杭州城市空間蔓延與區域發展邏輯

張衛良

(杭州師范大學 人文學院，浙江 杭州 311121)

在我國快速城市化背景下，絕大多數城市呈現出向四周不斷擴散或說“攤大餅”式發展的趨勢，“計劃趕不上變化”也可說就是城市蔓延的反映，在短時期內城市規模擴張遠遠超越原有城市總體規劃。改革開放以來的幾十年，杭州也經歷了一個從中等城市向特大城市的蝶變過程，在城市空間方面也存在明顯的蔓延現象。這種現象符合區域發展邏輯，既反映了城市自身的內在動力，也反映了社會外在因素的刺激。有關城市蔓延現象，國外學者對城市蔓延的性質與動因有較早的研究，(1)參見Chris Couch, Lila Leontidou and Gerhard Petschel-Held (eds.), Urban Sprawl in Europe: Landscapes, Land-use Change and Policy, Oxford: Blackwell Publishing Ltd, 1988; Oliver Gillham, The Limitless City: A Primer on the Urban Sprawl Debate, Washington D.C.：Island Press, 2001。經合組織也在2018年《重新思考城市蔓延》的報告中指出“城市蔓延帶來新的政策挑戰”。(2)具體內容參見OECD, Rethinking Urban Sprawl: Moving Towards Sustainable Cities, Paris: OECD Publishing, 2018。國內學者對中國城市蔓延現象也做了不少有益的探索，(3)參見李強、楊開忠《城市蔓延》，北京：機械工業出版社，2007年；洪世鍵、張京祥《城市蔓延機理與治理——基于經濟與制度的分析》，南京：東南大學出版社，2012年；張庭偉《控制城市用地蔓延：一個全球的問題》，《城市規劃》，1999年第8期，第44-48頁；蔣芳、劉盛和、袁弘《北京城市蔓延的測度與分析》，《地理學報》，2007年第6期，第649-658頁；王家庭、趙麗《快速城市化時期我國城市蔓延的動力》，《財經科學》，2013年第5期，第67-76頁等。目前有關杭州城市空間蔓延的專題討論比較少，而對杭州城市空間變化的研究相對較多，(4)參見劉衛東、譚韌驃《杭州城市蔓延評估體系及其治理對策》，《地理學報》，2009年第4期，第417-425頁；陸志平、倪滬平《杭州城市空間發展形態的特征和增長時序分析》，《杭州科技》，2002年第3期，第37-39頁；楊建軍、陳鋒義《杭州主城區城市空間發展趨勢研究》，《城市規劃》，2008年第9期，第69-74頁；李詠華、龐海燕、馬淇蔚《2000—2015年杭州城市空間增長及政策影響機制研究》，《城市發展研究》，2018年第9期，第67-75頁。這些研究大多從城市土地利用、規劃、公共管理等視角切入，探討杭州城市空間的變化及其治理對策。本文力圖從城市空間相關理論視角出發，進一步探討杭州城市空間的區域發展邏輯。

一

杭州是一座歷史文化名城，自然環境優美，“三面云山一面城”，城市與山水環境相映成趣，珠聯璧合，成就一座詩意的城市。但是，在相當長的時間里，杭州是一個不大的城市，與傳統農業社會的生產方式相一致，城市空間緊湊。直到改革開放年代，杭州原有的空間格局開始發生一些變化，城市建成區不斷拓展，如今已成為長三角區域首屈一指的大都市。杭州城市空間擴展是一個城市化的過程，也是一個城市持續蔓延的過程。對于城市蔓延，西方有學者給出了這樣的定義：“蔓延本質上是一種郊區化現象，‘超出城市的界限’、‘過渡’、‘城市邊緣’，同時，具有低密度、私家車導向、可能‘沒有規劃’” [1](P.4)，具體的特征可以指“蔓延(無論它是城市的蔓延還是郊區的蔓延)是城市化的一種形式，它的特征是跳躍式開發、商業走廊、低密度、土地使用功能分離、私家車在交通上的主導地位和最小公共空間” [1](P.8)。杭州的城市蔓延雖然與國外城市蔓延相比有所差別，但也有相似的特征，即杭州的建成區也是在現代交通背景下沿著交通主干道連綿擴展與跳躍式發展交相進行，并逐漸地融合成一體。

