國家治理現化視閾下的法治思維論

齊恩平

摘要：法治化是國家治理現代化最主要的衡量標準。當前，法治已成為治國理政的基本方式，因此有必要有意識地進行法治思維的培育和養(yǎng)成。法治思維是運用法治分析問題、運用合法性與正當性來看待和解決問題的，以法律社會規(guī)則為基準的邏輯化的、理性的思維方式。法治思維是“良法”思維、“合法”思維、“合理”思維，可以通過培植現代法治信仰、堅持憲法和法律至上的理念、深化法治思維的文化建構、完備法律規(guī)范體系四個方面培育和養(yǎng)成法治思維。

關鍵詞：法治思維;國家治理現代化;法治現代化;良法善治

中圖分類號：D920.0? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）05-0032-09

法治已成為治國理政的基本方式，有意識地培育、養(yǎng)成“法治思維”是極其必要的。法治思維的形成有助于用權者堅守憲法法律底線，使人治思維和行政命令在執(zhí)政用權這一環(huán)節(jié)得到遏制;法治思維的養(yǎng)成有助于人們理性地表達利益訴求，并運用合法合理的渠道化解社會矛盾，從源頭上減少矛盾糾紛;法治思維的養(yǎng)成亦有利于法律權威得到人們發(fā)自內心真誠的擁護和信仰。當然，從現實層面來看，法治思維的形成具有一定的復雜性與隱含性，其有效推進存在一定難度。因而，有必要在厘清法治思維內涵與價值功能的基礎上，探尋法治思維培育和養(yǎng)成的進路。

一、法治思維的內涵

（一）法治思維的界定

亞里士多德曾對“法治”一詞作出經典釋義，即“法治應當包含兩種重要意義：已成立的法律需獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定良好的法律”[1]，將亞里士多德對于“法治”的解釋進行歸納，即為“良法之治”。“法治”中的“法”是良法，是保護公民政治權利、民主權利，并體現民意、聚集民智的“民主之法”;是匡扶正義、懲惡揚善的“應然之法”;也是具有普遍約束力、反對特權的“平等之法”。良法要求社會主體遵守的法律在內容、形式、制定主體、程序等方面都尊重和保護民主與人權，簡言之，就是法律需要符合公平正義才能夠有效地維護階級統(tǒng)治[2]。“法治”中的“治”則代表著普遍服從，只有“法治”中的“法”兼?zhèn)渖鲜鏊刑卣饕兀攀沟脕喞锸慷嗟滤峒暗钠毡榉木哂袑崿F的可能性。

在我國古代社會，“法治”并不具備“匡社稷撫百姓”的意義，也未曾包含過自由、平等、公正等價值，其僅僅是維護封建統(tǒng)治的工具，其根本目的是維護封建宗法等級制度，鞏固儒家思想的主導地位，以保障自給自足經濟的發(fā)展。在現代，“法治”則要求“法律至上”，所有人都要遵守法律，違反法律就會受到相應的制裁，法治已逐漸成為治國原則和理政方式。因而，“法治”可以認為是一種治國的方略，是在不同歷史時期，根據不同社會現象作出相應調整的社會規(guī)范。

對于“法治思維”，學界存在諸多不同認識：“實質法治說”重視憲法的至高無上地位，贊成“有限政府”，認為應合理控制政府權力，不給執(zhí)政黨特權，并在尊重和保護人權的基礎上解決糾紛。持此觀點的學者還認為，法治的實踐是由具體的法律產生以后才能得出的，因此需要先制定具體的規(guī)則，從而監(jiān)督具體法治的實施;“形式法治說”側重于“根據法律”的法治思維觀，注重在微觀層面考察法治所帶來的現實結果，這種思維觀認為無論是法律解釋還是法律推理和論證都需要有法律的根據，認可法治對于法律條文的依賴;“根據法律思維規(guī)則說”則認為司法領域才是運用法治思維的主要方向，只有在準確掌握“法律思維”的基礎上，才能對“法治思維”一詞進行定義[3]，即法治思維與法律思維在本質上是一致的，在理解法治思維時要結合法律方法論才能做到不與法治理念相悖;“在法治理念指導下根據法律說”則主張實質法治，但也綜合了形式法治的一些觀點[4]，所涵蓋的內容較為龐雜。

