地方政府競爭、土地財(cái)政與全要素生產(chǎn)率
——基于全國276個(gè)地級(jí)市的實(shí)證檢驗(yàn)

郭文偉，周 媛

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，廣東 廣州 510320)

一、引 言

在中國式的財(cái)政分權(quán)體制和晉升錦標(biāo)賽體制的背景下，地方政府競爭與發(fā)展土地財(cái)政相互激勵(lì)兼容，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面扮演極其重要的角色，這主要表現(xiàn)在地方政府利用土地財(cái)政進(jìn)行招商引資、提供社會(huì)公共品、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等活動(dòng)。一方面，分稅制改革以后，中央政府將更多事權(quán)下移給地方政府，對(duì)其財(cái)權(quán)卻加以限制，導(dǎo)致地方政府面臨巨大財(cái)力缺口；另一方面，出于地方官員追求政績或是晉升的需要，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在著激勵(lì)相容的行為，地方政府之間會(huì)競相發(fā)展土地財(cái)政作為滿足經(jīng)濟(jì)效益競爭的財(cái)力需要。土地作為繼資本、勞動(dòng)力之外的第三大要素，從根源上滲透于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷凸顯，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用；但隨著土地財(cái)政依賴程度的加深，土地財(cái)政對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面影響日益突出，如何平衡和擺脫這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)成為國家和社會(huì)各界高度關(guān)注的議題。在近20年來我國房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的影響下，全國土地出讓金規(guī)模呈爆炸式增長趨勢。2018年我國土地成交價(jià)款總額超6.5萬億元，全國土地出讓收入約為同期地方財(cái)政預(yù)算的66.48%，比2017年高出9.58個(gè)百分點(diǎn)，客觀上形成了強(qiáng)烈的土地財(cái)政路徑依賴。然而，由于土地資源的稀缺性，必然導(dǎo)致依靠土地財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路具有不可持續(xù)性。土地出讓金的過度膨脹會(huì)引起土地資源價(jià)格虛高、房價(jià)泡沫、實(shí)體經(jīng)濟(jì)空心化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)受阻等嚴(yán)重問題，最終將抑制全要素生產(chǎn)率增長和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中研究土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，而對(duì)于研究土地財(cái)政如何影響全要素生產(chǎn)率的文獻(xiàn)仍較少。地方政府為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)，在土地財(cái)政依賴路徑上主要通過控制土地供給結(jié)構(gòu)，以價(jià)格“剪刀差”來實(shí)現(xiàn)。一方面，低價(jià)提供工業(yè)用地，利用價(jià)格優(yōu)勢和稅收優(yōu)惠招商引資建成工業(yè)園區(qū)，引入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和品牌企業(yè)，推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程；另一方面，縮減商住用地供給，利用土地壟斷地位抬高商住用地價(jià)格，由此獲得土地轉(zhuǎn)讓收入和房地產(chǎn)稅收等資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。由此可見，土地財(cái)政已成為地方政府行為和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的重要橋梁。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程是與土地財(cái)政相伴而生的，地方政府推動(dòng)城市化進(jìn)程需提供空間拓展所要的土地載體以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，土地?cái)U(kuò)張的出讓收入使得城鎮(zhèn)建設(shè)以及公共服務(wù)所需資金得到解決，吸引農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需市場和人力資本，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[2]。

然而，土地財(cái)政模式對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長的最終影響效應(yīng)如何？國內(nèi)學(xué)者的研究結(jié)論存在較大分歧，主要存在兩類結(jié)論：第一，認(rèn)為土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響具有不確定性和負(fù)面影響。地方政府對(duì)工業(yè)用地和商住用地實(shí)行的價(jià)格歧視，會(huì)扭曲土地市場的價(jià)格，不利于土地資源的優(yōu)化配置；土地盲目擴(kuò)張下，房價(jià)過高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“鈍化”等問題復(fù)雜交織，進(jìn)而抑制全要素生產(chǎn)率[3]。地方政府將地價(jià)出讓收益直接為地方融資平臺(tái)所用，使用土地向銀行抵押貸款，土地財(cái)政變?yōu)橐缘厝谫Y的模式，增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)[4]。第二，土地財(cái)政具有財(cái)富再分配的扭曲效應(yīng)、市場經(jīng)濟(jì)資源配置的扭曲效應(yīng)和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的扭曲效應(yīng)，長期內(nèi)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[5]。此外，擴(kuò)大土地出讓規(guī)模,還會(huì)引發(fā)土地違法現(xiàn)象，部分企業(yè)試圖短時(shí)間內(nèi)獲得土地審批，地方政府極有可能在利益激勵(lì)下，合謀參與土地違法行為[6]。