杭州城市擴散有一個漫長的過程，但真正的蔓延是在最近20多年的時間。為了更好地考察這一過程，我們把這個過程分成三個階段：第一階段是1950年代至1970年代末，杭州城市空間基本因襲近代城市格局，只是在主城區的周邊出現有限的擴散。在這個階段，杭州人口增長緩慢，城市建成區面積窄小。杭州主城區雖然包含了上城區、下城區、西湖區、江干區、拱墅區和半山區6個區，但至1980年，杭州市區總面積僅僅430平方公里，建成區面積只有49平方公里，市區總人口113.08萬，戶籍人口87.92萬人。(5)本文所采用數據除特別注明外，均來自杭州歷年統計年鑒和政府網站。(見圖1)這樣的城市規模只是屬于一個中等城市的規模，盡管余杭、蕭山、富陽 、臨安 、桐廬、建德和淳安7個縣行政上受杭州管轄，但并不是真正一體化的城市空間，幾乎是“各自為戰”地進行建設。在那個時期，杭州城市空間已經存在基本功能分區定位，主要的商業區、居住區位于上城區和下城區，工業區位于拱墅區和半山區，而高等教育和風景名勝位于西湖區。在城市建成區周邊，沿著杭海路、艮山東路、320國道、102省道、西溪路、莫干山路和104國道等主要交通軸線，逐漸集聚起一些工廠、居住小區和村落，形成緊挨杭州城區的郊區。

圖1 根據杭州市總體規劃圖(1981年)繪制

第二階段是1980年代至1990年代末，杭州城市空間開始突破原有框架，城市蔓延趨勢加快。在這一階段，隨著經濟體制改革和市場經濟的培育，各類市場、工廠、作坊、貨運站場以及其他生產形式遍地開花，不僅在城市中心區域，而且在杭州近郊區域的城鎮和鄉村涌現，工業用地呈現不斷增加的趨勢(見圖表1)，1996年杭州并入了蕭山和余杭的6個鄉鎮，因而工業用地增長趨勢更加明顯。但是，在1990年代末，杭州城市中心區域工業用地越來越少，一些工業企業開始跨越行政區域范圍，在蕭山、余杭、富陽、臨安甚至海寧等地尋找生產基地或“飛地”，圖表1也顯示出工業用地占城市建設用地比例呈現下降趨勢，1996年后的相對上升是因為擴大了的城區范圍。其后，杭州發動機廠搬遷蕭山經濟技術開發區、杭州制氧機廠和杭州叉車廠等遷往臨安青山、華日冰箱廠落地九堡鎮，而另有一些企業進入海寧地界，處于遠郊區的工業園區異軍突起。這些區域主要沿著既有交通軸線的城郊接壤處擴展，其后成為杭州城市空間的重要組成部分。與此同時，隨著國家住房制度的改革，房地產在近郊區迅速發展起來。在文一路、文二路和文三路、西溪路西端界外，大量商品房毗鄰而建，有些區塊雖不屬于市區地塊，卻與城市中心區塊相連接。在其他周邊區域，一些大型房地產項目也開始出現，如綠城的桂花城、良渚的萬科文化村、星橋的天都城、海寧的星星港灣。1996年4月，蕭山市的浦沿鎮、長河鎮與西興鎮劃入杭州市區，并以此為基礎設立了濱江區(杭州高新技術開發區)，余杭市的三墩鎮、九堡鎮和下沙鎮也劃入杭州市，由此，杭州市區面積由430平方公里擴展到683平方公里(見圖2)，實際增加了200多平方公里，杭州建成區面積也增加了3倍多，達到177.18平方公里，市區人口則達到了179.18萬人(其中城市戶籍人口為143.69萬人)。這樣，杭州自新中國成立以后實現了第一次城市空間的飛躍，并為城市規模的進一步擴展奠定了基礎。

圖表1 1980-2000年若干年杭州市區工業用地情況資料來源：杭州市規劃局1998年。(6)圖表轉引自馮健《杭州城市工業的空間擴散與郊區化研究》，《城市規劃匯刊》，2002年第2期，第42頁。

