發放30倍)；此外對60歲以后繼續就業的，將視其工資減少情況，發放最高月工資15%的津貼。還有國家對不符合失業保險待遇條件或用盡失業保險待遇的參保人提供援助，如美國一些州對未達到繳款期限或者已經用盡失業保險待遇但正參加職業培訓的人員提供收入援助。(16)Social Security Administration, “Social Security Program throughout the World”.

綜上，我們應借鑒本土與國際經驗，擴大失業保險支出范圍，更好地保障失業人員的生活水準，這樣才能提高非正規就業者的參保積極性。

五、結 語

我國失業保險制度自建立以來，為失業者提供了基本的生活保障，促進了再就業，減輕了國家負擔，在反貧困和穩定經濟、社會方面也發揮著重要作用，是社會安全網的關鍵一環。但隨著兼職工、臨時工、合同工、自雇者等非正規就業者的不斷增長，對僅覆蓋正規就業的傳統失業保險制度造成了沖擊。傳統失業保險制度在法定覆蓋維度和有效覆蓋維度上面臨著實踐困境，也導致了近年來領取失業保險金的人數不斷下降，因此我們有必要對現有的失業保險制度進行改革，以更好地將非正規就業者納入失業保險。