環(huán)境司法難點問題研究

楊冬冬 肖蘅

摘要：環(huán)境問題一直是我國推進綠色中國建設中的一個巨大阻礙，在河北省諸多司法難題中當以環(huán)境司法問題最為嚴重，究其原因是當前京津冀發(fā)展不平衡現象所致。河北省的環(huán)境在三地中污染最為嚴重，所面臨的環(huán)境司法難題也比較多。因此，應完善環(huán)境民事案件中的法律對接，建立環(huán)境刑事案件統(tǒng)一裁量標準，擴大環(huán)境損害賠償的范圍，改進環(huán)境損害賠償金的履行方式等，從而推動河北省生態(tài)文明發(fā)展。

關鍵詞：環(huán)境司法;案件類型化;環(huán)境侵權;環(huán)境損害賠償金

中圖分類號：D916 ?文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2020）03-0047-05

一、問題的提出

自黨的十八大以來，我國環(huán)境司法常態(tài)化和類型化在不斷發(fā)展完善，同時，環(huán)境訴訟專業(yè)化的成效初露萌芽。細觀河北省2018年審結的12 280起環(huán)境案例，可以看到環(huán)境訴訟專業(yè)化對于法院的審判工作和審判效率具有很大的促進作用。此外，環(huán)境訴訟的類型化在促進中國特色社會主義法治建設中也起著重要作用。但在發(fā)展的過程中，河北省環(huán)境司法仍存在一些問題。

（一）環(huán)境資源審判專業(yè)化有待提高

2014年7月，最高人民法院經黨中央批準設立了環(huán)境資源審判庭，標志著具有中國特色的環(huán)境資源審判專業(yè)化的開始。但是，在特定的司法實踐中，相關的法律法規(guī)并不完善，而且部分法規(guī)還缺少相應的司法解釋，原則性規(guī)定過多，可操作性不強等，導致我國的環(huán)境資源審判專業(yè)化的程度并不太高。[1]

1. 環(huán)境民事案件資源審判存在的問題。2018年，河北省共審結環(huán)境民事案件10 013件，占2018年全部環(huán)境案件的81.5%。可以看到，在環(huán)境資源審判中民事案件是占據絕大部分比例的，從這點上來說，環(huán)境資源民事審判的規(guī)則更加專業(yè)化、具體化就顯得尤為重要。從河北省環(huán)境司法審理完結的環(huán)境案例來看，其中，民事案例占有81.5%的高比例，河北省法院發(fā)布的典型環(huán)境民事訴訟也表明侵權類別的環(huán)境案件是最主要的。現有《環(huán)境保護法》規(guī)定，對于環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，無論單位還是個人都按照《中華人民共和國侵權責任法》的規(guī)定承擔責任。也就是說，《侵權責任法》是追究造成環(huán)境污染和生態(tài)損害的行為人違法行為的最終法律依據，但現行《侵權責任法》有關的環(huán)境損害責任的規(guī)定只有4條且僅限于環(huán)境污染方面，對于破壞生態(tài)環(huán)境需要承擔的法律責任沒有相關規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境破壞是指人類不合理地開發(fā)、利用，造成森林、草原等自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞，從而使人類、動物、植物的生存條件發(fā)生惡化的現象;而環(huán)境污染是指由于自然或者人類原因，產生有害化學成分及放射性物質、病原體、噪聲、廢氣等，引起環(huán)境質量下降，危害人類健康，影響生物正常生存發(fā)展的現象。二者是不同的概念，而我國目前的法律對于二者的銜接方面沒有作出相應的規(guī)定，屬于立法上的空白，勢必會造成環(huán)境司法實踐中發(fā)生破壞生態(tài)環(huán)境的案件在審判時缺少法律依據的情形。另外，環(huán)境侵權案件不僅限于保護個人的私人利益，還涉及環(huán)境的公共利益以及國家使用各種手段和措施來限制和禁止侵犯環(huán)境公眾的行為。[2]但無論是既有的《環(huán)境保護法》，還是《侵權責任法》對此都沒有明確的規(guī)定。

