裝備采購領域競爭機制演變：發展、運行與優化

桂澤宇 曾張旭陽 劉震

摘要：推動國防工業體制機制改革是實施軍民融合戰略和創新發展戰略的重要途徑。我軍裝備采購領域引入競爭機制經歷了四種發展模式，雖然進行了體制機制調整和改革，現有問題依舊影響了裝備采辦效率和效益。本文通過分析裝備采購領域競爭機制的表現形式及特點，建議在市場參與主體、采購流程管理以及法律環境培育等方面完善競爭機制，以求突破體制約束、打破行業壟斷和激活市場創新。

關鍵詞：裝備采購;競爭機制;采購流程;優化路徑

推動國防工業體制機制改革是推動軍民融合發展戰略和實施創新發展戰略的重要途徑，在裝備采購過程引入和推行競爭機制是提高裝備采辦效率和效益的重要手段。我國于2015年建成并上線運行全軍裝備采購信息網，經過多年發展和實踐形成了集信息公告、需求發布、裝備預研、資質認證、電子招投標為一體的綜合性裝備采購平臺。但由于軍工體系長期以來的封閉獨立、武器裝備研發的高風險性、相關法律和政策的限制以及軍地信息不對稱等原因，裝備采購領域仍沒有完全打破行業壟斷、形成市場主體充分競爭的良性發展局面。研究在競爭機制下武器裝備采購所面臨的現實情況和運行機理，對我國國防工業體制機制改革有著重要的意義。

一、裝備采購領域競爭機制的發展演化

裝備采購是軍隊選擇和購買武器裝備過程中涉及到的包括編制武器裝備采購計劃、選定生產單位、審定裝備定價、簽訂采購合同、監督生產過程、裝備檢驗驗收等一系列有組織的工作活動和經濟行為[1]。裝備采購活動主要通過簽訂武器裝備采購合同來實現，一般包括招標、談判、簽訂合同、檢查驗收等過程。由于國防工業的天然壟斷特性，裝備采購處在一個供給方和需求方均相對單一的特殊市場，競爭機制在引入這一領域過程中經歷了漫長的體制機制調整和改革。從計劃經濟時代單純依靠指令性計劃安排裝備生產采購，到市場經濟體制下計劃采購和供需調節并行的市場競爭機制的轉變，這一過程大體經歷了四個階段。

（一）實報實銷和加工訂貨模式

第一階段是新中國成立初期到1956年社會主義改造結束。建國初期由于戰爭行動尚未完全結束，國防工業體系尚在建設起步階段，軍隊的武器裝備采購事實上是分散、獨立進行的。軍品采購主要實行的是實報實銷和加工訂貨方式，實報實銷是革命戰爭年代中特殊的采購方式，而加工訂貨則是對資本主義工商業進行社會主義改造中涉及到軍品采購領域所采取的特殊形式。這一模式由于實行時間較短且未能形成體系的采購管理模式，隨著國防科技工業的逐步發展和裝備研發采購的集中管理而逐漸消失。

（二）指令性計劃生產和分配模式

第二階段是從1956年到1978年改革開放之前。這一階段是伴隨著我國國防工業體系的建立和完善以及高度集中的計劃經濟體制建立而逐漸發展形成，軍品指令性計劃生產和分配模式逐步取代了實報實銷和加工訂貨模式。這一模式變化在于國家將軍隊直接采購武器裝備的權力收回，軍隊只提出武器裝備的技術指標需求而不參與到裝備生產和采購活動中去。由于國家已經完成了社會主義改造和國防工業體系的建設，裝備采購實際上形成了供需雙向壟斷的特殊市場結構。國防工業生產部門作為唯一的供給方在國家的計劃指令下進行生產，武器裝備不再通過采購活動而是計劃分配的方式交付軍方。

（三）指令性計劃下的合同制管理模式

第三階段是改革開放初期到1997年。隨著社會分工的進一步細化以及經濟活動和經濟聯系的日益復雜，指令性的生產計劃越來越難適應生產力的發展需求，軍品采購的改革首先在采購訂貨的形式上展開，即開始實行合同制。這一制度上的改革實際上就是在采購訂單上引入了競爭機制，武器裝備的研發費用從國家直接劃撥的形式變為軍方使用部門以招標形式選取研發部門。在此基礎上，合同制在軍品采購領域逐步確立起來，供需雙方作為市場主體的地位在合同制度下對權力、責任和利益有了鮮明的界限，經費的使用效益明顯提高。但更為深入的改革并沒有進行下去，從體制機制上來說仍然是原有計劃經濟體制下的局部調整，雖然調動了軍品科研單位研發生產的積極性，但沒有對軍品采購制度進行根本性變革。