圖2 據杭州市總體規劃圖(1996年)繪制

第三階段是進入新世紀以后，杭州城市規模持續擴大，城市空間已經轉向跨區域擴展的特大城市模式。在這一階段，隨著國家新型城市化政策的出臺，中心城市地位上升，輻射帶動作用成為提升城市化率的重要手段。2001年，杭州市區再度擴容，撤除蕭山市和余杭市，新設蕭山區和余杭區，全市區總面積由683平方公里擴大到3068平方公里，人口由179.18萬增加到379.49萬，其中非農人口由144萬增加到192萬。(見圖3)這是杭州城市規模的第二次飛躍，杭州迅速成長為長三角地區僅次于上海的第二個區域性大都市。2014年，富陽“撤市建區”劃入杭州市區，杭州面積擴大到4899平方公里。2017年8月，國務院批準臨安撤市設區，杭州市區面積擴大到8002.8平方公里，市區面積超越上海、南京、蘇州、寧波等城市，躍居長三角市域陸域面積最大的城市，這是杭州城市規模的第三次飛躍。至此，杭州市區包括了上城、下城、拱墅、江干、西湖、濱江、蕭山、余杭、富陽和臨安10個區，占了整個行政區域面積的一半。在這樣一個巨大的城市空間里，杭州建成區面積也在不斷地擴大(見圖表2)，2000年杭州建成區面積是177.18平方公里，2001年是227.43平方公里，而到2005年達到了314.45平方公里，2010年達412.59平方公里，2015年達506.09平方公里，至2018年達615.22平方公里。雖然杭州建成區已經呈現出多中心、跳躍式的大都市形態，但巨大的區域面積理論上為杭州加速蔓延提供了有利的條件。

圖3 據杭州市總體規劃圖(2001年)繪制

圖表2 2011-2018年杭州城市建成區面積增長表(單位：Km2)數據來源：《杭州統計年鑒》(2001-2005年、2011年和2019年)

二

在現有城市發展語境下，雖然“城市蔓延”這個概念用得有些消極，但城市空間蔓延實際上是一種城市化形式，在世界各地是普遍存在的，也符合區域社會發展的邏輯。那么，城市蔓延的動因是什么呢？就現代城市擴展的前提條件而言，城市蔓延與“交通革命”存在著特別密切的關系，沒有家用小汽車、軌道交通和航空機場的普及，現代城市空間蔓延就不會這樣快速，也不會使TOD模式(以交通為導向的發展模式)成為重要的城市開發模式。但是，通常來說，城市蔓延一定是由內外因素共同造成的，有學者認為一個城市的空間擴展與區位、資源、環境等外部因素有關，也與人口、就業和建筑分布等內部因素有關。[2](P.15)有關杭州城市蔓延的討論，劉衛東等認為“造成城市蔓延的因素是多方面的，特別是一些體制方面的原因，如經濟發展模式、政府投資模式、征地補償體制、規劃體制等” [3](P.422)，這些分析無疑是合理的。杭州城市空間蔓延的動因其實是復雜多變的，在不同的時期和區域，蔓延的驅動因素是有差異的，既存在各種社會力量的推動，也存在市場力量的博弈。

城市空間首先是一種社會生產方式的空間，正如亨利·列斐伏爾所說的，“空間是一種社會的產物” [4](P.26)。在這個意義上，空間就是一種社會空間。在新中國成立以后，我國社會生產方式發生巨大變化，城市空間也隨之出現相應的變化。在杭州發展的每一個重要階段，重大政策都能給城市空間表達形式烙上印記，有些時候甚至直接改變了城市空間的塑造。在1950年代，杭州遵循國家發展需要，把杭州定位成一個休閑療養型城市，其后的一系列政策推動了西湖景區周邊的各類療養院建設，被形象地稱之為“西湖時代”。那個年代的城市規劃也以西湖作為城市布局中心，行政中心、住宅區、文教區、風景區、工業區和倉庫碼頭區等依次展開，城市空間分布理論上呈現出一種同心圓的形態，而實際的城市建設開始向周邊擴散。