綜上來看，目前研究大多局限于土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，而專門研究土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響效應(yīng)和影響路徑的文獻(xiàn)仍較少，也忽略了地方政府競爭在土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的重要作用。因此本文運(yùn)用Fare-Primont指數(shù)法將全要素生產(chǎn)率分解為技術(shù)效率、規(guī)模效率與剩余混合效率，以分析土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響機(jī)制。為此本文將在地方政府競爭和過度依賴土地財(cái)政的背景下，考察地方政府競爭對(duì)土地財(cái)政的影響。最后，本文結(jié)合2004～2017年276個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)，采用面板門限模型來探討土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的非線性影響特征。

三、機(jī)制分析與研究假設(shè)

(一)地方政府競爭與土地財(cái)政

考察土地財(cái)政形成的一種可行角度是研究地方政府的競爭行為。從競爭方向來看,地方政府競爭分為縱向競爭(上下級(jí)地方政府之間)和橫向競爭(同級(jí)地方政府之間)。財(cái)政分權(quán)下事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一為地方政府競爭提供了重要條件,晉升錦標(biāo)賽下的政績考核指標(biāo)為地方政府競爭提供了目標(biāo)[7]。因此本文結(jié)合土地財(cái)政的制度原因，從財(cái)政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽兩方面來考慮地方政府競爭，以財(cái)政分權(quán)衡量地方政府縱向競爭(中央政府和地方政府的財(cái)政競爭)，晉升錦標(biāo)賽衡量地方政府橫向競爭(地方政府之間的晉升競爭)。

1.財(cái)政分權(quán)(地方政府縱向競爭)與土地財(cái)政

“央地不同級(jí)”政府間財(cái)政競爭，催生了地方政府利用土地出讓攫取土地收入[8]。1994年實(shí)施的分稅制改革導(dǎo)致中央政府和地方政府初次分配比例的劇烈變化，全部的消費(fèi)稅、75%的增值稅被劃入中央政府的收入；分稅制改革在支出上又是分權(quán)的改革，地方社會(huì)保障支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)性支出和其他公共產(chǎn)品需要由地方政府提供,同時(shí)國企福利制度改革需要的補(bǔ)貼支出、各種企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼給地方政府帶來了巨大的財(cái)政收入缺口[9]。如何彌補(bǔ)巨大的財(cái)政缺口來支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府需要解決的重要任務(wù)，迫使其擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模來拓寬表外收入。基于此，提出研究假設(shè)1：地方政府縱向競爭會(huì)導(dǎo)致地方土地財(cái)政依賴程度加深。

2.晉升錦標(biāo)賽(地方政府橫向競爭)與土地財(cái)政

“同級(jí)不同地”政府間晉升競爭，導(dǎo)致了地方政府為提高財(cái)政收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)而改變土地出讓結(jié)構(gòu)和價(jià)格等行為選擇[10]。在傳統(tǒng)政績考核機(jī)制所引發(fā)追求GDP效益的晉升錦標(biāo)賽下，地方政府官員極為熱衷于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名，土地權(quán)力集中與利用土地財(cái)政獲得財(cái)政支配空間的動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈。地方政府在制定相關(guān)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，會(huì)考慮其他地區(qū)的發(fā)展情況和政策實(shí)施，進(jìn)行策略性模仿或策略性競爭，以滿足地方政府之間經(jīng)濟(jì)效益競爭的財(cái)力需要。除了改變土地出讓結(jié)構(gòu)和價(jià)格等行為以外，還包括降低引資質(zhì)量的底線競爭行為[11]，以及以土地出讓為杠桿成立地方融資平臺(tái)發(fā)售城投債或以土地抵押向銀行貸款撬動(dòng)債務(wù)資金等行為[12][13]。基于此，提出研究假設(shè)2：地方政府橫向競爭會(huì)導(dǎo)致地方土地財(cái)政依賴程度加深。