2. 環(huán)境刑事案件資源審判存在的問題。2018年，河北省共審結環(huán)境刑事案件908件，占2018年全部環(huán)境案件的7.4%，對于環(huán)境污染刑事案件，《刑法》規(guī)定了犯罪主體、刑事責任的承擔、量刑、刑罰等。但是，仔細閱讀法條就會發(fā)現《刑法》中關于“犯罪”和“懲罰”的規(guī)定并不清楚，①法條中規(guī)定的“嚴重污染環(huán)境”“特別嚴重的后果”“大量”的判斷標準是什么？在司法實務中，不同地方會有不同的計量標準，這會引起公眾的不滿。對現行的單位造成的污染環(huán)境罪是執(zhí)行雙罰制的，既處罰單位也處罰有關責任人，但是，現行刑法中有關責任人量刑標準的規(guī)定仍按照傳統(tǒng)的經濟損失評估進行。傳統(tǒng)的經濟損失評估方法是衡量環(huán)境污染造成損害的一種方法，但是，環(huán)境治理或生態(tài)恢復所需的資金巨大，在已經對單位處罰罰金后，往往對有關責任人的責任追究會變輕，本可能構成刑事犯罪的，但由于已經處罰了單位，因而在實務中有時就不對有關責任人作為犯罪處理，而是給予行政處罰。這實際上減輕了相關負責人的責任。因此，在環(huán)境刑事案件中對相關負責人的處罰還有待進一步完善。

（二）環(huán)境公益訴訟損害賠償制度不完善

環(huán)境訴訟損害賠償金制度目前體現在兩個方面：其一，環(huán)境侵權損害賠償制度，其二是環(huán)境損害賠償制度。這兩個概念的不同在于“環(huán)境侵權”和“環(huán)境損害”這兩個詞的不同，前者強調因環(huán)境的破壞所造成的對于個人人身、財產等的損害，是屬于環(huán)境私益損害訴訟，而后者強調的是對損害公眾等侵害社會公共利益的訴訟。對于環(huán)境私益訴訟的損害賠償，個人可以尋求《侵權責任法》和《民事訴訟法》的幫助，但是對于環(huán)境公益訴訟的損害賠償，這兩部法律并不適用。2015年我國為了解決這個問題在一些省市出臺實施了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（簡稱“舊方案”），2018年，引入了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革計劃》（簡稱“新方案”）。改革在全國范圍內得到補充、完善和應用，新方案對于之前的很多問題進行了規(guī)定。例如，規(guī)定環(huán)境損害賠償的磋商制度、范圍，增添了損害賠償的評估機制、資金保障等。但是，這些新規(guī)定是否能真正解決當前的環(huán)境司法問題還有待進一步的論證，而且，這些規(guī)定并不是以立法形式出現的，而是散見于司法解釋之中。環(huán)境公益訴訟賠償金制度仍舊存在問題。[3]

自2018年3月以來，河北省中級人民法院受理了65起環(huán)境公益訴訟的案件，均是由河北省人民檢察院提起的，最終審理結案53起，復雜疑難正在處理案件12起，這些案件大多是基于2018年最高人民法院和最高人民檢察院聯合發(fā)布的《關于檢察機關公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為審理依據，引用司法解釋做出的審判。環(huán)境公益訴訟案件與環(huán)境民事案件、環(huán)境刑事案件以及環(huán)境行政案件對比來說，數量可謂是最少的。例如，環(huán)境民事案件在2018年一年之內就達到數萬起之多，環(huán)境公益訴訟只有幾十起，但是環(huán)境公益訴訟一般涉及的財產標的額較大，侵害的法益也是巨大的。[4]目前，環(huán)境公益訴訟被認為是特殊環(huán)境訴訟的典型類型，作為一種新型的訴訟，無論在理論中還是在實務中其發(fā)展都有待提高。目前已知的對于環(huán)境污染公益訴訟制度，最早是2012年在《民事訴訟法》中規(guī)定的，這也是首次創(chuàng)設環(huán)境公益訴訟制度，到了2014年才在《環(huán)境保護法》中規(guī)定環(huán)境污染對于公共利益的損害，但關于如何救濟的實質性的訴訟制度，理論并不完善，抑或在實務中仍難以處理某些疑難復雜的公益訴訟案件，在證據認定、追究責任等方面仍存在一些原則性而非具體可操作性的法律規(guī)定。2015年法律將提起環(huán)境公益訴訟的主體資格擴大至檢察機關、環(huán)境行政機關與環(huán)境組織。但關于跨區(qū)域管轄權、環(huán)境公益訴訟涉及許多環(huán)境因素，生態(tài)性強，客觀上還存在地方保護主義等實際障礙。此外，對于這種涉案財產標的額大，侵害法益性強的環(huán)境公益訴訟，一般來說證據的采集、審核以及對侵害人進行懲罰的執(zhí)行和對環(huán)境造成損害的司法評估等沒有特殊規(guī)定。