結合上述不同觀點，對法治思維形成如下見解：按照法律的邏輯來觀察問題、運用法治分析問題、運用合法性與正當性來解決問題的一種以法律社會規(guī)則為基準的邏輯化的、理性的思維方式[5]，是將具體的法律條文、法律知識常識、法治的理念付諸于實踐的過程性思維，屬于心理認知方式，是精神文化范疇的內容。而且，社會主體所尊崇的法律須經過社會普遍認可。社會主體，包含國家的統(tǒng)治者、法律職業(yè)從業(yè)人員在內的所有公民和組織。法治思維要求社會主體在面對各種問題時，能運用法律等社會規(guī)范來指引行為，用權者能尊法守法，在進行決策時能夠進行合法化分析;司法領域能夠針對具體案件進行依法判決，遇到情與理相沖突時能夠結合實際情形并運用法律解釋等方法剖析、審理案件;公民在日常生活中能夠按照法律法規(guī)的規(guī)定適當行使權利、履行義務等。

（二）法治思維的特性

法治思維作為一種思維方式，具有抽象性、能動性、實踐性等意識所普遍具有的共性，同時也表現出一些與“法”相關的特性。

1.法治思維是“良法”思維

良法與善治體現了法治思維的本質內涵。這里的良法，是立足國情，能夠表達民眾的根本利益，體現社會公平正義，遵循社會發(fā)展規(guī)律和法定程序的法律體系[6]，是法治的基礎和前提。有良法才可能達致真正的善治。“善治”這一詞匯最早在老子的《道德經》中出現：“居善地，心善淵，與善仁，言善信，正善治，事善能，動善時。” [7]這里的“正善治”即為政善治。善治即良好的治理，其目標是使人民生活幸福、社會和諧穩(wěn)定。當國家得以善治時，公民的人身和財產安全就能得到充分保障，法律權威也會得到人民的普遍尊重。良法與善治相輔相成。良法側重靜態(tài)的治理制度體系建設，強調國家治理時依照的法律規(guī)范應凸顯正義、公平、民主、自由、人權等價值理念;善治更側重一種動態(tài)的治理過程，要求把制定得較為完善的法律恰當地付諸實施。恰如王利明教授所言，“良法是善治的前提，良法應當反映民眾的意志和利益，反映公平、正義等價值追求，符合社會發(fā)展規(guī)律，同時，應當反映國情、社情、民情，具備科學、合理的體系;善治是法治的目標，善治包括民主治理、依法治理、賢能治理、社會共治”[8]。由此，良法與善治作為法治思維的重要特征，二者相結合是法治國家的基本實現方式。

2.法治思維是“合法”思維

法治思維體現了對法治精神的遵循，其與人治思維、道德思維等思維方式最明顯的區(qū)分標準在于是否將合法性作為首要判斷要素，這里的合法性包括形式合法以及實質合法。

如姜明安教授所言：“法治思維是指公權力執(zhí)掌者依其法治理念，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動”[9]。也就是說，與前文所提及的“形式法治說”相一致，法治思維強調以法律的方式去治理國家，這是法治思維在形式上所具有的合法性。法治思維亦追求實質合法，具體內容包括對公民權利的實質性保護，對個人尊嚴和社會正義的維護，對法的精神的追求等。

實質合法和形式合法是相互聯(lián)系的，二者不可偏廢。實質合法要通過形式合法的踐行才能得以體現和保障;形式合法在實踐中也必須受到實質合法的制約，不能偏離道德和正義的最終目標。

3.法治思維是“理性”思維

法治思維是以客觀現實為基礎來分析事實和證據，推崇邏輯理性的一種規(guī)則思維，其符合客觀理性。這也決定了在法治思維的運用過程中應排除感性因素，需要“以事實為依據，以法律為準繩”，從實際情況出發(fā)，重視規(guī)則與法律、講究證據和誠信、重視形式也重視程序，將理性客觀應用于法律程序的各個環(huán)節(jié)。法治思維的合乎“理性”包括程序正義以及實質正義。

作為法治思維的客觀要求，程序正義是法治實踐的基本底線，沒有程序正義，實質正義也難以得到保障。作為情感動物，人類常常很難做到完全理性。同時，受制于認知能力，其對于相同事物的認識水平和接受程度也會有所不同。也正因為人們持有的觀點不同、立場不同、代表的利益不同，針對同一個司法或行政行為，當事人所表現出的態(tài)度也千差萬別。因此，在司法審判和行政事務中，只有當所有步驟和流程都按照既定的程序執(zhí)行，才能讓當事人更好地參與其中，做出的裁決才能讓利益相關人信服，從而更好地維護法律權威。