(二)土地財(cái)政與全要素生產(chǎn)率

在地方政府競爭主導(dǎo)的背景下，地方政府競爭行為與土地財(cái)政模式復(fù)雜交織。地方政府競爭驅(qū)使下，土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率存在三種影響途徑：

第一，土地財(cái)政可能通過技術(shù)創(chuàng)新途徑抑制全要素生產(chǎn)率。房地產(chǎn)部門不僅為地方政府帶來高額的土地出讓金，還能帶來房產(chǎn)稅和建筑稅，驅(qū)使地方政府?dāng)U大商住用地供給以發(fā)展房地產(chǎn)，房價(jià)攀升往往與土地財(cái)政相伴而生。房地產(chǎn)投資本身的技術(shù)含量較低，對(duì)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的貢獻(xiàn)度較低，過于依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)將抑制整體社會(huì)創(chuàng)新活力。房價(jià)上漲增加消費(fèi)者的居住成本導(dǎo)致勞動(dòng)力分流，勞動(dòng)力的集聚是服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要條件，因而房價(jià)上漲也抑制了高端服務(wù)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。此外，政府通過擴(kuò)大土地征用，降低招商引資質(zhì)量，使得在稀缺土地上引入了裝備陳舊、技術(shù)落后且具有重復(fù)建設(shè)性質(zhì)的產(chǎn)能，擠出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，降低了區(qū)域創(chuàng)新能力，嚴(yán)重?fù)p害了生產(chǎn)效率[14][15][16]。基于此，提出研究假設(shè)3：土地財(cái)政通過降低技術(shù)效率(技術(shù)創(chuàng)新)抑制全要素生產(chǎn)率增長。

第二，土地財(cái)政可能通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)途徑抑制全要素生產(chǎn)率。從成本視角來看，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)指長期平均總成本隨產(chǎn)出增加趨于上升的情況。以設(shè)立工業(yè)園區(qū)為例，地方政府出于吸引強(qiáng)流動(dòng)性資本的需要，以低地價(jià)吸引外商入駐。盡管開發(fā)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營提升了政府稅收、拉動(dòng)了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)[17]，但是開發(fā)區(qū)土地利用效率低甚至閑置的現(xiàn)象時(shí)有存在[15]。土地政策與實(shí)際情況的不匹配使得生產(chǎn)率較低的企業(yè)獲得了低廉的土地進(jìn)入生產(chǎn)，生產(chǎn)率高的企業(yè)僅因?yàn)槲磳儆谥攸c(diǎn)招商行業(yè)，沒有資格獲得地價(jià)優(yōu)惠，面臨高成本和投資不足的問題，被排斥在行業(yè)之外。企業(yè)間土地資源錯(cuò)配使得該城市生產(chǎn)效率低于最優(yōu)水平[16]，長期內(nèi)土地資源集聚在低效率企業(yè)中，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。基于此，提出研究假設(shè)4：土地財(cái)政通過降低規(guī)模效率(規(guī)模經(jīng)濟(jì))抑制全要素生產(chǎn)率增長。

第三，土地財(cái)政可能通過資源配置途徑抑制全要素生產(chǎn)率。地方政府利用土地財(cái)政快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的短視行為，勢必驅(qū)使政府偏好于短期回報(bào)更高的制造業(yè)企業(yè)，“過度工業(yè)化”使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鎖定在第二產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高附加值方向發(fā)展，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生了資源錯(cuò)配。同時(shí)，政府傾向于壓低工業(yè)土地價(jià)格，提升商住用地和住宅用地價(jià)格，以商住用地收入補(bǔ)貼工業(yè)用地的模式扭曲了土地市場的要素價(jià)格，造成土地市場資源配置錯(cuò)配。在房地產(chǎn)景氣度持續(xù)走高的情況下，政府往往不惜擠占工業(yè)用地和公共事業(yè)用地來提供房地產(chǎn)用地。然而，各種實(shí)體企業(yè)(包括高新技術(shù)企業(yè))收益率都低于房地產(chǎn)企業(yè)，促使有選擇權(quán)的企業(yè)改變原有投資偏好投資于房地產(chǎn)等行業(yè)，使得社會(huì)資源在各行業(yè)之間產(chǎn)生了資源配置效率低下的現(xiàn)象。基于此，提出研究假設(shè)5：土地財(cái)政通過降低剩余混合效率(資源配置效率)抑制全要素生產(chǎn)率增長。