（三）環(huán)境損害賠償范圍不全面

2018年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革計劃》中，對于賠償范圍是有規(guī)定的，具體包括被損害環(huán)境的修復費用、損失費用、環(huán)境損失的檢驗、評估費用、律師費、訴訟費用等，這是新方案對范圍的規(guī)定。但是在河北省的環(huán)境司法中，我們往往會發(fā)現這樣一種現象，就是二次污染的出現。[5]由于環(huán)境污染很多時候具有隱藏性的特點，前期這些污染造成的損害不一定能全部顯現出來，也不一定會影響生態(tài)系統(tǒng)的平衡，隨著時間的推移，這些破壞就開始顯露出來，但是，目前河北省或者其他省份對于賠償范圍僅限于眼前可呈現、可評估的損失，以及可以恢復的修復費用等，忽略了二次污染、慢性污染的情形，二次污染是否需要賠償，對于人文環(huán)境等不可評估的破壞是否需要賠償，對于非永久性環(huán)境損害賠償有規(guī)定，但是對于永久性傷害的賠償范圍是否也適用前者的范圍沒有規(guī)定。環(huán)境的破壞會造成不利的環(huán)境影響，有時會造成永久性傷害，倘若二次傷害不賠償，加害者會不會更加變本加厲？因此，我國目前對于環(huán)境公益訴訟損害賠償范圍的規(guī)定還有待進一步完善。

（四）執(zhí)行環(huán)境損害賠償義務艱難

關于執(zhí)行民事生效判決的強制措施主要由兩部法律加以規(guī)定，即《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產的規(guī)定》和《民事訴訟法》，主要的方式有三種：查封、扣押和凍結，除了保障被執(zhí)行人生活所必要的基本物質條件之外，凡是屬于被執(zhí)行人登記在其名下的不動產，以及汽車等動產都可以作為實行強制措施的對象。[6]可以看出，強制措施針對的是被執(zhí)行人自己擁有所有權的財產，但是，在河北省環(huán)境司法實踐中經常會遇到這樣的情形，由于公益訴訟案件一般涉及財產的標的額是較大或者巨大的，對于自然人造成的環(huán)境污染，則需要用自然人擁有所有權的財產去進行賠償，但很多環(huán)境損害加害人自己是沒有能力去負擔的，于是，他們就會逃避自己的義務。執(zhí)行難本來就是我國的一個司法難題，在環(huán)境司法中更為突出，環(huán)境司法的執(zhí)行難會導致環(huán)境治理修復的資金不到位，進而影響環(huán)境的及時治理，很有可能會導致二次污染的發(fā)生，造成生態(tài)環(huán)境的更大破壞，也會造成公共利益的損失。究其原因，是我國對于環(huán)境公益訴訟損害賠償金制度的規(guī)定執(zhí)行方式過于單一：一方面，對于被執(zhí)行人名下沒有財產可供執(zhí)行或者執(zhí)行不足的情形沒有強有力的應對措施;另一方面，對于其他類型的執(zhí)行標的物或許還可以通過申請強制執(zhí)行等方式解決。但是，當面對環(huán)境損害賠償類的巨大標的物時，這種單一的執(zhí)行方式就顯得有些無力，而且執(zhí)行過程中涉及各個行政機關的協調運轉，過程復雜，時間周期長，很容易錯過對環(huán)境的最佳治理時機。因此，針對環(huán)境損害賠償金制度，我國仍需要在此方面進行更加詳細、更為創(chuàng)新的規(guī)定。