50年代末期，“大躍進”運動直接促使杭州休閑療養型城市定位的改變。1959年，杭州提出要建設“以重工業為基礎的綜合性工業城市”，新的計劃對于杭州城市空間具有決定性的影響。工業生產成為杭州城市發展的主要任務，相應的經濟政策驅動了杭州工業生產空間的演進。隨后，杭州十大工業區塊逐漸浮現出來：拱宸橋輕工業區(紡織)、半山重工業區、北大橋化工區、祥符小河輕化工區、江干輕工業區(食品)、古蕩留下輕工業區(電子)、閑林采礦區，還有蕭山、余杭和富陽等三個工業區的布局。從那個時期的城市空間形態來看，這些工業區作為城市建成區條件并不成熟，基礎設施配套不完善，公共服務缺失，工業區周邊大多數是農村，但是，這些工業區后來成為杭州城市空間蔓延的許多觸角。

在杭州城市空間擴散過程中，人口快速增長無疑是短時期里城市蔓延最重要的動力之一。在改革開放以后，杭州城市人口不斷增長。1980年，杭州市區戶籍人口約113.08萬，1990年達到133.89萬，1995年達143.52萬。其后，隨著杭州城市區域的擴大，人口開始獲得快速的增加。2001年，杭州戶籍人口達379.49萬，2005年達409.52萬，2010年達434.82萬，2014年達525.07萬，2016年達544.68萬，2018年達635.3萬。如果以常住人口計算，那么，杭州人口增長數量更大。2000年，第五次人口普查顯示杭州市區常住人口513.9萬，2010年第六次人口普查顯示695.57萬，其后，雖沒有進行人口普查，但杭州市區常住人口增長趨勢是明顯的。城市人口激增造成中心城區居住環境壓力增大，街區破舊、住房窄小、道路擁擠、河水黑臭、空氣污濁、垃圾遍布，功能混合的城市中心區域幾乎沒有了公共市政配套所需要的騰挪空間，公共設施嚴重缺乏，企業發展空間受限，進而推動工廠、學校、事業單位及居住小區向郊區及周邊轉移。

進入1990年代，隨著經濟體制改革與市場經濟的來臨，市場力量開始成為城市空間擴散的主要力量。杭州也在那一時期推進政府主導與市場相結合，實施企業改制和國有土地有償使用制度改革，著力解決城市建設用地問題。杭州在發展經濟政策上采用“退二進三”方式，實現城區土地功能置換，疏散那些用地大、運量大、工業“三廢”較嚴重的工業企業，污染企業的搬遷與治理是1990年代杭州工業郊區化的主要動力之一。[5](P.43)進入新世紀以后，杭州相關政策力度更大，設立工業企業搬遷啟動專項資金，與遷入地政府進行財政收入分成等措施加快了城市企業搬遷的力度。(7)《杭州市人民政府辦公廳關于市區范圍內市屬工業企業搬遷的若干意見》(杭政辦〔2002〕32號)；《杭州市市區范圍內市屬工業企業搬遷實施細則(試行)》(杭政辦函〔2004〕10號)。杭州通過政府引導與市場推動，以功能置換的土地進行城市建設，加快了杭州中心城區的城市更新步伐。同時，依據城市功能分區原則，在郊區大力興建新的工業園區，使城市空間呈現跳躍式的發展。1990年，杭州在余杭下沙區域設立錢江外商臺商投資區，1993年經國家批準升級為杭州經濟技術開發區，規劃控制面積104平方公里，這片區域與市區相隔大約20公里，最初8年建成25平方公里，其后國家又批準成立杭州出口加工區和高教園區，還批準在蕭山區江東圍墾區域建設江東工業園區。另外，1990年杭州還成立了屬于全國第一批的國家高新技術產業開發區，2002年杭州高新開發區(濱江)總面積85.64平方公里，由江北區塊、江南區塊和下沙區塊組成，其中江南區塊73平方公里，后來成為具有獨立行政功能的城市新區。從2002年起，杭州市推動杭州中策、金魚電器、松下家電、達利公司、杭州鍋爐廠、杭州制氧機廠、油脂化工、杭州卷煙廠、杭州電纜有限公司、杭州汽車發動機廠、杭華油墨廠、杭州重型機械廠、杭州起重機廠、杭州紡織機械廠、杭州汽輪機廠、杭州軸承廠等企業整體搬遷。這樣，工廠搬遷、工業園區和高新技術產業園區的建設促進了遠郊區域的連片開發，并由飛地形式向連綿帶發展。在經濟開發區熱潮下，周邊縣市也依托杭州優勢，快速地興建經濟技術開發區，蕭山經濟技術開發區、余杭經濟技術開發區和海寧經濟技術開發區先后成為重要的城市空間擴展部分。