一般來說，實質正義是以實現社會公平和社會有效治理為根本目的和遵循。運用法治思維的最終目標也是要實現社會公平正義，達成社會的有效治理，強調對于利益的公正分配。在利益發(fā)生沖突時，法治思維方式能幫助人們運用恰當的處理方法，最終使得當事人雙方在利益上得到充分保障，在最大程度上實現公平公正，進而推動社會的有效治理。

（三）運用法治思維進行治理應遵循的原則

法治化是國家治理現代化的題中應有之義，也是其核心要義，運用法治思維進行治理需要遵循以下基本原則。

1.“憲法法律至上”原則

憲法法律至上，亦即在我國的法治體系中，憲法和法律的地位是最高的，最具權威性。從社會調整的方式和手段來看，憲法具有不可逾越性，而且具有排他性。也就是說，社會中的其他任何調整手段不得與之相沖突，且所有社會成員都必須遵守[10]。在社會主義法治國家，執(zhí)政黨和人民政府代表人民進行社會治理，任何治理活動都不得超越憲法和法律的規(guī)定。行政機關在日常社會管理中須做到依法行政，嚴格遵照“法律保留”“法律優(yōu)越”的基本要求，即行政機關實施任何行政行為皆必須有法律授權，否則其行為就可能自始無效。

2.“以人民為中心”原則

“以人民為中心”，意味著法治是約束與規(guī)范公權力，而保護公民合法權益。從人本法治觀出發(fā)，權力就是用來尊重和保障權利的。治理者在思考、分析問題，尤其是在做出涉及公眾利益的重大決策時，必須尊重人民群眾的基本權利，體現法律的人文情懷，以保障人民根本利益為宗旨。因此，要求重大行政決策必須把公眾參與、集體論證決定、風險評估等要素確定為法定環(huán)節(jié)。同時，“以人民為中心”還意味著要全面維護社會公平正義，這也是社會主義法治的根本出發(fā)點和落腳點。

3.“正當程序”原則

法治思維下注重程序，最大限度發(fā)揮程序的功能。法意義上的程序，即公權力機關作出公務行為時所應當遵循的步驟、方式、時空等要素構成的一個連續(xù)過程[11]。具有正當性的程序不僅可以限制公權力的濫用，而且可以減少行為本身的對抗性，消解所產生的部分爭議。具有正當性的程序應兼顧兩個方面。一是在操作層面，著重體現在社會治理過程中的技術性、工具性特征;二是在權力制約層面，著力保障公民在公權力運行過程中應享有的權利。為此，在社會治理的程序設計中，除了應設定必要的管理步驟之外，還應廣泛吸納公眾參與、信息公開透明等正當性元素。

二、法治思維在國家治理中的優(yōu)勢與價值

（一）法治思維在國家治理中的優(yōu)勢

1.法治思維與人治思維

法治思維以是否遵循法律作為一項行為是否合法的衡量基準，主張通過法律的強制力來實現公平正義。人治思維更多強調的則是個人意識，指依靠偉人權威來治理國家，被管理者以管理者的管理思想作為行為標準來進行日常活動。在人治思維框架下，不論是管理者還是被管理者，都依賴道德等非強制性規(guī)則來達到自我約束的效果。法治思維與人治思維除了在核心觀點上有本質區(qū)別外，在主體、方式等方面也存在明顯差異。

從治國理政的主體上看，人治思維下治國理政主要靠個人意志，尤其是依賴領袖自身的魅力和權威。當領袖個人的意志和主張與社會規(guī)則出現不一致或不協(xié)調時，人治思維傾向于“個人意志”，導致其思想和主張凌駕于法律之上。如此一來，會導致權力過分集中，治理就有可能偏離理性的軌道。法治思維則強調法律高于個人意志，認為治國理政主要依靠成熟的法律規(guī)范體系，以及程序化的決策過程，以明晰的制度和規(guī)則來代替?zhèn)€人意志進行社會治理。

從治國理政的依據上看，在人治思維下，即便運用規(guī)則和法律，也只是將其作為階級統(tǒng)治的重要工具，而非出自內心的遵從和信仰。而法治思維則強調法律是開展社會治理的重要依據，所有人包括權力執(zhí)掌者都應在法律規(guī)范的框架內活動，法是其行為的基本遵循。

