城市規劃方式演變：以杭州“夢想小鎮”為例

(法)伊拉克利斯·阿伊里烏，(法)尼古拉斯·杜艾著，徐耀軍譯，魏燕萍校

(1.法國國家科學研究中心 城市地理實驗室，法國 巴黎 75020;2.法國格勒諾布爾-阿爾卑斯大學，法國 格勒諾布爾 38000；3.法國社會科學跨學科實驗室，法國 巴黎 75020；4.杭州師范大學 a.繼續教育學院 b.杭州城市國際化研究院，浙江 杭州 311121)

一、引言

自20世紀70年代末中國實行改革開放以來，中國的城市化進程加快，極大地促進了社會經濟的進步。預計到2030年，中國國內城鎮人口將超過10億(1)國務院發展研究中心與世界銀行聯合發布新報告《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/25/content_2645730.htm，2014年3月25日。，城市在未來中國將扮演越來越重要的角色。事實上，城市化是中央政府的重大政治任務，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(2016-2020年)》第八部分推進新型城鎮化中制定了國家城市化戰略意圖和重大目標；在第二部分實現創新驅動發展戰略中，該規劃強調創新對中國發展前景的關鍵作用。此外，2016年批準的《“十三五”國家科技創新規劃》強調互聯網領域等創新活動對于促進全國經濟增長的重要性。事實上，中國各地各級政府均已出臺創新激勵優惠政策，成效顯著。[1](PP.1095-1114)從中央到地方，各類政策都展現了城市化、創新和經濟增長之間緊密的聯系。

自從改革開放以來，中國追求創新驅動的城市化，清楚地顯現了城市治理不斷演變的理論和實踐。城市規劃就是能夠體現這樣一種變化情況的特定領域。隨著時間的推移，從技術理論(例如將國家開發項目分配給城市)演變為一種戰略和市場導向的實踐，目的是鞏固地方競爭力。[2](PP.379-392)本文旨在通過一個最近的互聯網經濟項目——號稱“夢想小鎮”的互聯網村，敘述中國城市規劃的發展脈絡。

本研究的目標有兩個：一是通過研究一個互聯網經濟的示范項目，繪制出中國創新驅動城市化語境下受影響的規劃方式類型(2)Hudson, B.M., Galloway, T. D. and Kaufman J. L.，“Comparison of current planning theories: counterparts and contradictions”, Journal of the American Planning Association, 45,1979, pp.387-398. Retrieved from https://doi.org/10.1080/01944367908976980；Innes, J. and Gruber, J.,“Planning styles in conflict: the Metropolitan Transportation Commission”, Journal of the American Planning Association, 71, 2005,177-188. https://doi.org/10.1080/01944360508976691.；二是基于考察的案例，為城市規劃與創新研究提供更廣泛的啟示。選擇“夢想小鎮”為案例，基于兩個方面的考慮：首先，中國是信息通信技術驅動眾多城市發展模式的發源地，互聯網行業發展迅速，在線用戶超過7.2億(3)China Daily ,“Digital China Chairman Confident about Future Development”, Accessed 15 June 2016. Retrieved from http://www.chinadaily.com.cn/business/tech/201512/17/content_22734642.htm.；其次，“夢想小鎮”是由國家主導的項目，旨在刺激杭州經濟增長，并作為國家層面創新驅動城市化的標桿。