杭州城市空間大規模擴散的另一個重要因素是房地產的迅速崛起，也體現了強大的市場驅動力量。在1992年鄧小平南方談話以后，杭州的城市房地產市場開始被激活，進而加速了城市向郊區蔓延的進程。在那一年，杭州作為全國土地評估的試點城市之一，對市區土地做出分等定級，公開進行“招拍掛”的市場化運作。大量的房地產公司應運而生，一方面參與杭州中心城區的城市更新改造，另一方面參與杭州郊區及其周邊縣市鄰近杭州的房地產開發，尋求房地產業的高額利潤。正如奧利弗·吉勒姆所說：“一旦這種城市化模式建立起來之后，郊區發展模式也就在市場的力量、土地管理法規、規劃和設計標準、資本等的共同作用下構筑起來。” [1](P.269)這些郊區開發項目在“以房落戶”政策條件下加快了人口集聚的速度，反過來又促進了杭州城市空間的蔓延。在杭州市區以外，如余杭良渚的萬科文化村、余杭星橋的天都城、余杭五常的大華西溪、海寧的星星港灣等大型樓盤的開發，直接帶動了尚屬于農村區域的土地開發。在1995年杭州現狀圖中可以看到，杭州主城區周邊，即使將并入的余杭和蕭山6個鄉鎮也基本處于農村狀態，只有少數郊區觸角已經獲得了開發(見圖4)。

圖4 1995年杭州城市現狀圖資料來源：《杭州市城市總體規劃(1996—2010年)》附圖

杭州城市空間擴展最重要的驅動因素無疑是地方政府為了謀求區域發展進而推動區劃調整的策略博弈。在既定城市空間規模下，一個城市要實現跨越式的擴張就需要有可以開發的充足土地，并使鄉村地區迅速演變為城市區域，以提升城市競爭力。在我國快速城市化背景下，城市之間的競爭日益加劇，每一個地方政府都基于績效考核目標，謀劃自身未來發展的最優策略，杭州城市空間擴大就是一種最優策略的實現，從而贏得其后的快速成長。在改革開放的最初十多年，杭州面臨十分嚴峻的發展挑戰，一方面與上海相比，杭州經濟力量弱小；與寧波、溫州等其他城市相比，杭州受制于港口資源和其他交通區位條件，在1980年代初杭州甚至沒有被列入對外開放城市，無法獲取國家的政策優惠。另一方面，蘇州、嘉興、紹興甚至蕭山等周邊市縣發展勢頭強勁，經濟發展水平直逼杭州。在那一時期，杭州地方政府清醒地意識到自身的問題，在“1992年鄧小平同志南方談話發表以后，全國上下都是大發展的形勢，機遇稍縱即逝。杭州必須跟上這趟車，否則就會坐失機遇，掉隊落伍” [6](P.2)。隨即，杭州開始謀劃“沿江跨江發展思路”，其中重要的議題是拓展城市空間，尋求區劃調整，以整合蕭山市和余杭市的資源要素。然而，對于地方政府來說，最優策略都是自身的追求目標，因而，余杭和蕭山對于撤市設區的態度是截然不同的，余杭基于自身發展需要，主動希望并入杭州，而蕭山自身經濟實力強大，是全國知名的經濟百強縣(市)，又是省管縣財政體制，擔心并入杭州會阻礙蕭山的發展，持相對消極態度。[7](PP.73-74)對于杭州來說，在城市化的重要節點時期，杭州做出了最優的策略抉擇。事實上，正如有學者所說：“政治博弈者進行政治博弈當然也有一定的目的，為此，他們也需要根據利益得失和信息這兩個要素，來制定政治博弈策略，并且也總是在一定的環境下，借助于一定的資源來實施政治博弈策略，最后形成一定的結果。” [8](P.88)杭州成功的城市戰略極大地推進了城市空間的擴展，進而也使城市向更大的范圍擴展。

