預算績效指標框架構建中的風險識別與風險控制

馬蔡琛 趙青

摘? ?要：在預算績效指標框架的構建及應用中，受種種內生及環境因素制約，難免存在偏差，進而導致績效的損失。本文對績效指標框架構建中的關鍵風險節點進行辨析，將可能造成風險的因素歸納為戰略性因素及技術性因素兩方面。同時提出對預算績效評價指標的構建進行風險控制，要采用多套指標框架，厘清績效指標框架的構建邏輯，著重關注指標信度、效度問題，提高指標框架的穩定性，并加強指標在預算周期中的應用，優化指標的修正與反饋機制。

關鍵詞：預算績效;預算績效指標;指標框架;風險識別;風險控制

中圖分類號：F812.3? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）05-0096-13

一、引言

黨的十九大報告中明確提出了“全面實施績效管理”的預算改革目標。2018年9月，中共中央、國務院正式發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，這是中國現代財政制度建設中的一件大事。如何構建科學合理的預算績效指標框架并有效設定具體指標，使其能夠準確反映績效目標，并具有實踐中的可操作性，是全面實施預算績效管理中的一個重要核心技術命題。

績效管理專家Hatry早在約三十年前就指出，績效指標一般被用于使政府官員為服務質量、數量和有效性負責;激勵員工，將獎勵與績效相聯系;引導公共服務的改進;鼓勵公務員關注公眾的需求[1]。可以說，績效管理從功能上講，其根本目的就在于激勵組織及人員提高效能。如果指標設計得不合理，甚至會產生事與愿違的后果。預算績效指標框架不但會對政府一般活動構成影響，還承載了政府的戰略訴求、組織要求、社會公眾需求等長時間維度上不同層次的內容，不同利益相關方的績效訴求甚至可能相互沖突。為保證指標體系的有效性，在構建預算績效指標框架的過程中，需要從多層次防控的視角來平衡指標體系的風險。可以說，在確定績效指標的過程中，任何細節上的失誤都可能導致績效評價淪為耗費寶貴公共資源的無用之物，故必須對預算績效指標框架構建的風險進行識別和控制。

績效指標設計的風險貫穿于績效管理的始終。目前學術界已對績效管理作出了較多的研究：主要從績效信息及績效測量（Van Dooren等，2015）[2]、結果導向的績效評價（Hatry H. P.，2006）[3]、預算績效評價與績效指標（馬國賢，2014）[4]、績效目標及指標的原理（李曉姣，王萌，2015）[5]，績效評價質量控制（趙敏，王蕾，2016）[6]等基礎理論方面進行討論;也有關于指標框架的邏輯構建（李紅亮，2013）[7]、指標選擇（劉安長，2013）[8]等設計過程中具體問題的討論。然而，從當前各地區（各部門）預算績效指標的相關文獻資料可以發現，現有研究與實踐并未充分認識到預算績效指標框架構建中的風險識別及風險控制問題。

二、 預算績效指標設計的風險類型

在經濟分析的視野中，風險的基本內涵在于損失或收益的不確定性。根據英國財政部2018年修訂的《中央對地方政府績效評價和評估的指導綠皮書》，風險是在績效評價的設計、規劃和實施中出現的具體不確定因素[9]。這種不確定因素會導致績效評價不能有效評估政府行為，并會形成高昂的成本費用。具體成本大體可以分為經濟損失和非經濟損失兩方面。

一方面，經濟損失表現為對公共資源的浪費或由于績效評價結果不客觀、指標框架構建不合理而導致的各種間接性經濟損失或機會成本。以美國為例，OMB對PART的關注，導致其判斷支出時更加分析性地思考分配資金效率的能力有所下降，形成了巨大的機會成本[10]。截至2008年1月，OMB利用PART①對98%的項目和2.6萬億美元的政府支出進行了績效評價[11]，但后來的研究表明，該舉措并未起到提高績效信息使用的效果。