二、研究背景、方法和數據

杭州常住人口接近1000萬，有許多高科技企業，以充滿活力的創業環境而聞名。近20年來，杭州致力于推動知識經濟(如高新技術產業區和科技園區)，各種政策規劃在杭州落地。[3](PP.42-54)最近一個知名的項目是浙江杭州未來科技城(FSTC)，這是一個科技創新園區，2010年在杭州城西啟動，總體規劃面積達113平方公里，是國家試點項目的一部分。未來科技城的目標是在城市區域層面推動以科技為基礎的發展，在國家層面成為創新驅動城市化的標桿。借助基于人才、創新產業和資源開發的三大聯動機制，未來科技城將在杭州乃至浙江范圍內推動科學技術領域的不斷發展進步，進而成長為信息經濟領先區域。(4)Hangzhou FSTC (Future Sci-Tech City), Zhejiang Hangzhou Future Sci-Tech City, Hangzhou: Hangzhou Future Sci-Tech City,2015a; Hangzhou FSTC (Future Sci-Tech City), The Dream Town Policy Assembly, Hangzhou: Hangzhou Future Sci-Tech City,2015b.未來科技城吸引了管理部門稱之為“戰略產業”的公司，包括能源、新材料、健康、金融和信息技術。未來科技城加速打造城市及區域的科技引領增長極。除擁有阿里巴巴和中國電信這樣的大企業以外，還擁有包括初創公司在內的大量小公司。未來科技城借助三個可操作的運行平臺，其一是“夢想小鎮”。這是一個指定的空間，用于促進互聯網相關初創公司的發展。表1列出了“夢想小鎮”的主要參與者及其承擔的職能。

表1 “夢想小鎮”內所有活動實體的性質、組織形式和主要功能一覽

以“夢想小鎮”為例著力解決兩個研究目標，即勾勒規劃方式和探索創新驅動城市化的研究意義。我們提出兩個假設：其一，對中國當前城市化來說，互聯網是城市政策和行為主體的一個變化因素，表現為四種規劃方式——理性規劃、戰略規劃、綠色規劃和協作規劃之間的銜接(5)Douay, N.,” Shanghai: Urban planning styles in evolution - Emergence of a harmonious urbanization?” China Perspectives, 4,2008, pp.16-25; Argyriou, I., “Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”, Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615; Douay, N. and W. Qi, “China’s Spatial Planning during the Transition: towards a More-Integrated Model”，In J. Farinos (Eds.)， Cómo hacer del territorio cuestión política de Estado/ Achieving Territory Becomes Matter of State Importance，Valencia: Tirant Lo Blanch, pp.731-758,2018; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China, New York: Routledge,2015.；其二，戰略規劃方式在創新驅動城市化的設計中發揮著主導作用。為驗證這兩個假設，本文基于中國情況對四大規劃方式進行簡要概述，然后對“夢想小鎮”案例相關規劃特點的得失展開分析。為了更詳細了解“夢想小鎮”案例，我們對杭州市規劃局、未來科技城機構和公司(管理委員會、規劃建設委員會、投資公司)以及“夢想小鎮”初創公司和孵化器進行了26次半結構化訪談。除了未來科技城管委會以外，所有的采訪對象均為高級管理人員，采訪時長持續30分鐘到45分鐘。

三、四種規劃方式

(一) 理性規劃

1.一種全球的范式與中國當代的方法

為了適應現代化的需要，并受到城市規劃實踐的全球趨勢影響，中國在1950年代采用了一種自上而下的理性城市規劃方法，主要通過國家項目的地方化來實現中央經濟政策目標。然而，隨著1979年中國改革開放，中國的城市規劃發生了巨大的變化。最顯著的是向市場經濟的轉型[4]，決策權在“城市企業家”精神影響下下放到城市管理部門[5](PP.16-25)，并嘗試根據法律條例(例如1990年出臺的《城市規劃法》)以及由住房和城鄉建設部牽頭的非法定規劃(例如《全國城市體系規劃綱要(2005-2020年》)引導城市發展；2010年國家發展和改革委員會負責牽頭的《全國主體功能區規劃》在分級規劃體系內實施[6](PP.86-96)。此類非法定規劃是一種理性規劃方法，旨在針對盛行的城市發展模式累積的問題(如不協調發展、環境惡化)進行監管[7]。