土地、人口和產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中緊密聯(lián)系的三大要素，土地財(cái)政為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金、人力和技術(shù)，短期內(nèi)將有力地提升全要素生產(chǎn)率。然而，土地資源的稀缺性和地區(qū)競次性的發(fā)展模式，決定了長期內(nèi)土地財(cái)政不可持續(xù)，導(dǎo)致土地資源配置效率低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“鈍化”，房價(jià)虛高等問題，抑制城市全要素生產(chǎn)率的提升。基于此，提出研究假設(shè)6：土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響存在門檻效應(yīng)，兩者呈現(xiàn)倒U型關(guān)系；即土地財(cái)政初期，土地財(cái)政的擴(kuò)張將會(huì)提升全要素生產(chǎn)率，當(dāng)土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張到一定程度后，將會(huì)抑制全要素生產(chǎn)率的增長。

四、研究設(shè)計(jì)與實(shí)證分析

(一)模型變量與數(shù)據(jù)說明

1.全要素生產(chǎn)率的測度

本文采用Fare-Primont指數(shù)法測度全要素生產(chǎn)率(TFP)[18]，該方法不需要對(duì)市場進(jìn)行假設(shè)，不依賴價(jià)格數(shù)據(jù)，可將全要素生產(chǎn)率徹底分解為技術(shù)、效率變動(dòng)的乘積；它不需要嚴(yán)格的假設(shè)，具備乘積完備性，滿足所有經(jīng)濟(jì)性公理和相關(guān)檢驗(yàn)。

Fare-primont指數(shù)是產(chǎn)出與投入之比的函數(shù)，地區(qū)i在t時(shí)期的TFP為：

(1)

其中X(·)和Q(·)為總投入函數(shù)和總產(chǎn)出函數(shù)，滿足齊次線性和非遞減可加總的條件，地區(qū)i第t年與地區(qū)j第m年的TFP之比為：

(2)

Fare-primont指數(shù)法下的TFP可以分解為多個(gè)效率指標(biāo)的乘積，首先定義全要素生產(chǎn)率效率TFPEit是實(shí)際的TFP與技術(shù)可行條件下最大的TFP的比值，則有：

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

其中，技術(shù)效率是指在給定投入下在最大技術(shù)條件下獲得的最大產(chǎn)出。其經(jīng)濟(jì)含義表現(xiàn)為科技進(jìn)步使得產(chǎn)出增加的成效。土地使用上過度偏離以技術(shù)需求為導(dǎo)向的土地市場將會(huì)擠占科技資源，抑制技術(shù)效率。規(guī)模效率是指在技術(shù)有效且投入及產(chǎn)出比例固定時(shí)，改變投入產(chǎn)出比例所獲得的最佳產(chǎn)出，表現(xiàn)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，其經(jīng)濟(jì)含義是若土地資源流向低生產(chǎn)率企業(yè)，長期平均總成本隨著土地?cái)U(kuò)展而上升，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，抑制其規(guī)模效率。剩余混合效率是指具有技術(shù)效率的生產(chǎn)單位通過改變產(chǎn)出混合比例對(duì)TFP的影響，與配置效率表達(dá)意思相近[19]。與之有關(guān)的政策含義是調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)以達(dá)到資源的最佳組合狀態(tài)，或者通過提高技術(shù)和管理水平，優(yōu)化土地要素和其他要素組合，提高要素使用效率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

2.投入產(chǎn)出指標(biāo)