（五）環(huán)境損害賠償金管理和監(jiān)督機制的欠缺

在2015年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中，以昆明、貴陽、無錫等城市為試點，總結出關于環(huán)境損害賠償金的使用主體、內容、程序等規(guī)定。例如，在昆明由行政機構進行管理和使用;在貴陽，把賠償金放入環(huán)境公益基金中，由政府指定特定的人對賠償金進行管理使用;在無錫則交給法院，再由法院交給財政機關，最終交由政府管理使用。當然以上三種模式僅僅是試點，對于河北省的環(huán)境損害賠償金，在省一級是省政府指定環(huán)境保護行政部門去管理使用，在設區(qū)的市一級是由當地市政府管理和使用的。可見，各地的環(huán)境損害賠償金的管理主體是不一樣的，即還未建立統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償金的管理部門。除此以外，對于環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督主體，法律也并未明確規(guī)定，2018年發(fā)布的《河北省生態(tài)環(huán)境損害補償制度改革實施方案》第六條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害補償費的使用應當向社會公開，并接受公眾監(jiān)督。主要通過兩種方式：其一是建立社會監(jiān)督機制，這不僅能讓社會公眾充分行使監(jiān)督權、知情權，也能更好地提高公共對于環(huán)境保護的法律意識，起到警示作用;其二是完善公益訴訟執(zhí)法監(jiān)督體系，將具體資金費用切實用到修復生態(tài)環(huán)境損害上，并向社會定期公布執(zhí)法情況，做到公開透明。但在整個改革實施計劃中，涉及對環(huán)境損害賠償金的使用監(jiān)督只是原則性的規(guī)定，并沒有細則去說明檢察機關如何監(jiān)督，如何將監(jiān)督制度與損害賠償機制相銜接，除此以外，環(huán)境損害的賠償金是否全部用于環(huán)境治理？是否會出現對巨額賠償金貪污腐敗的情形？環(huán)境損害賠償金本應是與社會公共利益相關，應該是透明的，應該讓民眾能夠看到此賠償款的全部動向，行使自己的監(jiān)督權、知情權，但就河北省目前的環(huán)境司法來說，這種透明度還有待提高，環(huán)境損害賠償金監(jiān)督制度有待進一步完善。

二、河北省環(huán)境司法難題的對策

（一）完善環(huán)境民事案件中的法律對接

《環(huán)境保護法》第六十四條規(guī)定，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成損害的，依照侵權責任法的有關規(guī)定承擔侵權責任，即《環(huán)境保護法》將承擔的法律責任指向《侵權責任法》，但《侵權責任法》第八章環(huán)境污染責任僅規(guī)定了環(huán)境污染的責任，并未規(guī)定破壞生態(tài)環(huán)境所必須承擔的法律責任，是立法上的缺陷，會造成審判時缺少法律依據的情形，因此，應該完善這兩部法律之間的對接。

（二）建立環(huán)境刑事案件統(tǒng)一裁量標準和加強“罪刑法定”原則在環(huán)境司法中的落實

就前文所述的相同案情不同衡量標準的情形和因環(huán)境污染對相關負責人的量刑標準問題，筆者認為應當嚴格按照刑法規(guī)定的“罪刑法定”原則進行執(zhí)行，污染環(huán)境對社會公共利益的侵害更加直接，社會民眾的親身感受也更加明確，因此，在單位造成的環(huán)境污染中構成犯罪的，要對直接責任人按照污染環(huán)境罪進行處罰。