另一方面，指標框架構建的不合理可能導致的非經濟損失則相對更為廣泛。可能表現為對被評價單位產生逆向激勵，也可能為造成某些必要項目的不當削減，導致資源配置的失效，以及由此產生的不能滿足某些公共需求的負外部效應。例如，美國聯邦政府資助的Head Start項目，于1969年雇用了Westinghouse Learning公司來進行績效評價，評價結果表明該項目對兒童學習的長期正面影響很小，進而導致尼克松總統根據這些報告宣布進行下一研究之前不再增加對任何聯邦扶貧項目的投資[12]。然而在2010年的測試中，卻發現該項目對弱勢兒童帶來顯著的正面影響[13]。由此可見，績效評價的結果應用對于預算資源配置具有相當程度的影響，但其評價結果卻難免存在失誤的風險。

三、 預算績效指標設計的主要風險因素

預算績效指標的設計與使用中，影響其最終成敗的因素很多，可能基于某一因素的失調而發生，也可能由多因素之間的相互影響所引致。本文以績效評價體系的邏輯順序為線索，根據可能引致風險的潛在節點，將預算績效指標設計中需要著重考慮的因素區分為戰略性因素和技術性因素。

（一） 預算績效指標框架構建中的戰略性因素

1.預算績效指標框架的模式選擇

自20世紀80年代新公共管理運動興起以來，各國致力于開展績效評價工作，逐漸形成了多種相對完整、成熟的評價指標體系。綜觀當前各國的預算績效指標框架，主要模式可以分為兩種：一是國際組織設立的指標框架（如世界銀行開發的以結果為導向的監測與評價體系、IMF開發的貸款績效評價指標體系等）;二是英美等發達經濟體構建的績效指標框架。由于不同組織、不同國家之間的內生性差異，其各自采用的指標框架也頗為不同。

首先，國際組織和主權國家績效評價的側重點有所不同。國際組織的績效評價更側重于項目的評價，而主權國家不僅需要注重項目的績效，還要考慮各主體利益的均衡，因此在指標設計方面更為困難。根據英格蘭和威爾士的經驗，盡管績效指標框架在不斷完善，但追求完美反而會招致失敗，沒有一套指標可以滿足利益相關者的多樣性，績效指標框架的簡約性與完整性之間也很難調和[14]。但過于簡約的指標框架又無法完全覆蓋各利益相關者的需求。例如，有研究者就曾指出，加拿大安大略省衛生部門計分卡設計的27個績效指標過于局限和狹窄，難以反映衛生系統績效改進舉措的全部范圍[15]。

其次，從橫向比較來看，不同國家之間（甚至國家內部）也頗多差異。例如，英格蘭在20世紀80年代績效指標激增，中央和地方政府以及眾多公共服務供給主體都構建了相應的績效指標體系，而蘇格蘭和威爾士對績效指標的使用則相對較少[16]。與盎格魯—撒克遜世界相比，歐洲大陸諸國則沒有使用具有相同強度的績效指標。在德國，“新指導模型”強調了績效指標的重要性，但改革僅限于一些大城市、城邦和州[17]，如今，德國的改革熱情似乎已經結束，越來越呈現改革疲勞期的態勢。在挪威，經過各機構的調整和轉化，目標和結果管理系統已被廣泛采用[18]。在瑞典，由于其公共部門權力高度分散，故績效測量僅在指導各具體機構中發揮作用[2]8。

2.預算績效指標框架的邏輯合理性

鑒于指標框架需要對結果進行有效反映，這就對績效指標體系的邏輯合理性提出了更高的要求。從一般邏輯分析來看，潛在的風險因素大致有這樣幾個方面。

首先，績效指標框架要與本國的制度規則相容。在過去二十年中，許多發展中國家已然開始嘗試以結果為導向的績效預算改革。但所謂主流的以結果為導向的績效改革，通常有許多內生的制度假設，且往往與發展中國家固有的政治、社會和文化制度未必相容[19]。許多發達經濟體具備了開發和使用可量化的績效指標的強大組織能力，并已具有較為完備的戰略規劃、公共報告或基于績效的人員評估系統。而眾多發展中國家通常缺乏這些前提條件，并且這種能力限制不僅局限于政府評估方面，在數據管理以及公務人員運用和分析決策數據能力等基本素質方面也存在一定的差異[20]。例如，智利的監控和績效評價系統相對成功②，但它作為一個中上等收入國家，擁有較為完備的公務員制度以及高度集中的政府體系和財政部門，這在其所處的拉丁美洲并不具有普遍性[21]。

