地方政府綜合財務報告改革困境及對策探索

劉慧

關鍵詞：地方政府? 財務報告編制改革

一、政府綜合財務報告改革的意義

政府財務報告的改革，從單一的財務報告向綜合財務報告轉變，對報告編制基礎、編制方法、編制內容、編制口徑、編制規范、編制全面性等各方面提出了更高的要求，政府向公眾提供真實、完整、可靠的報告信息，包括政府預算執行結果和財務活動過程的信息，這也是我國全面深化改革的重要環節。進行以權責發生制為基礎的政府財務報告編制，能夠避免以往以收付實現制為基礎的編制存在的不利于降低行政成本、不利于加強政府資產管理的弊端，其好處在于能夠將政府當期的收支行為準確、及時的反映出來，置于民眾有效監督之下，提升政府信用，促進財政經濟的可持續發展。

?二、地方政府綜合財務報告改革編制現狀，以Y縣為例

Y縣在2013年試編政府綜合財務報告，縣財政局儀財庫〔2013〕9號文件規定，成立以局長、分管領導和各相關部門人員組成的領導小組和工作小組，并明確了其工作職責。政府綜合財務報告編報涉及局機關各股室、預算單位、國有企業，涉及財政總決算、部門決算、行業決算、審計報告，涉及單位往來資金、暫存暫付資金、全縣固定資產特別是基礎設施建設形成的固定資產。

政府綜合財務報告的編制程序是Y縣編制初稿并審核，再上報到省市相關部門進行匯總。首先，以權責發生制為基礎，編制財務報表及附注初稿。在編制完善相關財務數據、經濟項目等基礎數據后，編制財務報表初稿，包括：資產負債表、收入費用表、固定資產明細表等各類明細表。然后根據財務報表中需要補充說明的內容，編制報表附注初稿。其次，充分利用綜合財務報表的會計信息，挖掘政府綜合財務報表及附注中的信息資源，結合Y縣域的經濟、財政形勢，分析地方政府的近幾年的預算執行情況，得到政府的財務狀況、運營的具體情況，研判政府的財政能力、債務情況，分析財政責任等問題。最后，形成一套切合實際、量力可行的財務報告綜合報告體系，包括綜合財務報表及附注、政府財政經濟狀況、政府財政財務管理情況體系初稿，由Y縣對綜合報告進行審核及修改完善，再上報省市財政部門。

三、地方政府綜合財務報告改革困境

目前，政府綜合財務報告改革仍是在探索中進行，其是一項全新的工作，涉及面廣，包括各級政府、財政部門、事業單位、國有企業等;口徑復雜，如對報告中關于政府資產的計量存在爭議、會計確認方法的變更還需要一個過程等。因此，在試編階段會遇到很多困難。

（一）會計確認方法過渡存在困難

源于2001年的收付實現制，一直是原有政府會計制度的確認方法和原則，實施已經20年了，一直強調以資金的收到和支付時間為基礎，而忽略期間收入和費用的分攤，這是政府會計區別于企業會計的一個很重要特征，長期以來的這種固化操作，都已被基層核算人員、管理層認可，人們也習慣于這樣熟練操作了。在2017年，實施新會計準則時，在編制決算報告時依然采用收付實現制，當時試行編制預算財務報告，采用還是收付實現制，基層單位在編制財務報告時，探索權責發生制，對于部分業務按照權責發生制進行了會計處理，這樣就避免了收付實現制存在的收支確認與期間相脫離的不合理問題。

（二）政府資產計量存在困難

如何計量和統計政府資產，是政府資產負債表編制的核心問題。政府資產種類繁多，采用什么方式進行確認計量，至關重要。會計上，對于資產確認計量要么原始成本或者采用重置成本，也就是通常講的貨幣計量和實物計量，區別在于他們所反映的政府資產在綜合財務報告中的位置不一樣。原始成本或者采用重置成本，體現的是不同的會計理念，在資產負債表中和其附注中都會反映，但得到的結果會有所區別，可能會因采用不同計量方式對政府資產的保值增值產生影響。因此，在政府資產采用何種計量方式上，存在怎樣進行最佳選擇的困境。

（三）報表編制過程缺乏規范

近年來，Y縣政府和各級部門的工作重心都在脫貧工作上，對于政府綜合財務報告改革的重視不夠，雖然進行了編制工作的大體布置，成立了領導小組和工作小組，但在具體編制工作中，對財務報告編制的范圍、程序、方法上缺乏相應規范，并未進行工作內容細化。另一方面，由于脫貧工作任務重、壓力大，導致財務工作人員沒有足夠的精力和時間去學習政府綜合財務報告改革的內容、編制方法，對政府綜合財務報告改革缺乏深層認識和理解，在編制工作中，更多憑借編制人員的前期工作經驗，這樣可能會導致最終的財務報告缺乏規范性。

四、改善地方政府綜合財務報告改革困境的對策

（一）加快推進政府會計基本準則的完善

從收付實現制到權責發生制的改變，需要政府政府會計基本準則的完善，主要是對政府綜合財務報告中資產負債表的編制，必須建立嚴格規范的政府綜合財務報告制度，特別是準則條款和內容，應當盡可能嚴謹、詳細、清晰和準確。不斷嘗試將以往運用收付實現制編制的項目，轉變為運用權責發生制進行編制，并總結由此帶來的利弊，通過不斷的實踐，準確、及時地反映政府的資產負債狀況，有利于群眾監督和政府活動的規范進行。在具體準則的完善方面，也需要從易到難、循序漸進的轉變，也需要不斷的實踐，并不是一次性或短期內將具體準則制定并推出。

（二）提高人員專業素養，規范編制過程

在財務報告會計確認方法上，收付實現制是在特定歷史時期產生的，滿足了特定時期我國政府會計的需要，隨著經濟社會環境的改變，權責發生制這種更復雜、更完善、更優化的核算原則，更能適應國家財政管理的需要。這就需要會計人員，理解、領會政府會計制度改革的實質和精髓，轉變觀念，解放思想，與時俱進，加強對權責發生制的理解和學習，會計人員多進行業務學習和業務大討論，Y縣應加強政府綜合財務報告編制工作的重視，組織會計人員進行業務學習和培訓，邀請相關財務專家進行現場授課，輔導實際的業務工作，會計人員要融會貫通，理論聯系實際，轉變觀念，不斷學習，提高政府綜合財務報告的編制水平，提高財務的決策水平。

權責發生制政府綜合報告改革是一個需要循序漸進的過程，各級各部門嚴格按照法律法規、相關部門的要求進行編制工作。相信通過不斷地實踐與完善，通過提高人員專業素質、加強業務培訓學習、規范編制過程、完善會計準則等一系列方式，克服編制工作中遇到的困境，對推動權責發生制政府綜合報告改革具有一定幫助，有助于推動國家和群眾利益最大化，實現國家治理體系和治理能力現代化發展進程。

參考文獻

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