（三）擴大環(huán)境損害賠償的范圍

在2015年的“舊方案”和 2018年“新方案”中對環(huán)境損害賠償的范圍有比較明確的規(guī)定，但仍存在不足，已有的法律規(guī)定僅考慮可表述的、可評估的損失和可收回的維修費用，而忽略環(huán)境損害將導致不利的環(huán)境影響，以及減少甚至喪失環(huán)境自身的服務功能等間接損失。此外還應確定永久性傷害的賠償范圍，《侵權責任法》第65至68條主要規(guī)定對污染環(huán)境的損害賠償責任，對于永久性環(huán)境損害如何進行損害賠償沒有提及。而且，《環(huán)境保護法》主要強調可恢復性的環(huán)境責任形式，對于不可恢復和不可逆轉的環(huán)境損害賠償范圍并沒有明確規(guī)定，不可恢復和不可逆轉對應的就是永久性的損害，這種永久性環(huán)境損害實際上破壞了整個生態(tài)系統(tǒng)，相比于非永久性的損害，永久性的損害對公共利益損害其實更大。因此，為了使我國的法律體系更加完善，也為了更好地健全環(huán)境司法體制，應該在目前的已知范圍內擴大環(huán)境損害賠償的范圍。

（四）改進環(huán)境損害賠償金的履行方式

基于河北省環(huán)境損害賠償金履行難的問題，[7]筆者認為可以從以下方面進行改善：其一，因為環(huán)境損害賠償金通常面臨的賠償數額是巨大的，可能因為資金流轉，損害人本身沒有足夠財產等問題導致履行難情形。所以，可以采用分期付款方式解決，這樣不僅可以緩解損害人自身的壓力，也可以讓環(huán)境保護行政機構或者政府就已經收取的賠償費用進行及時的環(huán)境治理，如果等待賠償費用全部收取完畢再進行治理，就極有可能導致更大的環(huán)境損害。其二，對于單位構成的污染環(huán)境損害，單位本身沒有足夠財產去支付賠償金的問題，可以從制度方面入手解決，借鑒《合同法》中的追償制度，對登記在冊的可能造成污染企業(yè)設定一個或者多個第三方負責人，第三方負責人應該符合一定的條件，具備一定的經濟實力，在環(huán)境損害發(fā)生時，如果損害人無法賠償，可以由第三方代為清償，第三方對損害人有追償權，這樣可以避免有些企業(yè)憑借著自己并沒有賠付能力而進行環(huán)境違法行為。

（五）健全環(huán)境損害賠償金的監(jiān)管制度

河北省對于環(huán)境損害賠償金的管理在省一級是由省政府委托環(huán)境保護行政單位管理的，在設區(qū)的市一級是當地的市政府管理的。但我國目前還沒有建立全國統(tǒng)一性的環(huán)境損害賠償金管理制度，也沒有建立環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督使用制度。對此，筆者認為，可基于河北省的環(huán)境司法進程，從以下三個方面進行完善。[8]

1. 建立專門的環(huán)境基金賬戶。基于河北省的管理模式是由行政部門，通常由政府進行管理，雖然行政部門可能也有環(huán)境損害賠償金管理使用的專門賬戶，但是由于行政機關垂直領導，過多的行政權力難免會參與其中，在應對突發(fā)性事件時就沒辦法靈活應用資金解決問題。而且，難免有人會利用職務便利挪用和轉移公款。由于基金一般都具有公益性和非營利性的，將賠償金放入其中，可以使其更專注于環(huán)境問題的解決。環(huán)境基金在管理方面專業(yè)性較強，目的性明確，更利于賠償金科學合理的使用，加之基金本身就具有完善的監(jiān)督體系，更利于發(fā)展。

2. 形成多方共同監(jiān)督的方式。2018年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》還提到了公眾參與制度，這是一個進步，保證公民真實有效的參與到整個過程當中，確保了公眾的知情權。除了環(huán)境行政機關以外，環(huán)境組織也是具有原告主體資格的，據了解該組織的內部人員的法律知識水平也是相當高的，很多通過司法考試，以及專項研究環(huán)境保護的專業(yè)性人才，也就是該組織的工作人員一般來說是有法律理論基礎的，基本具備對疑難案件的研究及解決能力，因此，讓其進行監(jiān)督更有利于發(fā)現問題。行政機關作為擁有公權力的機構，完全可以通過合理使用公權力對賠償金進行全面監(jiān)督。個人作為公共利益的最后受益者，賠償金進行環(huán)境修復后，結果由他們來承受，由他們進行監(jiān)督合情合理。輿論媒體有著敏銳的觀察視角，可以發(fā)現更深層次的問題，而且輿論的影響力大，更加有利于監(jiān)督工作的展開。[9]