其次，績效指標體系和具體指標的設計，需要基于績效評價的基本原理以及指標在評價活動中的具體應用來加以構建。例如，傳統的績效測量模型是在20世紀20年代幾個大型工業企業中發展起來的，其關注的重點在于有限財務指標的達成率（如每股收益、投資回報率等）[22]。而這一系統因過于重視財務指標卻難以衡量和監控多維度績效而備受爭議。從縱向時間維度回溯，傳統績效預算失敗的原因之一也恰恰在于，傳統績效預算更側重于使用投入指標和產出指標，而對效率和效果指標關注不足[23]。

3.預算績效指標框架的合規考量

人們通常假設，預算績效指標會自動地以合理的方式加以利用。但實際上，若缺乏行之有效的財政管理制度，不能對績效指標的開發、采用、廢除、周期、責任者、應用等問題作出全面且詳細的規定，則績效評價很可能流于形式。在合規層面可能存在的風險因素主要包括：

首先，缺乏法律上的統一保障。法律層面的支持是全面實施預算績效管理不可回避的問題。20世紀中葉，胡佛委員會倡導的傳統績效預算，就因為缺乏廣泛的立法機關支持而遭遇失敗[24]。在預算方面，立法機構關注的是其監督角色，強調的是項目的短期績效、信息的前后一致性以及對政府的問責，而一個負責任的行政部門則更加關注長期目標、需求轉變的可適應性以及預算執行的靈活性[25]。立法機構和行政部門之間缺乏相應的調節機制，使傳統績效預算缺乏必要的立法保障，導致其并未起到預期的效果。

其次，缺乏程序上的合規標準。程序合規可以通過合理的決策過程來盡可能實現決策結果的合理性。從戰略管理的角度來看，績效指標體系的開發必須經過科學論證和嚴格審核。然而，當前作為預算績效指標構建依據的績效目標管理體系還不夠完善，尤其對績效目標、指標和目標值之間的關系尚缺乏充分的論證[26]。另外，不合理指標的剔除也是容易被忽略的一項因素。例如，一些公共項目受多個部門共同管轄，而單個部門對考察此類項目的指標很難控制，因此這一類指標在評價單個部門的預算績效時往往是無用的。新西蘭審計辦公室早在二十多年前就曾對此類指標的無用性提出質疑，并提示在政府服務績效測量中謹慎使用這些指標[26]。

（二） 預算績效指標開發的技術風險因素

預算績效指標并不能單獨地存在于績效評價系統當中，必須與其他具體細節相結合，技術性因素則成為績效指標框架及具體指標設計中必須考慮的問題。其中，關鍵技術風險來源主要包括：指標體系的效度、信度及具體應用中的障礙。

1.績效目標及指標效度風險

根據世界銀行對指標的定義，指標通過闡明項目影響、結果、產出和投入之間關系的方式來組織信息，并幫助識別阻礙項目目標實現的癥結[27]。績效目標與績效指標之間存在密切的關聯性。目前，普遍認同的績效指標合理有效與否的標準，就是要將政府的戰略計劃、工作活動與崗位職責等復雜且多元的績效目標，轉化成具體可控的、可考核評估的績效指標。總的來說，指標是依據目標進行設定的，績效指標的質量取決于其對應的績效目標[28]。績效指標對績效目標的反映，通常以指標的效度來體現。效度即有效性，是指測量工具或手段能夠準確測度出所需測量事物的程度，測量結果與要考察的內容越吻合，則效度越高;反之則效度越低[29]。績效指標效度反映了測試結果與績效目標的符合程度。指標設計的首要步驟是確定績效目標，績效目標的合理確定在很大程度上影響著指標的效度。