（四）市場經濟體制下的競爭性合同模式

第四階段是1997年至今。由于國防工業市場中的供需主體仍未分離，裝備采購合同制度實施受到國家計劃影響較大，競爭機制未能發揮充分提升效益的作用。隨著以“軍政分開”“供需分開”“政企分開”為原則的體制改革逐步展開，裝備采購市場開始向競爭性采購方式轉變[2]。這一階段有兩個標志性的事件，一個事件是《國防法》的頒布，這標志著軍品采購制度轉變為以社會主義市場經濟體制為基礎的商品訂貨關系。軍品的采購需求由中央軍委實行統一歸口管理，軍品的研制供給則由新成立的國防科學技術工業委員會負責領導。第二個事件是1999年國家對軍工企業集團進行了重組和改革，五大國防科技工業總公司改組為十大集團公司并以企業方式實現運作。至此，競爭機制從最初的合同關系擴展到市場供給主體之間，形成了適應社會主義市場經濟體制、職能明確、精干高效的組織管理體系。此后改革繼續深入，裝備采購逐漸打破軍品行業間的壁壘、開始引入非軍工國企進入軍品市場，采購方式開始向公開招標、邀請招標、競爭性談判和市場詢價等多種方式轉變，競爭領域、競爭方式和競爭機制實現了多元化的發展。

二、裝備采購領域競爭機制的運行分析

將競爭機制引入裝備采購市場，在裝備采購流程中實行分工制衡、加強采購監督等機制設計有著十分重要的作用[3]。具體表現在供需雙方不僅能夠進行雙向選擇，而且可以阻斷行政干預對供需雙方的直接影響，通過加強采購合同的條件性約束和采購行為的制度性約束來促進軍品采購市場的良性發展。

（一）市場供需主體之間的競爭

裝備采購中供需主體難以形成有效競爭市場是由于武器裝備的特殊性，需求方只能為中央軍委、國務院指定負責采購業務的相關部門和機構，供給方只有經軍隊或政府部門認定具備武器裝備研發生產資格的企業或機構才能作為供應商參與到采購過程中去。從裝備采購市場主體的認定來看，需求方一側實際上是不存在的競爭的，競爭只能發生在供給一側，即由國資委直接管轄的11大軍工集團以及少量參與了武器裝備的配套零部件生產的部分民企。從總量上來看軍工國企占了絕大部分份額，民企參與的廣度和深度均不足以支撐競爭機制在國企和民企之間運行，競爭機制在市場供給主體間發揮的作用極為有限，因而實際上競爭機制發揮作用的領域則是在國企內部之間以及民企內部之間。

競爭機制發揮的作用在于促進供需市場整體的效率和效益。但軍工國企由于歷史原因普遍存在較為嚴重的行業壁壘，行業內部的競爭通常并不是在市場機制下運行，行政性的干預實際抵消了競爭機制發揮的作用。相反，由于民企一直處在競爭中的市場環境中，相對而言更適應競爭機制的運行，但問題在于民企在武器裝備采購領域的占比太低，競爭機制的影響力微乎其微。而且目前最大的問題在于市場主體的競爭并不充分，作為供給方的市場主體，特別是具有競爭活力的民企參與程度不夠，制度性的限制使得民企在不僅不能取得公平的市場競爭地位，在要素資源的配置上也無法同國企取得同等的競爭優勢。這些限制都對發揮競爭機制作用不利，民企參與武器裝備采購的內在動力也因此受到削弱，如何解決這些問題是構建在競爭機制運行下的市場主體的關鍵。

（二）競爭性裝備采購市場

裝備采購市場的一個突出特點在于其自然壟斷，從競爭機制引入到裝備采購領域的過程來看始終存在計劃約束的特殊性。計劃經濟體制下商品和商品之間沒有明顯的壟斷特性，商品交換流通實際上都由國家統一生產和分配替代了，但在經濟體制轉向市場經濟后供需不平衡這一矛盾就顯得尤為突出了。一般壟斷市場結構的形成是從規模經濟開始，后逐步擴大范圍、成本進一步降低，市場地位逐漸加強后在取得自然壟斷地位。但裝備采購市場的自然壟斷地位并不是沿著這一路徑發展形成，而是通過國家政權直接取得的，因而對行政體制的適當變動從方式上來說是極易實現的，這就為武器裝備采購流程中引入競爭機制提供了便利。