2.未來科技城和“夢想小鎮”案例：創新引領城市化

杭州未來科技城是由中共中央組織部和國務院國有資產監督管理委員會在一個國家試點項目框架下發起的(6)Douay, N. and C. Henriot ,“La Chine à l’heure des villes intelligentes”， L’information géographique, 80, 2016,89-104. Retrieved from https://doi.org/10.3917/lig.803.0089; Henriot, C., “La politique de la ville intelligente en Chine: ancrage local d’un modèle urbain globalisé”，Flux, 114, 2018,71-85.，這個項目涉及杭州、北京、天津和武漢四個城市。盡管未來科技城是國家試點的一部分，但強烈的政策需求源自中央以下層級。例如，省、市兩級領導認為這樣一個項目對于整個杭州和浙江省的經濟前景很重要。隨后，未來科技城在省、市兩級政府層面聯合推進。同時，為了改善杭州市余杭區的空間和經濟規劃，自本世紀起，次級城市層面發展的政策機構(如規劃委員會)也被用來作為組建未來科技城管委會的依據。因此，未來科技城吸引了自上而下理性規劃方法的要素，其目的是在城市化分層規劃體系中實現各級政府(中央、省、市、區)的正式規劃(如國家經濟創新政策、中央以下的總體規劃)。例如，未來科技城希望成為一個城市化的全國標桿，同時也成為杭州城西科創園區的核心部分——浙江省最注重“科技創新”發展的產業集聚區。[8]另外，它也旨在加速全市經濟轉型和城郊的全面發展，因此，政府授予“城市副中心”的行政地位。從這一立場出發，未來科技城也符合中國社會倡導的“科學發展觀”的內涵(7)Argyriou, I. ,“Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”，Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615.。

(二)戰略規劃

1.中國城市發展的戰略維度

自1980年代以來，新自由主義范式在決策領域占主導地位，戰略視角已經被采納為全球流行的城市規劃方式 [9]。與理性規劃不同的是，戰略規劃強調“通過采取精準行動來獲得結果的公眾行動”[5](P.18)，其追求通過獨立項目的效率來引導。中國城市規劃的戰略影響可以追溯到新中國成立，那時中國就開始將城市視為促進國民經濟發展的關鍵領域(8)Wu, F., “Re-orientation of the city plan: strategic planning and design competition in China”, Geoforum, 38, 379-392,2007; Zhang, T., “Urban development patterns in China: new, renewed, and ignored urban spaces”，In S. Y. Son, and C. Ding (Eds.)， Urbanization in China: Critical Issues in an Era of Rapid Growth, Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy，2007, pp. 3-27.。這種現象發生在中國向全球市場經濟過渡、行政和財政責任下放給地方政府的背景下，國家控制的生產市場化是將土地轉變為商品，作為地方政府和發展規劃的長期收入來源(例如授予土地使用權)[10](PP.3-19)。在這種情況下，中國特別是沿海地區的一批大城市，追求以區位為導向的空間和經濟重組，以此作為構建和加快城市發展的路徑(9)Douay, N.,“Shanghai: Urban planning styles in evolution-Emergence of a harmonious urbanization?”, China Perspectives, 4, 2008, pp.16-25; He, S. and Wu, F.,“China’s emerging neoliberal urbanism: perspectives from urban redevelopment”, Antipode, 41, 2009, pp.282-304. Retrieved from https://doi.org/10.1111/j.1467-8330.2009.00673.x.。在“全球化、分散化、市場化”的三位一體中，戰略規劃成為一個核心工具，以一個成長的參與者聯盟體制為基礎，推動以國家為主導、以市場為導向的密集型城市發展模式：即在城市發展過程中，作為城市行政服務提供者的地方政府和與私人參與者(例如房地產公司、土地代理人)互動的市場關聯機制。[10](PP.3-19)

事實上，我們可以從中國規劃體系的關鍵方面(10)Wu, F., “Re-orientation of the city plan: strategic planning and design competition in China”, Geoforum, 38, 379-392,2007; Wu, F. and J. Zhang,“Planning the competitive city-region: the emergence of strategic development plan in China”, Urban Affairs Review, 42, 2007,pp.714-740. Retrieved from https://doi. org/10.1177/1078087406298119.，即目標、功能、規劃編制、投入/產出和主要參與者的演變特征中觀察到，戰略規劃和城市發展過程中各個團體之間往往具有緊密聯系。一般來說，這些方面已從為實現中央經濟規劃目標而采取自上而下的方法(例如基于藍圖規劃和嚴格程序)轉向為制定基于地方競爭力和增長規劃而采取的政策導向方法(11)Abramson, B.D.,“Urban planning in China: Continuity and change”, Journal of the American Planning Association, 72, 2006,197-215. Retrieved from https://doi.org/10.1080/01944360608 976739; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China，New York: Routledge,2015.。這些規劃和目標是由政府部門制定的，還經常與企業、外部專家(例如國際顧問和規劃公司)合作。在中國，一個典型的戰略城市規劃例子是在城市管轄范圍內，由國家指定特區(例如經濟特區、科技特區、科學園區)。[7]