然而，在現實中，定義結果目標存在多種困難。若結果目標制定得過于寬泛，則無法確定指標和結果之間的因果關系，進而影響指標效度。結果目標需要在長期利益和短期利益、公共利益和機構利益、內部利益和外部利益等不同訴求之間做出取舍和配比，這需要多方面的權衡考慮。以長期與短期目標為例，如果過分關注短期目標，就會擠占實現其他目標所需要的公共財政資源，并影響最終目標的實現。例如，坦桑尼亞為了實現聯合國千年發展計劃規定的2015年普及教育目標，他們的入學率提高了，但中學教育的成績卻下降了[30]。

2.預算績效指標的信度風險

一個科學合理的指標框架對測量的穩定性和可靠性有很高的要求，這就涉及指標的信度風險問題。信度反映的是研究工具的可靠性，包括重復測量值保持不變的程度、測量值隨時間的穩定性、在給定時間內測量的相似性等[31]。在考慮不同測試者及測量時間的情況下，前后測試結果相同則信度較高，反之則信度較低。指標信度能夠反映測量指標的各組成部分與整體間的一致性。影響指標框架評價結果前后一致性的風險因素，主要包括這樣幾個方面：

第一，測量工具選擇不當導致不同指標的分配維度不均。當下比較常見的邏輯模型、平衡計分卡、模糊評價法等評價方法，大多是從企業管理中借鑒而來的。其在公共預算績效管理中的應用，就全世界來看，也大多處于探索階段，其中較突出的問題體現在績效指標的設計上[32]。例如，平衡計分卡方法中的四個維度包括財務視角與客戶滿意度、內部業務流程、學習和發展等三項非財務視角[33]，顯然平衡計分卡的各個維度，與預算績效評價應關注的維度有較大出入。現代預算制度的功能主要為控制功能、政策功能、管理功能和民主功能[34]，因而測量工具的選擇及指標維度的設計若不能契合預算的功能，則會造成績效指標的低信度風險。

第二，具體指標的類型選擇帶來的負面影響。績效指標有多種劃分方法，整體績效通常通過判斷定性指標和定量指標的價值來進行衡量[35]。若某一指標體系中定性指標過多，則會影響該指標體系測量結果的穩定性。美國的績效等級評價工具（PART），按25個正式問項和附加問項來撰寫書面報告，再由預算管理局（OMB）邀請專家按單位報告打分[11]，由于指標大多是定性的，缺乏數據支撐且極易造假，這也是PART后來頗受詬病的原因之一[36]。

3. 績效指標在預算管理中的應用障礙

第一，績效指標的數量及提供方式，將影響指標框架在預算決策中的應用。早在20世紀60年代，美國的一些地區，如密爾沃基、威斯康星州和紐約州拿騷縣制定的預算中就包含了數百個將成本（或員工工時）與產出聯系起來的單位成本核算指標，但由于數量龐大的指標所提供的信息，遠遠超過外部用戶所能承受的極限，這些產出導向的指標最終被棄置了。并且，當一些州政府開展結果導向預算的編制工作時，他們以一種極其枯燥的形式，向立法者提供了大量指標和數據（包括產出和結果指標且有時混合在一起），這也阻礙了績效指標的使用[3]4。可見，績效指標體系可能會因過于復雜而引起使用者的抵觸，也會因為指標數量的龐雜而使重點模糊，進而阻礙績效信息的充分利用。

第二，在預算執行及決算過程中，績效指標與績效結果的反饋及應用也值得關注。在預算執行中，往往存在樂觀主義傾向，評價人員可能對包括資本成本、運營成本、項目持續時間和利益交付在內的關鍵參數過于樂觀，過度樂觀的估計可能鎖定無法達到的目標[37]。英國的《中央對地方政府績效評價和評估的指導綠皮書》中就曾建議對樂觀傾向進行適當調整，即基于組織自身對樂觀偏差的歷史水平，針對之前錯估了的成本，按一定的百分比進行增加或減少[9]。

四、 我國預算績效指標框架中存在的風險問題

如何有效控制績效指標設計及應用中可能衍生出的風險，是關系到預算績效管理能否落到實處的核心問題。但目前，在我國經濟動能轉換、政府職能轉變的現實條件下，各級政府部門的職能仍存在一定的不確定性，預算指標框架構建過程中仍面臨著許多潛在的問題。

