鄉村振興背景下設施農業用地困境及對策初探

摘要：設施農業用地是指用于作物栽培、水產等養殖的生產設施用地及其相應的附屬用地。目前，盡管我國對設施農業用地相關問題出臺了一些規范性文件，但這些文件存在著概念界定不規范、效力層級低、施行期限短等問題，如何建立設施農業用地的長效機制，亟待破解。為此，本文研究了設施農業用地所面臨的影響因素及困境，并提出應建立設施農業用地的長效機制。

關鍵詞：鄉村振興;設施農業;用地困境

一、現有國內外文獻綜述

本部分圍繞國內外設施農業用地相關文獻展開，尤其在國內文獻部分將我國實施的鄉村振興戰略與農村土地制度改革、設施農業用地制度等聯系起來，以發現設施農業用地與鄉村振興之間的內在聯系。

（一）國外設施農業用地相關文獻梳理

1.國外農業經營方式

除東亞地區主要以自耕農形式外（速水佑次郎、神門善久，2009），在英美等發達國家，組織農業生產的主要形式為家庭農場、合作社等（威廉·詹姆斯·阿什利，2018）。與之相對應，在國外設施農業也主要由這些主體進行經營。

2.國外土地制度及設施農業用地的取得

在大陸法系以有體物的絕對所有為基礎，使各種具體權利處于附屬地位（施蒂爾納，2004），其更加注重權利行使的穩定性。相比較，在英美法系，所有權主體往往是一個抽象的存在，并不代表特別的含義，其更加注重具體權利的設計與保護（斯普蘭克林，2009）。

3.國外設施農業用地的規制

在英美國家，將設施農業用地的取得、管理等納入財產法范疇（蔣濤，2019），而大陸法系法系國家則將其納入物權法范疇（尹田，2009）。這些國家通過土地用途管制，嚴格控制設施農業的用地性質（郜永昌，2010）。

4.國外文獻評述

盡管國外沒有專門針對設施農業用地進行研究，但關于土地使用、用途管制等的研究仍具有積極的借鑒意義。

（二）國內設施農業用地相關文獻梳理

1.鄉村振興與農村土地制度

第一，關于鄉村振興。當前，我國經濟社會發展最明顯的短板仍然在“三農”，資源配置上最大的不平衡還是城鄉不平衡，城鄉差距大是社會主要矛盾的突出表現。實施鄉村振興戰略，就是要從根本上解決城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題（劉守英等， 2018;韓長賦，2019）。根本出發點就是要使農業農村現代化跟上國家現代化的步伐（葉興慶，2018）。

第二，鄉村振興與農村土地制度的關系。實施鄉村振興戰略是一個系統工程，核心是抓好“人、地、錢”三個關鍵（習近平，2019;韓長賦，2019）。就土地問題而言，鄉村發展面臨“守著土地沒地用”的困境，產業項目落地難等問題（韓長賦，2019）。土地在鄉村振興中肩負著提供資源支撐的基礎性作用，也是產業興旺目標實現的重要條件（Long et al， 2018）。激活土地要素可望成為破解特定時期鄉村發展的主要矛盾與突出問題的關鍵，是助推鄉村振興的源動力（陳坤秋，2019）。

2.設施農業用地問題

實現鄉村振興，需要改革我國農村土地制度，尤其需要進一步完善農業設施用地管理政策（葉興慶，2018;韓長賦，2019）。以下從這幾個層面對設施農業用地相關問題進行梳理。第一，農村土地制度及改革。對于農村土地制度，大多學者認為存在農地產權主體模糊、權能不完整，甚至農地細碎化等問題（劉俊，2010;劉守英，2014、2017）。隨著農地“三權分置”改革的推進，宅基地、集體經營性建設用地入市、土地征收等試點，學者們圍繞著這些問題進行了大量的研究（孫憲忠，2016;陳小君，2019），許多研究成果已經被新修訂的《農村土地承包法》《土地管理法》所采納。第二，設施農業用地問題文獻梳理。以“設施農業用地”為關鍵詞，在中國知網（CNKI）檢索，共檢索到25條結果，其中大部分是政策解讀，理論文獻僅有6篇。這些文獻主要涉及設施農業用地的配置、規劃、結構、效益等方面，但關于設施農業用地法律規制研究還不完善，這或許是法學界認為設施農業用地不是一種獨立的土地類型，既有的農地制度研究已經可以涵括，無需再做專門的研究。第三，設施農業用地管理政策。隨著農業現代化水平不斷提升，設施農業生產日益增多，用地面臨新的需求，為此，自然資源部、農業農村工作部于2019年發布《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規﹝2019﹞4號），專門規范設施農業用地。同時，其他部門也從不同角度予以規范，例如《關于規范主題公園發展的若干意見》（發改社會〔2013〕439 號）等。從這些規范性文件中可以發現：其一，不少地方以設施農業之名，違規占用耕地，建別墅、大棚房等，因此，設施農業用地需要進行規范。其二，對何為設施農業用地，設施農業用地該如何管理，進行了初步的規范。其三，現有關于設施農業用地的規范尚停留在政策層面，效力層級不高。其四，這些文件一般還有施行期限，尚未建立設施農業用地長效機制。如《關于設施農業用地管理有關問題的通知》效力期限為5年，5年后又該如何處理？

3.國內文獻評述

第一，目前，針對鄉村振興及農村土地制度改革的文獻十分豐富，這為本課題的研究提供了充足的文獻基礎。第二，設施農業用地理論文獻主要集中在配置、規劃、結構、效益等方面，制度研究比較缺乏。第三，盡管出臺了專門的設施農業用地政策，但存在效力層級不高、文件有效期短等問題。

二、設施農業用地存在的問題

為加強耕地保護，防止“大棚房”問題反彈，促進設施農業健康發展，自然資源部、農業農村工作部出臺了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，該文件從設施農業用地的認定、備案、督查等方面進行了規范，但該文件仍然存在設施農業用地范圍界定不清、沒有明確何為破壞與不破壞耕作層、只有5年有效期等問題。具體說來，設施農業用地政策存在以下問題：第一，如何整合現有的農村土地制度改革成果，理清耕地、集體建設用地與設施農業用地之間的關系;第二，如何界定設施農業用地內涵、類型、特征及范圍等;第三，如何識別違法的“大棚房”等建設，防止農地非農化;第四，如何構建合理的設施農業用地審批、督查、復墾等監管制度。

三、完善設施農業用地的對策

盡管現有農地制度研究可以解決設施農業用地中的農地流轉、集體建設用地等問題，但設施農業用地在概念、特征、管理等方面具有自身特征，現有的農地制度研究大多沒有涉及，這導致理論研究與現實需求的脫節，為此，本文認為，應建立設施農業用地的長效機制。第一，設施農業用地問題不僅關涉耕地保護，還涉及鄉村振興的基礎性制度安排、資本下鄉的合法權益保護等問題，具有極強的綜合性與現實針對性。第二，設施農業用地的范圍應該包括承包地（農地）的流轉及修建附屬設施的建設用地，不應僅僅限于現有文件規定的修建附屬設施的建設用地。第三，設施農業用地屬于農用地內部調整，在不破壞耕地的情況下，修建附屬設施可以考慮農用地，不僅限于使用建設用地。第四，應進一步規范設施農業用地的取得、使用、退出的長效監管政策，以避免“大棚房”問題反彈。

參考文獻：

[1]孫憲忠.推進我國農村土地權利制度改革若干問題的思考[J].比較法研究，2018（1）：172.

[2]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997：1102.

作者簡介：邵興全（1974—），男，四川納溪人，博士，副研究員，主要從事土地制度研究。