2.“夢想小鎮”：通過互聯網經濟推動戰略城市化

“夢想小鎮”支持相關互聯網初創公司創新發展。受訪的初創公司普遍表示，由于各種支持政策和可利用的資源，以及互聯網村的創業氛圍，“夢想小鎮”是一個有吸引力的落戶區域。

初創公司進入“夢想小鎮”有兩種方式：一是參加每月一次的入園比賽，遴選委員會由來自學術界、金融界和產業部分的獨立專家組成。賽事評比委員會成員來自學術、金融等各行業領域；二是與位于現場的孵化器進行非正式互動，由其評估提出的項目計劃，并決定是否愿意支持這些計劃。對初創企業的支持是多方面的，例如，每年提供3000美元的經濟資助，用來交換由“夢想小鎮”管理公司提供的服務(如法律、財務規劃、營銷)。其他資助包括長達三年的辦公空間租金減免，還有入駐園區住房租金和水電費的補貼。“夢想小鎮”行政辦公室還組織季度比賽，商業提案可獲得高達30000美元的資助。未來科技城設立了風險貸款資金池，可為符合資格的初創公司提供高達150000美元的低息貸款(例如以貼現貸款形式)。[11]此外，孵化器還提供相關金融幫扶和對企業的多種支持(例如業務規劃、與其他初創公司和外部實體的聯系、種子融資)。另外，還舉行很多現場活動，初創公司交流想法、分享經驗和探索合作的機會。

得益于各項優惠政策支持，“夢想小鎮”定期舉辦與初創公司運營成長相關的交流會。具體來說，初創公司會借機尋求成長壯大的合作機會。初創公司也會在私下交流互動，討論共同的問題，尋求解決方案。在這里，員工招聘問題顯得尤為重要，主要是因為互聯網行業是一個瞬息萬變的業務領域。因此，獲得“聰明”的人力資源可以增加成功的機會。在某些情形下，初創公司會相互幫助促銷產品(例如在線廣告、口碑)。此外，初創企業報告說，孵化環境會催生更有成效的同行互動。然而，一些初創企業提到，由于資源有限(例如員工、時間、財務)，以及要實現商業計劃跨越性發展時間期限緊迫(通常在入駐后3至6個月)，初創公司更傾向于專注內部任務，而不是與同行或其他實體互動。

初創公司還與托管孵化器保持密切聯系，后者實質上是提供各種幫助的“保護傘單位”。具體來說，孵化器為了促進初創公司的互動，通常在自己的建筑中提供辦公空間。除了“第一聯系人”這一身份之外，孵化器還會為初創公司提供量身定制的服務支持：牽線搭橋其他初創公司，進行同行互動學習；向外界市場推薦介紹，幫助產品服務成長完善(比如從人力資源、投資業務和產品推廣等方面)。作為初創公司導師，孵化器關注的一個特殊領域是財務。除了將初創公司與潛在投資者(通常是國內風投)聯系起來，“夢想小鎮”會定期尋找合作機會，孵化器本身也可以通過提供資本交換股份投資初創公司。在這方面，孵化器可以直接投資(例如自有資金)，也可以通過其更廣泛的組織結構引進資本。此外，孵化器還評估初創公司的業績，這一任務也由參與初創公司融資的任何外部投資者承擔；這兩類實體可能決定繼續或放棄支持初創公司，而未來科技城沒有任何權力責令初創公司撤出“夢想小鎮”。