（一）各類評價對象缺少對應且規范的標準績效指標框架

綜觀現代政府預算的演化進程，總體上呈現出從“控制取向”逐步走向“績效導向”的發展趨勢[38]。在績效管理的漸進式改革過程中，預算績效指標隨著時代變遷而逐漸演變，我國地方政府績效評估指標體系已改變了指標宏觀抽象、結構單一的缺陷，從過去的單一經濟指標逐步轉變為經濟、政治、社會、環境等多元并重的綜合指標。各地方政府也已取得了一定的成果，廣東、浙江、北京、湖北等地也積極開展預算績效評價試點工作，山東省從2016年開始進行分部門（水利廳、省衛計委）項目支出預算績效評價指標體系建設試點，2017年擴大到省教育廳、省旅旅游發展委員會、省人力資源和社會保障廳等7個部門[39]。

但顯然，目前我國各地方、各部門預算績效指標框架的構建都尚且處于起步階段。若要落實“全面實施績效管理”的預算改革目標，則要分別對項目層面、部門層面、政府整體支出層面、政策層面等多維度預算支出設計績效指標框架。績效評價必須覆蓋五級政府、四本預算，覆蓋所有財政性資金及各類財政支出政策。由于有必要進行績效評價的各類財政資金體量巨大，僅就預算資金而言，2018年中央一般公共預算支出已達到103310億元[40]，而全國一般公共預算支出再創新高，達到22萬億元，故而評價過程中發生的交易成本也難免頗為可觀。若不能保證預算績效指標框架的有效性，僅就評價過程中發生的交易成本來說，就會形成巨大的經濟損失。另外，由于各地分別構建分部門或項目績效指標框架，故構建指標框架時采行的要素、口徑及標準不一，這可能在未來造成區域之間無法對標的問題，并在一定程度上造成區域之間績效測評結果比較上的困難。因而從戰略性的角度出發，我國構建預算績效指標框架時，既要形成能夠適應各類評價對象的分類績效指標框架，又要有相對統一的規范和標準。

（二）績效指標選擇的科學性仍有待進一步考究

從績效指標構建過程中的技術性角度考量，可能造成風險成本的問題如下。

第一，績效指標的效度不高。衡量政府績效評估效度的最重要指標是內容效度[41]。目前我國構建績效指標所面臨的績效指標效度問題，主要取決于績效指標對結果及目標的反映。一方面，績效指標反映績效結果。預算績效管理演進至今，已逐漸轉變為以結果為導向、以激勵為目的的行為，但如何通過指標測評來激勵績效結果，仍然是一個世界性難題，我國面臨著與其他普遍進行績效管理的國家同樣的問題。由于影響結果的原因過于多樣化，對結果進行準確測量本身就具有相當大的難度。在投入和結果之間構建因果關系則更加困難，這導致指標框架建立過程中更容易偏向產出指標。譬如，在新西蘭，健康、教育和社會福利領域的臨時評估中更加強調產出，而較少強調結果。在其1989年頒布的《公共財政法案》中，并未能將結果指標納入部門的直接責任，因為讓公共項目經理對結果負責在實踐中是很困難的[26]。另一方面，績效指標反映組織設立的績效目標。由于預算績效目標的復雜性，績效指標設計及其應用中可能產生的逆向激勵等風險問題不容忽視。逆向激勵效應一旦被激發，不僅會導致現狀惡化，還會損害政策制定者的信譽。例如，有些部門缺乏調研就出臺文件或朝令夕改;有的單位在懲處上層層加碼卻在獎勵上一概回避，挫傷了員工的積極性[42]。