裝備采購并不是一個單純的錢物互換的交易過程，而是一個基于信息發布、傳遞和反饋的循環遞進過程，包括發布裝備采購信息、審查供應商資格、確定采購方式、進行談判和簽訂合同、合同執行及監管以及采購效益評估等過程[4]。這種自然壟斷反映出的是一定的技術條件和市場需求下的特定市場結構，而且這種市場結構是會隨著市場需求的變化、國防工業技術的進步而隨之改變，特別是技術的變化會使這種壟斷特性逐漸減弱。而且在這一系列的流程環節中，往往會在某些方面很容易完全形成市場化的競爭格局，這對整個武器裝備采購的體系是極為有利。因而在采購流程中引入競爭機制對打破壟斷市場格局及其重要，適當地在部分環節中積極引入競爭機制來消除行政干擾的影響，不僅會使提高裝備科研的生產效率，還會使國防科技工業得到長足的發展。

（三）競爭性合同類型及其特征

1995年《武器裝備研制合同暫行辦法實施細則》實施以來，武器裝備研發和采購合同就逐漸發展形成了三種主要類型，分別是固定價格合同、成本加成合同和激勵合同[5]，競爭機制在不同類型的合同之間存在明顯的差異。

固定價格合同，是指在約定的風險范圍內價款不再調整的合同。在此種合同約束下，政府依據合同支付的價款不受供貨商成本變動的影響，相應的供貨商的生產成本完全由其自身進行控制。這類型的合同優點在于委托人與代理人的關系清晰，供貨商在利潤的驅使下會主動提高效率、降低成本。此時所有的風險都由供貨商承擔，相較于作為采購主體的政府而言，這是符合風險他控原則的。但實際上由于管理體制的原因，成本增加造成的后果仍然是由政府買單，這是因為目前的定價方式無法在市場競爭機制下形成。軍品的價格實質上是通過軍隊和軍工企業協商談判來確定的，企業上報核算報告，軍方價格管理部門進行審核，最后協商一致上報國家發改委價格司審批執行。從這一流程可以看出，價格制定過程中軍方以武器性能約束，企業以利潤為追求目標，這一階段雙方存在博弈，但談判實際上會推高采購的成本。

成本加成合同是指合同簽訂時，雙方只約指以合同允許或其他方式議定的成本為基礎，加上該成本的一定比例或定額費用的合同。我國自1953年規定武器裝備價格為“計劃成本加5%的利潤”后，至今在成本加成合同中仍然沿用這一規定。從成本控制的角度來看，這一合同是非常不利于購買方的，廠商基本上沒有動力去主動改進技術、提高效率和降低成本，從實際的情況來看也是如此，不僅產生了極大的浪費也使得企業的生產效率和技術水平持續下降。特別是在市場經濟的環境下，以追求利益最大化的企業來說，資金、人才、設備會逐漸向其他利潤更高的領域流動，增加成本的動力會明顯高于降低成本的動力。

激勵合同又叫固定總價加獎勵費合同，是指采購方為供貨方提供一個完成任務的固定價格，并附加預先確定的酬金用于工作出色時的獎勵的合同。激勵合同實際上是固定價格合同和成本加成合同的綜合，也相當于將武器裝備采購過程中的風險進行了分攤，同時也一定程度上提高了效率，相比而言這種類型的合同是將來的發展趨勢。但由于武器裝備類別種類的復雜多樣和壽命周期長短不一，必然需要根據不同的情況選擇合適的合同類型。

（四）競爭機制的風險約束和獎勵激勵

隨著市場經濟體制的不斷深化、外部環境的變化，武器裝備采購面臨的主要問題是采購合同的不確定性和高風險性[6]。由于行政干預的存在，軍工企業研發所面臨的風險就不能完全由自身承擔，因而如何降低武器裝備在采購過程的各類風險就顯得尤為重要。競爭機制下的商品采購存在的前提條件在于市場主體的獨立性和市場的透明性，競爭的方式能夠使得供需雙方達到收益均衡。而原有的非競爭性采購則明顯扭曲了武器裝備采購市場，不僅供需雙方均處在壟斷地位，而且在行政上兩者也存在聯系，這極易產生權力尋租、利益輸送等腐敗行為[7]。而且這類風險也會隨著供需雙方的聯系進行蔓延，武器裝備的質量低下、技術含量持續下降以及軍工資源浪費等問題將會不斷出現。

在經過多年的探索和實踐，我國的武器裝備采購過程形成了一套較為有效的采購管理流程和制度規章，對促進采購市場主體雙方競爭有著一定的積極作用。雖然現行體制下競爭體現在從武器裝備招標、談判、簽訂合同、生產到交貨的全過程，但其核心的競爭在于采購制度所確定采購合同競爭。從最終獲得武器裝備的過程來看，合同本身有著極大的不確定性和風險性，主要體現在采購費用所反映的財務風險上。而裝備采購這一市場的特殊性使得供給需求雙方沒有一個統一的基于利潤的市場驅動力，因而作為能控制或影響供給需求雙方的唯一力量政府不得不通過制度體系來直接或間接地干預兩方的市場行為，需要通過一系列的獎懲激勵措施來降低風險、提高收益。