此外，阿里巴巴集團作為一個外部實體對初創公司起著核心作用，這是杭州師范大學校友馬云在1999年創立的一家公司。阿里巴巴總部位于杭州，不到15年時間，已經成為全球最大的在線零售商之一，也是一家擁有多元化業務的線上跨國公司。在未來科技城號稱“淘寶城”的公司總部，占地40多萬平方米，可容納15000多名員工。公司的角色是多方面的：首先，阿里巴巴作為初創公司的標桿，正成功地轉型為一個全球巨頭。阿里巴巴在線平臺作為一個推廣和銷售“夢想小鎮”初創公司產品的渠道，還免費提供在線技術資源，例如云計算。不過，阿里巴巴最大的影響力體現在能力培養上。作為一家世界知名的電子商務公司，它被認為給互聯網行業各個領域的員工提供了全面發展的良好環境。事實上，很多受訪初創公司提到，他們的大多數員工曾經在阿里巴巴工作或實習，因此獲得了寶貴的知識和專長。初創公司人員也傾向于與阿里巴巴員工進行私下互動，分享經驗或尋求建議。阿里巴巴也是一個孵化器專家的來源。例如，一個孵化器的4位聯合創始人中的3位曾經在阿里巴巴的技術、產品管理和銷售部門工作。此外，阿里巴巴作為風險投資的引力場在未來科技城發揮著影響力，從理論上說增加了風險投資進入“夢想小鎮”初創公司的機會。

在上述參與者互動的背景下，初創公司的目標是在體量和經濟成效方面達到其標桿(阿里巴巴)的水準。同時，政府希望即使一家初創公司能夠成功成長為新的阿里巴巴，這樣的結果也會給國家帶來很多好處，比如增加國家收入(例如就業和公司稅)，刺激以消費為基礎的城市化(阿里巴巴的員工本身就是一個龐大的消費群體)，周邊土地價格會上漲，這些都是中國城市發展體系由土地利用驅動的要素。

(三)綠色規劃

1.中國城市化進程涌現的優先政策

中國是全球城市綠色發展趨勢的一部分(12)Douay, N.,“Shanghai: Urban planning styles in evolution-Emergence of a harmonious urbanization?”, China Perspectives, 4, 2008, pp.16-25; Curien, R.，“Chinese Urban Planning”, China Perspectives, 2014(3), pp.23-31.。在1990年代初，中央政府開始探索更可持續的城市發展之路，以此作為提高生活質量的一種方式，同時圍繞經濟競爭力和“和諧社會”的興起實行涵蓋更廣的政策目標。[12](PP.24-32)因此，正如“十二五”規劃(2011-2015年)圍繞資源效率和環境可持續問題的政策方向所表明的那樣，可持續發展已經成為國家決策的一個優先話題[13](PP.102-110)。國家決策通過兩個主要機制推進城市綠色發展：獎勵示范項目和最佳案例，鼓勵城市采取可持續行動——相關的例子包括由環境保護部管理的縣市和省級層面的各種“生態試點”項目，發布以綠色為導向的政府文件和規范(例如目標、政策標準)，以及為可持續發展項目提供財政支持。[13](PP.102-110)除了中央政府的努力外，各個城市還提出了自己的可持續發展動議。例如，城市政府把低碳發展作為一種發展環境友好型產業、刺激新就業和改善城市基礎設施的方式。由于政府政策領導和引導，以及經常與國際合作伙伴協作的地方主導政策倡議，中國現在是許多城市綠色項目和試驗活動的熱土。[12](PP.24-32)初步研究表明，在促進綠色實踐和生活方式或更普遍的環境可持續性方面，結果喜憂參半，其中一些努力(例如中國新加坡天津生態城項目)被認為比其他地方(例如東灘——中國首個規劃的生態城項目)[7]更全面[14](PP.25-35)。