第二，績效指標的信度仍然存在問題。目前現有的績效指標框架在保證評價結果的穩定性方面仍需要改進。從地方經驗來看，很多地方皆采用的第三方機構獨立評價，但就當前的第三方評價情況看，三方機構在接受委托后，往往是臨時抱佛腳匆忙設計評價指標體系、指標權重、評價方法等，其中存在著相當程度的指標體系不完善、指標權重不科學的問題[43]。以權重設置為例，隨意的權重分配，會使指標失去嚴謹性，將不同維度的指標簡單加總未必能得到一個可靠的結果。指標權重決定著指標的價值，但在百分比設計下，各指標的權重分配是彼此消長的關系。目前的大多數項目評價指標權重的分配并未作出理論上的說明[44]。財政部國際金融組織貸款項目的績效評價指標框架中，各類指標的權重每年都會進行調整，其中效果準則和效率準則的權重逐漸趨于均衡，可持續性準則的權重則逐年上升，但并未就其調整原因作出解釋說明（如表1所示）。

（三）預算績效指標框架中可能存在的應用障礙

目前各地方政府正在普遍構建績效指標框架，并設立個性指標。從指標體系的完整性角度而言指標體系已較為完善，但其普遍存在的問題在于，各地構建的指標數量遠遠多于許多已然施行績效預算多年的國家。例如，2014年以來，河北省針對973項工作活動，研制了3165條績效指標、12660個評價標準模板;針對項目支出，設立項目共性指標18個和個性指標38類1479個[45]。2018年廣東省構建了財政預算績效指標庫，共收錄了20個行業大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，形成相對完整的指標體系[46]。

如此龐大的指標體系，若要落實其具體應用，其中可能存在的風險在于：一方面，缺乏修改與反饋機制。目前從公開途徑能夠了解到的績效指標框架都沒有體現出關于績效指標的修改及反饋。雖然在2011年財政部發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》之后，地方改進了過去多采用業務指標、財務指標的預算績效評價指標體系。但這種形式的改變是突進式的變化，而不是一個可持續的發展過程，對于績效管理的長期發展并無明顯幫助。許多地方也是一次性構建績效指標框架之后，就不再進行后續的維護與使用。另一方面，若對全部部門及所有項目均采用如此數量巨大指標框架加以考評，容易在具體執行過程中遭遇困難。并且過于龐大的指標庫，在指標的使用及更新維護方面都需要耗費大量的人力物力資源，相應的成本必然不菲。同時績效指標框架的復雜性也會阻礙具體指標框架的使用。

五、 預算績效指標框架設計中的風險防控

（一） 采用多套指標框架，構建標準的績效指標體系

從國際經驗來看，由于不同國家的制度差異，或許并不存在一個最佳的績效指標框架。相反，預算績效評價指標體系成敗的關鍵在于，能否根據本國情況作出充分的改進，使國家財政意圖通過具體績效指標而得以體現，并與政府治理能力相匹配。決策者面臨的挑戰在于，如何在既有評價系統中尋找到能夠發揮正向激勵的適當平衡，但又不過度改變現有的制度，以免由于過多的阻力和不相容問題，導致預算績效管理改革失敗[19]。我國預算績效評價對象的體量巨大且利益主體多元，因而在績效指標框架構建中，需要構建覆蓋不同區域、不同支出類型、不同財政層級的預算績效指標體系。

首先，從全口徑預算管理的要求出發，應覆蓋一般公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府性基金預算。在啟動階段，可以先就一般公共預算構建績效指標框架，國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府基金預算則應考慮運用政府財務會計和政府管理會計作為基本評價工具與指標生成基礎。因為這三本預算更偏重管理規則的精細化與標準化以及財務上的考量。財務會計以計量和傳送信息為主要目標，以會計報告為工作核心，以傳統會計模式作為數據處理和信息加工的基本方法，以公認會計原則為基本原理[47]，直接采用政府財務會計信息基本上可以控制財政支出的合法合規，并能夠做到全過程監控及結果問責。對于這三本預算暫時不要盲目構建新的績效評價指標體系，從而避免產生不必要的指標體系混雜性風險。