三

在最近二十多年，杭州徹底告別了1980年代的城市空間形態，城市面積從430平方公里到8002.8平方公里擴大了近19倍，這種空間擴張為杭州未來大都市建設奠定了基礎，或許可以看成是杭州的一場“城市革命”。由于在短時間內，杭州城市空間范圍達到了前所未有的歷史高度，不僅僅是“沿江跨江發展”，而是超越原有主城區范圍的大擴張。然而，這樣的空間形態必然會帶來一系列的城市問題，規劃滯后、街區粗放、鄰里分割、交通擁堵、區域發展失衡、認同度低、公共服務不足、社會風險趨高等，面對這些挑戰，杭州在未來城市建設中仍需要不斷探索和實踐，以“精明增長”方式實現城市的高質量發展和可持續發展。

在現有城市建設過程中，地方政府大多聚力經濟發展目標，追求經濟績效，側重招商引資，突出產業布局配置，推進城市空間的連綿擴展與蔓延。杭州雖然在最近的城市總體規劃中強調“形成城市緊湊、鄉村疏朗、城鄉一體、功能配套的組團式、網絡化、生態型城鎮體系”，并“嚴格禁止基本生態控制線內的城鎮開發建設活動”，但總體規劃本身沒有明確的城市建設開發邊界，把建成區限定在一個相對固定的區域，或圍繞城市空間劃定一個類似于倫敦綠帶的界限，以使建成區與其周圍的開放空間、農田、森林、濕地和公園等正式區分開，以為城市居民保留未來生態環境空間。最近三十多年的城市建設實踐證明，杭州原主城區遠郊的下沙、九堡、濱江、轉塘、留下、三墩、蔣村等新區域幾乎與老城區連成一體，而一些更遠的區域也將隨著軌道交通和城市道路的延伸連綿擴展，在這一過程中，大量的農田、灘涂、池塘、濕地、山林、村莊漸趨消失，取而代之的是各類城市建筑。在城市化高速發展的時期，我們需要重新審視現有的城市發展觀，是打造一個空間持續蔓延的大都市，還是建設一個“精明增長”的現代化大都市？答案似乎是不言自明的。奧利弗·吉勒姆指出：“精明增長是一種有管理的增長，它盡可能滿足社會發展的需要(經濟的和人口的)，同時又盡可能限制開發所產生的負面影響。” [1](PP.166-167)從城市發展趨勢看，杭州應該選擇“精明增長”方式，適度抑制城市空間的無序蔓延，注重城市高質量發展，以使城市實現可持續發展。

對于一個城市來說，人口數量是衡量城市層級的重要尺度之一。在1990年代初，杭州城市人口不到150萬。1998年，《杭州市城市總體規劃(1996—2010年)》預測2000年城市人口為168萬，2010年為198—208萬，但是，2000年杭州市區人口就達到了179.18萬，2010年達434.82萬(包括蕭山區和余杭區)。2016年國務院批復的《杭州市城市總體規劃(2001-2020年)》(2016年修訂)強調要合理控制城市規模，到2020年中心城區常住人口控制在400萬人以內，城市建設用地控制在430平方公里以內。如果以市域人口計算，到2020年，杭州市域常住人口規模控制在1000萬人左右，市區常住人口規模為745萬人左右，市區城鎮人口規模678萬人。這組數字實際上很快就被突破，2019年末杭州全市常住人口已達到1036萬，杭州主城區常住人口達430.3萬，如果加上蕭山、余杭、富陽和臨安，那么，杭州市區常住人口已經達到了911.9萬。(8)《2019年杭州市常住人口主要數據公報》，“中國杭州”政府門戶網站， http://www.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/16/art_805865_42297976.html。杭州在短時間里已經進入了特大城市行列，城市人口有可能繼續增長。在我國大城市激烈競爭的背景下，城市人口越多，經濟競爭力似乎就越強。那么，杭州究竟能夠承載多少人口？國際通行的觀點是，比較宜居的特大城市城區人口密度一般在1萬人/平方公里。然而，一個城市的人口承載力既要看自然資源、生態環境的“硬約束”，也要看政府在城市經濟、社會、人口、資源、環境發展中提供社會公共服務產品能力的“軟約束”。從城市規劃角度看，每個特大城市人口承載力的約束條件應包含建設用地規模和結構、人口密度、交通設施和公共交通、城市安全和環境保護等內容。[9]雖然特大城市的規模效應能給一個區域帶來極大的經濟績效，但是，特大城市基礎建設成本也是巨大的。一方面，新整合的城市區域需要更多的土地用于道路、人行道、軌道交通、停車站場、電力燃氣、給排水設施等基礎設施建設，這些設施需要巨量投資及其后續的維護費用。自2003年起，杭州基礎設施投資費用成倍上升，2003年基礎設施投資253.58億元，2005年307.15億元，2010年543.87億元，2015年1096.05億元，2017年1344.8億元(見圖表3)。另一方面，一個功能完善的大城市除了產業園區、商業街區、居住社區以外，還需要有學校、醫院、公園、運動場、博物館、圖書館、休閑活動中心等大量公共服務配套設施，這些設施建設和維護同樣需要巨大的費用，而且需要更長的建設周期。因此，從長時段看，杭州需要加快城市基礎設施建設、完善人居環境和提升公共服務能力，只有這樣，才能匹配不斷增長的城市人口需求。