2.“夢想小鎮”：一個綠色標簽？

“夢想小鎮”在原則上旨在打造一個城市可持續發展的新模式，將綠色原則與實踐結合起來。例如，“夢想小鎮”的總體規劃將該項目描述為一個前瞻性的項目，制定了新的和改進的城市化標準，包括鼓勵試驗和整合環境都市主義的“無車化”社會空間——例如，通過混合用途的開發或保護該地塊的水道和農田(13)Argyriou, I. ,“Planning the smart city in China: Key policy issues and the case of Dream Town in the City of Hangzhou”，Proceedings of the 25th International Conference Companion on World Wide Web: 2nd ACM International Workshop on Web Applications and Smart Cities. Montreal, April 11-15, 2016. pp.339-343. Geneva: International WWW Conferences Steering Committee. Retrieved from http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2872518.2888615.。然而，除了這些定義廣泛的政策陳述外，實際上沒有證據表明夢想小鎮在規劃原則(除了保護現有便利設施的一般訴求)、更廣泛的城市活動(以綠色為導向的綜合城市開發)或初創公司產品方面是綠色的典范。事實上，幾乎問了所有受訪的初創公司，是否致力于或計劃開發綠色應用(例如節能家居系統)時，回答都是否定的。因此，總的來說，“夢想小鎮”似乎主要回應了政策說法，而不是扎實的綠色實踐。

(四) 協作規劃

協作方法現在是西方空間規劃實踐中公認的主流范式。然而，中國經驗表明西方實踐在協作規劃工作中面臨同樣的局限性。[15](PP.3-6)中國有一個自上而下的規劃體系，由地方國有機構主導的促進增長“行動者聯盟”極大地主導了當代空間規劃(14)Jiang, Y., Waley, P. T. and Gonzalez, S.,“Shifting land-based coalitions in Shanghai’s second hub”, Cities, 52, 2016, pp.30-38; Wu, F., Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China，New York: Routledge,2015.。為了提高規劃決策的社會可接受性，在規劃過程中無論現實存在的鄰避困境還是更普遍的參與需求，協作規劃有助于回應居民要求。最近，公眾參與受到了政府機構的廣泛關注。例如，政府經常通過網絡或政府郵箱邀請居民為城鎮規劃建言獻策。此外，城市規劃展覽館還向公眾開放，接受參觀者的意見反饋。一個很好的例子是四川省省會成都市，實施了一種參與式預算[15](PP.257-275)。在2009年至2012年間，該市資助了近4萬個公眾參與的規劃項目。這種城市發展協作機制和中國人民代表大會制度相結合，其前景將更為廣闊。

四、小結

本文以國家主導的城市數字經濟旗艦項目杭州“夢想小鎮”互聯網村為例，探討了規劃體系在創新驅動城市化中的作用。因此，本文在郊區科技創新園區(未來科技城)背景環境下，概括了“夢想小鎮”創新區塊規劃系統的作用，作為理性、戰略、綠色和協作四種規劃方式的結合——以便在設計“中國硅谷”時勾勒它們的關聯影響。這個討論揭示了理性規劃方式作為城市層級規范空間和一種經濟組織手段的首要作用。同時，在綠色和協作規劃方式方面，我們沒有發現有什么影響，這說明在主辦科技園區背景下，考察過的創新項目沒有解決更廣泛的參與性和環境問題。然而，最大的影響與戰略規劃理論有關，這些圍繞著以地方市場化、經濟競爭力和企業創新為基礎，追求城市的地域性增長。在這種背景下，“夢想小鎮”項目是建立在一個準城市增長“聯盟”運行基礎上的，這個“聯盟”由強大的多層級國家機構、一個有影響力的地區性公司(阿里巴巴)、公共管理機構(未來科技城)、國內風險投資行業以及入駐孵化器和小規模創新實體(初創公司)組成；后者(初創公司和孵化器)實質上是實現創新驅動城市化政策目標的重要組成部分。

基于杭州案例，對城市規劃與創新研究提出三點建議作為未來展望：第一，在信息化時代，要清晰地分析互聯網作為城市規劃對象的作用；第二，要考慮各種規劃方式相互作用是否適用于創新驅動城市化設定的特定語境；第三，需要詳細了解各種治理模式，包括不同規劃方式如何影響以創新為基礎的城市化，相關的治理過程如何在實踐中進行。