其次，及時更新預算績效評價的相應法律法規，并據此形成績效指標庫。目前，我國預算績效管理的行政性規章為《財政支出績效評價管理暫行辦法》，該辦法于2009年發布，并于2011年修訂，已經不能完全適應全面實施預算績效管理的改革需要。例如，其中對指標權重以及指標數據來源等問題，都未作出相應的規定，對績效評價標準僅籠統規定了計劃標準、行業標準、歷史標準及其他標準，也并未細化說明。另外，具體評價領域也尚未制定標準的法律文件[48]。因此，需要盡快完善績效評價相關法律法規的修訂。一方面，加快構建通用績效評價準則體系。針對不同的評價項目制定統一的績效指標，雖然在短期內難度頗大，但必須根據統一的標準來開發績效指標，才能適應不同地區、不同項目的評價需求。另一方面，應明確相關管理制度的適用期限，以消除各利益相關方的不確定性。績效評價的最終目的是提高預算資金的使用效率，激勵決策者與一線管理人員更加關注績效結果。只有激勵指標具有明確的使用、調整、廢除等時間限定，才能夠激勵被評價對象在縱向時間維度上依照具體指標所引導的價值取向行事。

（二） 厘清績效指標框架的構建邏輯，保證指標選擇合理

宏觀層面上的戰略目標，必須落實到微觀的績效指標上，否則再有意義的政策定位及目標分解，都難以促進績效的改善。在構建預算績效指標框架時，應避免追求事無巨細、絕對完整的指標框架。完美的測量需要完美的知識系統，但目前很難擁有足夠的數據構建一個完美模型[49]。因此，應避免將所有指標都設計在一套系統中，需要根據各部門預算的預期功能來劃分評價對象，根據評價對象來分解目標，進而從標準指標庫中篩選對應的關鍵績效指標。

可以借鑒國際經驗將績效指標的構建過程劃分層級，將一個完整的績效評價指標框架分解成單獨的指標、指標組、整體指標框架[50]。分別對每一層級的功能及預期進行界定，并從程序層面逐級控制技術風險的發生。另外，需要注意的是，指標開發及設計者需要對其所依據的基本假設和方法做出說明，以免因理解的偏差而對結果產生誤導。例如，在進行指標開發設計時，應適當標注解釋性信息，以供預算編制者利用并提供給預算審查者參考。

（三）著重關注指標信度與效度問題，提高績效指標框架的穩定性

首先，提高預算績效指標框架的效度。一方面，必須合理定義績效目標。由于具體指標所能體現的信息較為單一，指標效度的高低在很大程度上取決于目標的確定性。因此，必須從前瞻性、動態性、邏輯性出發，將項目的績效管理目標與操作流程有機結合起來，細化分解結果目標并關注特定目標群體。另一方面，關注結果目標和指標的一致性。由于績效目標的多維性，很難存在與目標完全一致的績效指標，只能在多個具有局限性的指標中，選擇更具有適當性的績效指標。澳大利亞在對社會和工業基礎設施績效評價中采用了ITO模型（Input-Transform-Outcome Model），在開發績效指標時，制定了相應選擇條件，包括簡單性（指標是否易于理解）、可接受性（該指標是否與目標相關）、完整性（局部指標是否能夠滿足特定的目標要求）、指向性（指標所指向的具體目標是否明顯）、簡約性（對于一個特定目標，能否將指標組縮減至最小）[49]。我國預算績效指標框架構建中也應制定相應的指標選擇準則，盡可能控制指標與目標的偏離程度。

其次，保證預算績效指標框架的信度。在構建指標框架過程中，對其可靠性及可實現性進行判斷，判斷指標框架能否在不同內外部環境下提供穩定的測度結果。從單一維度的指標來看，其可靠性可以通過某一指標在對跨環境評估時的結果穩定性來進行判斷。就指標框架整體而言，不但要對定性指標和定量指標的比重進行控制，還需選擇合理的賦權方法，并對不同指標維度之間的賦權理由加以解釋。同時，關注預算績效指標的數據支撐，將指標與具體數據收集中的可實現性相聯系。例如，成本會計系統作為績效指標的數據來源之一，預算績效評價的可靠性在很大程度上取決于對政府成本的準確計量[51]，因而要盡快完善政府成本會計系統。