基于Fare-Primont指數(shù)法，構(gòu)建投入-產(chǎn)出模型測算全要素生產(chǎn)率。對(duì)變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，對(duì)于負(fù)向指標(biāo)取倒數(shù)，避免不同量綱引起的誤差。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的衡量上，借鑒干春暉等[20]的方法，以結(jié)構(gòu)偏離度負(fù)向指標(biāo)進(jìn)行衡量，數(shù)據(jù)來源于各城市統(tǒng)計(jì)年鑒。數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 變量說明

3.土地財(cái)政與地方政府競爭的衡量

從國有建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)來看，土地財(cái)政劃分類型主要包括劃撥、租賃、出讓和其他供應(yīng)類型，土地出讓所占比重遠(yuǎn)高于劃撥和租賃和其他供應(yīng)方式，是最重要的供應(yīng)手段，構(gòu)成了中國地方政府土地財(cái)政的關(guān)鍵性特征。因此本文僅考慮土地出讓收入，借鑒何楊和王蔚[21]的做法，采用土地出讓金占GDP比重來衡量土地財(cái)政。使用財(cái)政分權(quán)代表地方政府縱向競爭，借鑒張曙霄和戴永安[22]的財(cái)政分權(quán)公式：fdf/(fdc+fdp+fdf)，其中fdc、fdp、fdf分別表示中央、省級(jí)和城市人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出；借鑒張軍等[23]的研究，使用吸引外資作為地方政府橫向競爭的代理變量，使用城市當(dāng)年實(shí)際使用外資金額與GDP的比值衡量。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)

(二)模型設(shè)計(jì)

1.面板數(shù)據(jù)模型

Hausman檢驗(yàn)表明固定效應(yīng)優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)模型，故采用固定效應(yīng)模型。通過模型9和模型10檢驗(yàn)研究假設(shè)1和假設(shè)2；分別以全要素生產(chǎn)率以及各效率分解指標(biāo)為因變量，通過模型11至模型14來檢驗(yàn)土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響效應(yīng)及其影響路徑，從而檢驗(yàn)假設(shè)3至假設(shè)5是否成立。

landit=β0+β1gov_feit+β2avgdpit+β3ind1it+β4ind2it+β5ind3it+β6popit+εit

(9)

landit=β0+β1gov_openit+β2avgdpit+β3ind1it+β4ind2it+β5ind3it+β6popit+εit

(10)

TFPit=β0+β1landit+β2indit+β3innoit+β4edusupit+β5tecsupit+β6internetit+εit

(11)

OTEit=β0+β1landit+β2indit+β3innoit+β4edusupit+β5tecsupit+β6internetit+εit

(12)

OSEit=β0+β1landit+β2indit+β3innoit+β4edusupit+β5tecsupit+β6internetit+εit

(13)

RMEit=β0+β1landit+β2indit+β3innoit+β4edusupit+β5tecsupit+β6internetit+εit

(14)

2.面板門限模型

本文使用面板門限模型(以雙重門檻為例)驗(yàn)證假設(shè)6。

TFPit=α0+α1indit+α2innovit+α3edusupit+α4tecsupit+α5internetit+β1landit(landit≤γ1)

+β2landit(γ1

(15)

模型9至模型15中，i表示城市，t表示年份。TFP為全要素生產(chǎn)率，land為土地財(cái)政，gov_fe和gov_open為地方政府縱向競爭和橫向競爭，avgdp、ind1、ind2、ind3、pop表示人均gdp、第一、二、三產(chǎn)業(yè)和城市人口，ind、inno、edusup、tecsup和internet表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理度，區(qū)域創(chuàng)新能力、財(cái)政教育支持、財(cái)政科技支持和信息化水平。γ1和γ2為門檻值，ε為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(三)實(shí)證分析

1.地方政府競爭對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)