三、裝備采購領域競爭機制的優化路徑

（一）培育具有市場競爭力的供需主體

充分發揮競爭機制作用關鍵在于建立一個適應市場主體開展競爭行動的市場體制，培育具有市場競爭力的供需主體是重要的實現形式。首先，要推動國有軍工企業參與民品生產，使國有軍工企業的產能在非戰時轉入到民品生產領域中去，通過參與市場競爭來提高現有資源的利用效率。在機制調整和政策引導上鼓勵“民參軍”，積極培育民企參與到武器裝備研發生產的全過程中去，使民企參與的深度和廣度不斷擴大。其次，推動國防科技工業基礎和民用科技工業基礎協同發展，實現技術資源和生產要素在一個更大的國家科技工業基礎上形成市場配置下的充分競爭。推動軍工資源和民用領域充分融合是競爭機制下培育市場主體的一種重要方式，“軍轉民”、“民參軍”的推進都有助于市場主體地位的形成。最后，建立完善軍民融合發展下的競爭市場機制，實現生產要素資源彈性供給。當國防需求增加時可以通過市場信號迅速反映出來，引導資源可以從民用領域轉到軍工領域;當國防需求減少時，富余的生產能力則在市場這只“看不見的手”的調節下回流到民品領域。建立和完善具備市場調控能力的競爭市場體制，培育具有競爭力的市場主體則是承載這一能力的重要載體。

（二）規范裝備采購體系的流程和行為

由于市場經濟體制下的資源配置方式已經改變，指令性的武器裝備采購體系已經越來越難以適應急速變化的市場經濟環境。首先，在裝備采購計劃中提高競爭采購項目比例，強化采購市場負面清單管理制度。改變以往單一來源的裝備采購模式，在國有軍工企業間逐步開放特定裝備市場，通過提高競爭主體數量來進一步提高競爭性采購比例和類別。根據市場和技術的動態發展對負面清單進行細化，強化其對競爭性裝備采購的約束作用，使各類企業有更多的機會和公平的競爭環境參與到市場競爭之中。其次，擴大裝備采購市場范圍和降低市場準入門檻，建立采購流程有效反饋機制。進一步加強軍方對裝備采購的話語權和需求引導，在整個采購體系中建立軍隊使用方的有效反饋機制，推動“軍事需求牽引”要求與及時的效用反饋機制形成一個閉環的體系。最后，提升采購管理全流程統籌管理，發揮市場調配資源和需求引導的積極作用。減少行政干預、充分發揮市場機制的調節作用有利于競爭機制作用的發揮，非市場行為干擾越少越發能體現出競爭的公平性[8]。組織體制的優化能促進競爭行為的出現，競爭行為的存在反過來同樣能使組織體制進一步優化，從而達到一個良性的循環過程。

（三）完善裝備采購市場的法律環境

法律制度的完善旨在營造一個市場主體都能遵守平等公正的制度環境，完善的裝備采購法規是實施依法采購、規范管理的根本遵循。首先，以完善競爭采購管理的配套法規來規范競爭采購工作。營造公平合理的法律環境是保障激勵對象的收益和風險相匹配的有效制度措施，法律環境的改善實質上也是提高激勵收益的一種途徑。其次，建立一套行之有效的監督管理體系。完善法律體系的目的在于使得武器裝備采購的過程處在一個長期有效的監督之中，建立起監督機制有助于提高武器裝備采購的效益以及提高違法成本。監督并不同于行政管理，前者強調的是在既定規則下的過程監控，后者偏向于對市場主體的政策引導。完善法律環境并不是要進一步強化對市場主體的掌控能力，相反要在一定程度上減少管制力度，主要通過法律環境去約束市場行為。最后，擴大裝備采購信息公開和完善統一發布平臺建設。通過規范統一的平臺管理，有助于培養市場主體參與裝備采購公平競爭的觀念。繼續完善全軍武器裝備采購信息網的功能建設和平臺建設，以平臺為基礎推動公平法律環境的塑造和改進，通過完善競爭機制可以加速改變我國國防工業市場的壟斷格局。

四、結語

我國國防工業自我封閉、自成體系、軍民分割的格局使得競爭機制難以在裝備采購領域有效實行，嚴重影響和制約了軍民融合發展的進程。面臨提高資源配置利用效率以及促進國防科技進步的現實需求，在裝備采購的不同階段仍存在引入和延伸進一步競爭的必要性和潛力。因此將競爭機制引入市場參與主體、采購流程管理以及法律環境優化的各個階段，能夠突破原有體制的約束和打破行業壟斷現象，還有利于提高裝備采購效率和效益。

參考文獻：

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