（四） 加強績效指標在預算周期中的應用，優化指標的修正與反饋機制

預算績效指標體系的構建不能僅是設計出單一的評價指標，而應該在預算周期內構建一個完整、可循環、可修復的系統，包括指標的設計、指標的選用、替換程序等。然而目前的指標設計往往是簡單地搭建指標框架，缺乏實際應用中的循環反饋機制。

第一，在預算編制過程中，加強績效指標的應用。一方面，要控制績效指標的數量。盡管指標所提供的信息對于追蹤技術效率的管理者和監督者十分有用，但大量績效指標可能造成使用人員應用上的障礙（包括心理上的抵觸以及理解上的困難）[52]。在20世紀60年代到90年代就有研究者指出，要在形成結果的諸多因素中，選擇具有足夠代表性的指標以達成一個可評估的結論，就意味著需要減少一些因素及其代表的價值，但艱難的問題是，選擇什么、減少什么、如何減少、怎么樣合理[53]。目前已有許多國家正在減少績效指標的數量，以促進績效信息的使用。法國、波蘭、荷蘭等國近年都對其績效指標數量進行了縮減[54]。另一方面，應鼓勵機構在制定和提交預算申請時提供解釋性信息以及以往的績效衡量數據，豐富績效信息的展現形式，從而加強指標框架的可用性。近年來美國對政府預算體例就進行了重新修訂，使預算主體部分增加了彩頁、注釋和圖表，從而更好地成為交流的媒介[55]。

第二，在績效結果實踐應用的基礎上，完善指標修正與績效反饋機制。績效目標和績效數據作為績效指標的上一層級和下一層級，都可以間接性地對績效指標進行檢驗，并可據此予以反饋，三者之間呈現相互貫穿的關系（如圖1所示）。

在績效目標層面，首先要做好目標界定及目標分解，在細化的目標上形成績效指標，將績效指標所測得的既往產出、工作量、中間結果和最終結果等數據，與擬議中的預算目標進行比較，對于異常高或低的產出或結果進行及時反饋。對目標解釋度較低的“垃圾指標”進行識別并標注，在下一期績效指標選擇時提示慎重選擇。

在績效數據層面，關注數據來源及數據質量，在數據使用中根據最近的績效數據，識別預算年度預計產出或結果顯著增加或減少的“異常指標”，并給予重點關注并分析具體原因。通過數據收集過程，檢測難以執行的“僵尸指標”，保證指標與數據收集之間的交互聯動。模棱兩可的指標定義也會造成數據搜集的困難。例如，在道路維護方面，有必要澄清對“維護車道里程數”指標的預期，因為一些人將其解釋為管轄區對其負有全部責任的里程數，而其他人則將其解釋為在會計年度內實際進行維護的里程數[56]。因此，對于類似的問題應及時作出反饋及修正，對于能夠通過明確績效指標定義即可解決的問題，則在指標庫中加以備注說明，對確實難以收集數據的績效指標及時進行清理刪除。

六、 結論與展望

本文從經濟損失和非經濟損失兩方面對預算績效評價的風險類型進行了界定，并分析了造成績效指標框架風險的戰略性因素及技術性因素。當前，我國各地預算績效評價指標框架已初具雛形，但仍需要從現有制度、實踐應用與未來發展等不同維度，作出進一步的討論與改進，防范績效評價風險的發生。第一，必須在從戰略性的高度出發，使其與本國現行制度相兼容，同時以相應的法律法規保證其實施。第二，需要厘清績效指標框架構建的邏輯模型，從而保證指標框架的合理性。第三，要考慮技術性細節，從指標信度及效度的方面，加強指標框架的穩定性。第四，必須考慮預算績效指標框架在實踐中的落地及運用，并通過對績效指標的反饋與修正，來保證預算績效管理的長期有效運行。

注釋：

①美國預算管理局（Office of Management and Budget，OMB）開發的項目等級評價工具（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART），目的是對聯邦項目的實施績效進行評價，從而尋求績效改善，實現項目績效評價與項目預算控制的有效整合，進而提升政府能力。

②智利的監控和評價系統在1994年即擁有1600個常規指標，并用于為國會準備的正式報告以及為各種評估提供數據。

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責任編輯：翟? ?祎