使用固定效應(yīng)面板模型驗(yàn)證研究假設(shè)1和假設(shè)2，結(jié)果如表3。可以看出對(duì)于全國和分區(qū)域，不管是地方政府縱向競爭，還是地方政府橫向競爭(1)東中西三大區(qū)域分類選取國家統(tǒng)計(jì)中常用的11∶8∶12分類標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。本文不包括西藏。，其系數(shù)均顯著為正，說明地方政府縱向競爭和地方政府橫向競爭都會(huì)加劇土地財(cái)政依賴程度，因而本文假設(shè)1和假設(shè)2均成立。值得關(guān)注的是，第一產(chǎn)業(yè)比重增加會(huì)抑制土地財(cái)政，第二產(chǎn)業(yè)比重增加促進(jìn)了土地財(cái)政，第三產(chǎn)業(yè)的影響雖不顯著，但仍為正數(shù)，這其實(shí)側(cè)面佐證了本文觀點(diǎn)，地方政府通過價(jià)格剪刀差，低價(jià)出讓工業(yè)用地參與招商引資競爭，加快工業(yè)化進(jìn)程；抬高商住用地價(jià)格以補(bǔ)貼低價(jià)的工業(yè)用地，發(fā)展服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)。因此，若某個(gè)城市的工業(yè)或制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)更為發(fā)達(dá)，那么該城市擴(kuò)大工業(yè)用地的動(dòng)機(jī)更大，土地財(cái)政規(guī)模將越大；同理，如果第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，該城市使用商住用地的意愿也更強(qiáng)，土地財(cái)政規(guī)模也將擴(kuò)大。而第一產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)低于第二、三產(chǎn)業(yè)，地方政府農(nóng)業(yè)用地?cái)U(kuò)張動(dòng)力不足，使得第一產(chǎn)業(yè)對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生負(fù)向作用。

表3 地方政府競爭對(duì)土地財(cái)政的影響結(jié)果

2.地方政府競爭下土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響效應(yīng)及影響路徑

使用固定效應(yīng)面板模型來驗(yàn)證研究假設(shè)3至5，結(jié)果如表4。可以看到，全國范圍內(nèi)土地財(cái)政的系數(shù)在1%的置信水平上顯著為負(fù)，土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率(TFP)具有顯著的抑制作用。土地財(cái)政對(duì)技術(shù)效率(OTE)、規(guī)模效率(OSE)和剩余混合效率(RME)影響的估計(jì)系數(shù)分別為-0.188、-0.241和-0.300，均在1%的置信水平上顯著為負(fù)，即土地財(cái)政總體上會(huì)抑制技術(shù)效率、規(guī)模效率和剩余混合效率，即土地財(cái)政通過抑制技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和降低資源配置效率三個(gè)途徑來抑制全要素生產(chǎn)率。故研究假設(shè)3、4、5均成立。

表4 土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響及其影響路徑結(jié)果

由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響機(jī)制可能存在差異，故對(duì)其分區(qū)域檢驗(yàn)。結(jié)果見表4。結(jié)果表明，東、中、西部城市土地財(cái)政對(duì)于TFP均具有顯著的抑制作用，這與張少輝和余泳澤[3]的研究結(jié)果較為相似。從估計(jì)系數(shù)的大小來看，西部土地財(cái)政對(duì)TFP的抑制作用要遠(yuǎn)高于全國平均水平和東、中部地區(qū)，說明西部地區(qū)轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式比東中部所需時(shí)間更長、過程更艱難；東部土地財(cái)政對(duì)TFP所產(chǎn)生的負(fù)向作用略高于全國水平，原因可能在于東部因區(qū)位優(yōu)勢土地價(jià)格過高，較為嚴(yán)重的房價(jià)泡沫對(duì)TFP的抑制作用高于全國和中部地區(qū)。從影響路徑來看，對(duì)于東部來說，規(guī)模效率(OSE)和混合剩余效率(RME)的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，說明土地財(cái)政對(duì)東部TFP的抑制作用是通過規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和資源配置效率來實(shí)現(xiàn)的。原因在于：東部地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)較為完善，比西部更為側(cè)重公共服務(wù)品供給，且城市虹吸效應(yīng)明顯，技術(shù)人才注入新活力，相對(duì)弱化了土地財(cái)政對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的抑制作用；此外，東部地區(qū)房價(jià)泡沫會(huì)擠占實(shí)體企業(yè)資源，通過規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和資源配置效率途徑抑制TFP。對(duì)于西部來說，土地財(cái)政對(duì)技術(shù)效率(OTE)、規(guī)模效率(OSE)和剩余混合效率(RME)影響的系數(shù)均顯著為負(fù)，表明西部土地財(cái)政通過抑制技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和降低資源配置效率三方面抑制TFP。原因在于西部相比于其他地區(qū)，工業(yè)化、城市化水平較低，過度依賴土地財(cái)政易形成對(duì)低端產(chǎn)業(yè)的依賴；在稀缺土地上引入了低附加值產(chǎn)能，將抑制技術(shù)效率；長期內(nèi)使得企業(yè)單位用地成本提升，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和加劇土地資源錯(cuò)配，通過抑制規(guī)模效率和資源配置效率抑制TFP。對(duì)于中部來說，土地財(cái)政對(duì)技術(shù)效率(OTE)影響的系數(shù)顯著為負(fù)，表明中部地區(qū)土地財(cái)政通過抑制技術(shù)創(chuàng)新來抑制TFP。原因可能在于中部在地理上，中部鄰近東部，使得大量人口流向東部地區(qū)，技術(shù)人才流失削弱了本區(qū)域創(chuàng)新能力，使得中部土地財(cái)政主要通過降低技術(shù)創(chuàng)新來抑制TFP。