圖表3 2003—2017年杭州市區基礎設施投資費用表(單位：億元)數據來源：《杭州統計年鑒—2019》，中國統計出版社2019年，第248頁。

自20世紀90年代以來，杭州主城區迅速擴大，城東、城南、城西和城北，新城遍地開花。最初階段，這些新區都是純粹的農業區域，“城市建設剛起步，城市基礎設施、城市配套設施等都不符合城市的基本要求，實際上是個農村” [10](PP.176-177)。城市街區建設明顯跟不上人口增長速度，例如，濱江區最初人口僅12萬，但2019年人口已經達到45萬。雖然在杭州城市總體規劃的幾個不同版本中，對這些城市新區做了城市定位，但從建成區的形態來看，總體規劃并沒有發生作用，這些新區的城市建設基本雷同，即使蕭山、余杭、富陽和臨安的建成區也以相似的形式出現，大尺度的街道、廣場、小區及其大量的玻璃幕墻建筑，缺少緊湊的城市街區以及公共服務設施配套。正如彼得·卡爾索普和威廉·富爾頓批評美國的城市設計所言：“一個街區的根本要素是，可步行的街道、人的尺度的居住地塊和可以使用的公共空間。雖然這些要素似乎不可或缺，但是，現代規劃似乎沒有能力去創造這些簡單和支撐社區的東西。街道是為了讓汽車行駛方便而設計的，而不是為步行者設計的。公園、廣場、市政廣場和商業街也退化了。更有甚者，現代公共空間常常缺少設計智慧，以致不能保證公共空間使用者的安全，也不能使公共空間生動活潑起來。公共空間變成了居住區，住宅失去了它的街坊尺度，街道失去了步行者，這些都是司空見慣的事了。于是，過去形成街區和社區的形體基礎，即社區標志和場所的意義消失了。” [11](P.19)杭州的新城區域既沒有核心的商業主導街區，也沒有步行街區，即使未來科技城也一樣。雖然在《杭州城西科創大走廊規劃(2016-2020年)》中明確了未來科技城的城市商業副中心的定位，(9)《杭州城西科創大走廊規劃(2016-2020年)》(杭政函〔2016〕119 號)。但對于長約33公里，平均寬約6.8公里，總面積約224平方公里的大走廊來說，依然缺乏緊湊型的活力街區，缺乏必要的城市公共設施配套。在現代大都市建設中，街區是城市空間形態最重要的組成部分，我們需要把新城建設、舊城改造與未來社區建設結合起來，塑造與世界名城相媲美的城市街區、地標性建筑和宜居宜業的人居環境。