3. 建立懲罰性賠償機制。在《侵權責任法》第8章中，環(huán)境污染賠償責任僅規(guī)定了連帶賠償責任，但沒有懲罰性賠償機制。懲罰性賠償機制屬于第5章的產品責任中的規(guī)定，該法第47條規(guī)定，如果知道該產品存在缺陷或者瑕疵，仍在生產或銷售缺陷產品，造成死亡或嚴重損害健康，侵權人有權要求相應的懲罰性損害賠償。在河北省的環(huán)境司法實踐中發(fā)生過，企業(yè)明知自己的污染物排放等行為是違反法律規(guī)定的，但污染物處理裝置引進的成本較高，或者引進的設備質量不合規(guī)定，由于經濟利益大于違法成本，從而故意進行環(huán)境損害的行為。對于這種情況，筆者認為，首先，要計算出非法成本是多少，經濟效益是否可以超過非法成本;其次，根據《環(huán)境保護法》規(guī)定，環(huán)境損害賠償的賠償額采用“完全賠償”的原則，但這種完全賠償的主要目的不是懲罰，不是預防，而是補救和救濟。筆者認為應在對生態(tài)環(huán)境損害的案件中建立懲罰性賠償責任機制，罰款金額遠大于收益，這就會從根本上使類似的違法行為得到遏制，直至徹底杜絕。因為它不僅僅是救濟，更是一種警醒，使大型企業(yè)徹底做不到經濟效益大于違法成本，就能徹底杜絕故意的環(huán)境損害行為，而且這種懲罰性賠償措施與“完全賠償責任”原則并不沖突，懲罰性措施可以說是另外一種輔助性措施，是一種補充，與原則是相輔相成的。建立懲罰性賠償機制，不僅可以懲處肇事者，還可以鼓勵受害人提起訴訟，防止這種違法行為再次發(fā)生，從而保護公眾的環(huán)境利益。

三、結語

目前，我國環(huán)境治理在法律方面的問題仍然十分突出，這不僅表現在立法方面還表現在執(zhí)法和司法方面。法律不完善、制度不健全都會阻礙我國生態(tài)文明和綠色中國建設。我們要結合河北省自身環(huán)境司法存在的問題，進行相關法律方面的對接與完善，擴大損害賠償的范圍，加大懲戒的力度，探索多渠道損害賠償金的履行方式并健全監(jiān)管機制，從而實現河北省生態(tài)文明發(fā)展和綠色建設的目標。

注釋：

①《刑法》第338條規(guī)定：違反國家規(guī)定，排放、傾倒、或者處置有放射性的廢物、含有傳染病病原體的廢物，有毒物質或對其他嚴重污染環(huán)境的有害物質，處以三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰款。再比如，第345條（盜伐林木罪;濫伐林木罪;非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪）盜伐森林或者其他林木，數量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;數量特別巨大的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。

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責任編輯：艾 嵐

Abstract： Environmental problems have always been a huge obstacle in Chinas promotion of the construction of a green China.Among the many judicial problems in Hebei Province，environmental justice issues are the most serious.The reason is that the current development of BeijingTianjinHebei is unbalanced.The environment is the most polluted in these three provinces，and there are many environmental justice problems.Therefore，it is necessary to perfect the legal connection in environmental civil cases，establish the uniform discretion standard in environmental criminal cases，expand the scope of environmental damage compensation，and improve the way of performance of environmental damage compensation，so as to promote Hebei province development of ecological civilization.

Key words：environmental justice; types of cases; environmental tort; environmental damage compensation