3.土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的非線性影響

這里使用面板門限模型來驗(yàn)證研究假設(shè)6，結(jié)果如表5和表6。由門檻檢驗(yàn)結(jié)果可知：土地財(cái)政與全要素生產(chǎn)率并不是簡單的線性關(guān)系，而是存在兩個(gè)門檻值(0.004、0.013)，形成三個(gè)區(qū)間；三個(gè)分段區(qū)間內(nèi)土地財(cái)政的估計(jì)系數(shù)分別為4.904，0.528和-0.036，且均通過了1%的置信水平檢驗(yàn)，這說明土地財(cái)政與全要素生產(chǎn)率增長之間存在倒U型關(guān)系。本文研究假設(shè)6成立。

表5 土地財(cái)政的門限效應(yīng)檢驗(yàn)

結(jié)果如表6所示，當(dāng)土地財(cái)政小于第一個(gè)門檻0.004時(shí)，土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率具有顯著的促進(jìn)作用；在越過第一個(gè)門檻后，其促進(jìn)作用大幅削弱；在跨越第二個(gè)門檻0.013后，土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響由正轉(zhuǎn)負(fù)，具有顯著的抑制作用。總的來說，當(dāng)土地財(cái)政依賴程度較低時(shí)，增加土地財(cái)政將對(duì)全要素生產(chǎn)率具有積極作用；一旦土地財(cái)政超過閾值，其積極影響效應(yīng)也在逐步減弱；當(dāng)土地財(cái)政超過第二個(gè)門檻值后，土地財(cái)政會(huì)對(duì)全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生抑制作用。2017年全國及東中西部土地財(cái)政均值分別為0.048、0.061、0.044、0.034，均大于第二個(gè)門檻值0.013，均位于倒U型的右邊，說明土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)在逐步減弱，其負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)顯露。分區(qū)域看，東部土地財(cái)政均值大于全國平均水平，中、西部土地財(cái)政均值小于全國平均水平，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有先發(fā)優(yōu)勢，最早積極推行土地財(cái)政，土地財(cái)政規(guī)模大、程度深；而西部地區(qū)較為落后，土地財(cái)政發(fā)展時(shí)間晚，程度低；中部地區(qū)處于兩者之間。