在幾次區劃調整以后，杭州成為一個特大城市，市域面積巨大，但在這樣一個特殊的城市空間里，杭州區域之間發展并不均衡，區域發展目標也存在差異。在2001年行政區劃調整時，為了地方社會的穩定，蕭山和余杭被賦予相對獨立的權限，也稱“三不變原則”[12](PP.94-99)。在《關于蕭山余杭撤市設區后管理權限等問題的通知》中明確指出：第一是行政建制不變；第二是財政體制不變，保留蕭山、余杭兩區享有的地市一級部分經濟管理權限，按現行省對縣(市)的分稅制財政體制結算標準，由市對余杭區實行具體結算；第三是土地審批、外事審批等13個方面的權限。(10)中共杭州市委、杭州市人民政府《關于蕭山余杭撤市設區后管理權限等問題的通知》(市委〔2001〕8號)。在其后的富陽和臨安區劃調整中，也沿用了這樣的原則，這種原則符合區域發展邏輯。濱江區在設區過程中獲得了“收費歸濱江，辦事不過江”的政策，在溫馨花園、錢塘春曉和江南豪園的大約8億土地出讓金中，很大比例留在了濱江。[13](PP.160-161)在城市化背景下，每個行政區都有自己的發展目標和績效考核要求，追求本區域利益，“深度融杭”這樣的口號也說明與杭州總體發展目標的差異，但在社會福利方面，新的區域居民提出“同城化”待遇，也是表達了區域均衡發展的期望。另外，地方政府在產業園區、招商引資、人才引進以及其他事務方面既存在同城競爭的現象，也存在管理主體過多現象。這些都是城市蔓延過程中無法回避的問題，但作為一個新型大都市，杭州需要以世界名城建設為目標，以大事件(G20杭州峰會和2022年亞運會等)為抓手，提高各個區域對于杭州大都市的認同度，協調各個區域的利益，發揮各個區域的優勢，最終構建一個體系科學和特色鮮明的現代化大都市。

從歷史長河看，城市的擴展和蔓延是有規律的，每一次生產方式的變革都將直接影響城市的“空間生產”及其進程。亨利·列斐伏爾在討論歷史上城市發展的兩個關鍵階段時指出：“在第一階段，長期占主導地位的農業(農業生產、鄉村生活和農民社會)從屬于一種城市現實，最初是由商業和工業所推動的，不久就受到損害。存在一個二次逆轉，即第二次意義反轉：一種主導工業從屬于城市現實。然而，在這種反轉中，一個顛覆的過程正在進行：一直被認為不重要的層次，現在變得至關重要了，即居住。” [14](P.89)列斐伏爾表達的觀點是，現代城市正由工業生產占主導功能轉向居住功能，也即生產與居住功能的再次顛覆性反轉。在全球化進程中，歐美大都市已經向稱之為后工業時代的轉換，這也給出了未來城市發展的一種趨勢。城市本質上就是一種聚居生活，也是人類對美好生活的追求。在這樣的城市發展趨勢下，我們需要更多地關注城市“社會空間”的生產，著名建筑理論家西格弗里德·吉迪恩指出：“今天城市規劃師的總體態度是什么？他想達到什么目的？他從什么概念著手工作？像這樣的問題對我們主題的任何思考都是極為重要的。因為城市規劃首先是人的問題：其問題絕不僅僅是技術和經濟問題。對當代生活觀念沒有清晰的理解，就永遠不可能令人滿意地進行下去。” [15](P.718)因此，現代大都市在重視“空間生產”的同時，需要特別重視城市居民的生活環境建設，美好生活是城市持續發展的不竭動力，也是區域社會發展的永恒源泉。

結 語

杭州最近幾十年的城市空間形態變化無疑是巨大的，從一個中等城市蝶變成特大城市，既與中國的快速城市化相一致，也契合了全球城市化的發展趨勢。杭州城市空間蔓延是城市發展的階段性現象，也是區域社會發展的一個縮影。然而，對于一個特大城市來說，城市空間蔓延必將誘發一系列的城市問題，我們不能把大都市建設簡化為一種“棲居地”建設。現代大都市其實是一個錯綜復雜的巨系統，要使這個巨系統充滿生機和運行高效，就需要不斷地轉變城市發展理念，堅持以人民為中心，完善城市街區的再塑造，協調區域社會特色發展，提升城市生活的品質，減緩城市蔓延所帶來的負面作用，促進城市的可持續發展。