從治國理政的實踐結果來看，人治思維往往導致個人崇拜，權大于法、愚忠盲從普遍存在;而法治思維則導向民主，提高公眾的參與度。人治思維過于依賴權力的支配力，而法治思維則提供了一種規(guī)范化的治理范式，重視運用制度和規(guī)則化解沖突。由于人治思維缺乏穩(wěn)定性，因此更容易在短期內起到效果，而法治思維則著眼于長遠目標，以實現長效的有效治理。

（三）深化法治思維的文化建構

法治思維并不是簡單純粹的近現代概念，而應有著悠久的歷史傳承。盡管中國古代社會是一個皇權統(tǒng)治社會，但在歷史長河中，也不乏出現過關于法治的論述，比如在春秋時期，法家代表人物管仲就提到“以法治國”的觀點。歷代主流思想中也有一些對我國當前的法治建設具有一定積極意義的論述，這些可以看作是傳統(tǒng)意義上的法治觀念。歷史的發(fā)展具有延續(xù)性，法治也是如此，脫離傳統(tǒng)和歷史談法治思維的培育，就像無源之水，無法擁有穩(wěn)定的根基，應汲取傳統(tǒng)思想中的法治精華，逐步構建中國特色社會主義的法治文化和法治氛圍。

法治思維的培育和養(yǎng)成還需要有發(fā)展的眼光，既要承接優(yōu)秀的傳統(tǒng)思維，與傳統(tǒng)文化進行關聯(lián)融通;還要有一定的創(chuàng)新，在全面依法治國的進程中對人們的思維觀念進行調整，將其轉變成為在社會發(fā)展中能夠起到積極作用的良性思維。在培育過程中，另一方面應當立足于文化傳統(tǒng)，做好批判繼承;一方面要形成對中國特色社會主義法治的信仰[14]，結合現實全面深化改革，推動法治文化的良性發(fā)展。

（四）完備法律規(guī)范體系

完備的法律規(guī)范體系是養(yǎng)成法治思維的重要依據和保障。法律規(guī)范體系不僅包含國家的憲法和法律體系，也包含黨紀黨規(guī)。國家治理的現代化，一方面需要社會治理者遵照憲法和法律進行治國理政，另一方面要求執(zhí)政黨的黨內法規(guī)不超越憲法和法律的規(guī)定。由此，首先要形成有機的法律規(guī)范體系。從國家治理體系和治理能力現代化的要求來看，僅具備相當數量的法律文本是不夠的。法律規(guī)范體系應當是一個有機的整體，要求門類齊全、結構嚴密，且內在協(xié)調統(tǒng)一。目前，我國法律規(guī)范眾多，層次多元，仍然存在部門法有關規(guī)定之間相互矛盾、上位法與下位法相互沖突的情況，需要協(xié)調一致，使之成為依法執(zhí)政的法治依據。同時，要及時、規(guī)范開展對相應的配套黨內法規(guī)進行制定和修改工作，使主干性黨內法規(guī)均有較為完備的實施辦法和細則，以保障黨內法規(guī)不僭越憲法、法律的相關規(guī)定。

結? ?語

依法治國是治理國家的基本方略。而中國特色社會主義法治體系實際就是中國特色社會主義制度的法律外在表現，也是國家治理體系的重要組成部分。國家治理現代化的發(fā)展歷程，就是不斷彰顯法律要素影響力和功能的過程。那么，如果說一個國家的法治體系是依法治理的重要支撐和依據，法治思維則是運用法治體系進行治理的邏輯和意識。

與社會主義法治體系不同，法治思維的形成和實現將是一個漫長的過程，需要信仰的培植、文化的熏陶和制度的保證，缺一不可。法治思維的培育和養(yǎng)成是一個動態(tài)的過程，既涉及國家制度層面的改革，又涉及法治信仰和法治文化的扎根，需要全社會形成合力。因此，法治思維的培育應在深化法治思維的文化建構的基礎上，逐步擺脫原有思維的束縛，傳播對國家行使權力、規(guī)范思維模式有積極作用的價值理念。堅持憲法和法律至上的原則，從制度上加以落實憲法和法律的規(guī)定，夯實憲法地位，真正做到依憲治理、依法治理。在法律規(guī)范方面，進一步完善法治體系，使其成為一整套層次清晰、協(xié)調一致的系統(tǒng)化規(guī)范，進而保障國家治理能力的提升。

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