表6 門限面板模型的估計(jì)結(jié)果

4.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步檢驗(yàn)研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文將對(duì)樣本采用替換變量和剔除異常點(diǎn)兩種方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。(2)由于版面限制，此處對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果不作展示，需要具體檢驗(yàn)結(jié)果的讀者可向作者索取。對(duì)于地方政府縱向競爭和橫向競爭的衡量上，上文分別以財(cái)政支出分權(quán)和吸引外資使用程度來度量。借鑒呂勇斌等[24]的做法使用財(cái)政收入分權(quán)作為地方政府縱向競爭的代理變量，財(cái)政收入分權(quán)公式：fsf/(fsc+fsp+fsf)，其中fsc、fsp、fsf分別表示中央、省級(jí)和城市人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入；土地價(jià)格歧視行為是由地方政府之間的競爭策略性行為所致，故借鑒陳淑云等[25]做法，采用協(xié)議出讓用地的單位價(jià)格作為地方政府橫向競爭的代理變量。上文以土地出讓收入/GDP來衡量土地財(cái)政來，此處以土地出讓收入/財(cái)政收入和土地出讓面積/土地總面積進(jìn)行衡量。對(duì)于全要素生產(chǎn)率，考慮到全樣本涵蓋了東、中、西各區(qū)域，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，可能導(dǎo)致全要素生產(chǎn)率存在異常樣本點(diǎn)。故采用winsorize方法對(duì)TFP兩邊進(jìn)行0.1%的縮尾處理。結(jié)果表明：各變量系數(shù)符號(hào)和顯著性與上文基本一致，結(jié)果較為穩(wěn)健。即地方政府縱向競爭和橫向競爭均會(huì)加劇土地財(cái)政程度，土地財(cái)政的擴(kuò)張均對(duì)全要素生產(chǎn)率有抑制作用。

五、結(jié)論與建議

本文使用Fare-Primont指數(shù)法測度我國276個(gè)地級(jí)市在2004～2017年的全要素生產(chǎn)率及其效率分解指標(biāo)，并通過構(gòu)建多種面板模型揭示地方政府競爭、土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響機(jī)制。最終研究結(jié)論表明：第一、地方政府的土地財(cái)政行為與地方政府競爭是緊密聯(lián)系的，分稅制改革以及晉升錦標(biāo)賽的背景下，地方政府縱向競爭和橫向競爭均會(huì)加劇土地財(cái)政程度。第二、全國和東、中、西區(qū)域，土地財(cái)政的擴(kuò)張均對(duì)全要素生產(chǎn)率有抑制作用，主要通過抑制技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和降低資源配置效率三個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)。各區(qū)域土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的負(fù)面影響路徑存在著差異，東部土地財(cái)政通過產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和降低資源配置效率來實(shí)現(xiàn)，中部通過抑制技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)，西部土地財(cái)政通過抑制技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和降低資源配置效率來實(shí)現(xiàn)。第三、土地財(cái)政對(duì)全要素生產(chǎn)率的影響呈現(xiàn)先揚(yáng)后抑的倒U型關(guān)系。現(xiàn)階段全國及各區(qū)域土地財(cái)政均處于倒U型右側(cè)，表明“以地謀生”的發(fā)展模式應(yīng)加快轉(zhuǎn)變。

根據(jù)上述結(jié)論，給出以下建議：第一、完善財(cái)稅和支付轉(zhuǎn)移制度，理順中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的責(zé)任關(guān)系，形成穩(wěn)定稅收收入的稅收體系，賦予地方政府更多的稅收權(quán)，擴(kuò)大財(cái)政收入來減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。完善官員政績考核指標(biāo)體系，逐步轉(zhuǎn)變官員晉升激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府更加重視經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)民生，而非單純的追求經(jīng)濟(jì)總量。加強(qiáng)跨區(qū)域信息共享，協(xié)同治理過度依賴土地出讓的發(fā)展模式，避免出臺(tái)易引發(fā)地方之間惡性競爭行為的政策。第二、地方政府以土地出讓為中心的粗放式發(fā)展模式應(yīng)摒棄，符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地財(cái)政模式亟待建立。同時(shí)，應(yīng)注意區(qū)域差異性，創(chuàng)新協(xié)同、因地制宜實(shí)施合理的區(qū)域土地發(fā)展規(guī)劃。第三、深化土地市場改革。發(fā)揮土地市場價(jià)格信號(hào)作用，讓土地要素流向高生產(chǎn)率企業(yè)、淘汰低效“僵尸企業(yè)”，盤活低生產(chǎn)效率的用地；對(duì)工業(yè)用地、商住用地和公共事業(yè)用地合理定價(jià)，優(yōu)化土地資源配置，著力提高各用地的品質(zhì)與效率以提升城市全要素生產(chǎn)率。