喚醒農村沉睡資源的巴州模式與經驗

巴中市巴州區位于川東北米倉山南麓，是“邊遠山區、革命老區、集中連片開發區”三區疊加的國家級貧困縣區，幅員1359平方公里，總人口77萬人，其中農業人口53.1萬。全區農村宅基地共11.27萬畝，人均宅基地面積約140余平方米。全區閑置農房約2.86萬宗1.18萬畝，閑置占比約10.47%。囿于法律限制，宅基地及農房使用權能無法得到充分釋放，閑置農房無法得到有效盤活利用，極大的阻礙了農村資源要素的有序流動，也極大的浪費著國家和集體公共資源。

“實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好‘三農工作的總抓手。”為深入貫徹落實中共十九大精神和《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，近年來，巴州區通過“還權賦能、盤活利用、多極增收”的探索實踐，有序推動農村閑置宅基地及農房再放活力，有效實現農村人居環境持續向好，有力支撐鄉村振興戰略縱深實施，為建設城鄉融合發展示范區先行區奠定了堅實基礎。

一、探索與實踐

1.兩權同確，一本證書，讓權利實起來

有學者稱，農村的土地、房屋和集體資產是“沉睡的資源”。有房有地，卻不能像城里人那樣抵押貸款;擁有村集體資產，卻發揮不了作用。農村資源利用出現了“一邊捆著草，一邊餓著牛”的尷尬局面。為有效破解這種尷尬局面，打通牛可以吃草的通道，巴州區按照“依法自愿、房地合一、三級確認、簡便易行、公開透明、不變不換”的原則，實行房地一體“兩權同確”，完成了曾口鎮、大茅坪鎮、光輝鎮、水寧寺鎮、鼎山鎮、化成鎮、凌云鎮、清江鎮8個鄉鎮權籍調查并錄入不動產三維信息管理系統40000余宗，更新或核發不動產權證4523本。同時，巴州區還探索構建了組織架構清晰、管理制度規范、交易模式先進、信息技術支撐的農村產權交易服務體系，搭建統一規范的農村產權交易平臺，為全區農村產權交易提供場所設施、信息發布、交易鑒證、政策咨詢、組織交易等服務。制定了水寧寺鎮、化成鎮、鼎山鎮、清江鎮4個重點鎮的集體建設用地基準地價，構建起完整的宅基地和集體經營性建設用地使用權流轉的價格參考體系，切實保障了國家、集體、個人利益不受損。

2.三種方式，兩條路徑，讓資源活起來

針對農村土地用途管制方式過于靜態化，鄉村新業態發展空間優化配置機制缺失，存量建設用地布局分散、利用低效等問題，巴州區探索建立區域農村建設用地總量控制制度，靈活運用三種方式推進農村沉睡資源整合。一是實施宅基地預收儲。允許在城鎮或已購有其它住房，退出的為非唯一住房等六類宅基地使用權人有償退出，村級集體經濟組織委托政府中介平臺，按照一定標準進行預收儲后再利用。二是實施增減掛鉤項目。通過拆除農村宅基地占地面積大、公共配套基礎設施不完善、地質環境脆弱等散居農戶舊房，按“小組生微”模式聚居，節余建設用地指標異地使用或交易。三是實施易地扶貧搬遷。對居住在深山、地方病多發等生存環境差、不具備基本發展條件或沒有安全住房的農村建檔立卡貧困人口易地搬遷聚居。

農村閑置資源有效集聚后，如何高效利用進而實現安居樂業成為亟需解決的難題。通過實踐，巴州區探索出兩條路徑來實現資產變資源。一是節余指標異地交易。通過與成都、眉山開展增減掛鉤節余指標省內異地流轉，充分發揮兩地資源比較優勢，暢通要素流通渠道，實現直接現金收益，構建起合作共贏、互惠互利的優勢互補發展新局面。二是集體經營性建設用地流轉。以“城鄉融合”思維模式重構鄉村空間要素結構，統一調劑使用各類土地指標，將收儲宅基地和預留的增減掛鉤節余指標轉化為集體經營性建設用地進行流轉后變現。

3.四份收益，三重保障，讓腰包鼓起來

農民的支持是喚醒農村沉睡資源的堅實基礎;有效解決好生活環境的改善和基礎設施的完善、生活水平的整體提升等直接關涉農民利益的問題，是提升農民獲得感幸福感安全感的最好路徑。巴州區通過探索長期收益和短期收益相互疊加模式，統籌長遠和當下的特殊關系，最大限度讓利于民，保障農民獲得四份收益。

一是宅基地及地上房屋有償退出補償收益。農戶農民每平方米磚房、瓦房、土坯房可分別獲得150元、120元、110元的補助，其余附屬設施也可獲得價格不等的補助，每戶農民平均可獲得6～8萬元補助。二是土地流轉收益。為提升土地價值，巴州區通過配套實施土地整治項目，提升耕地地力后整體流轉給龍頭企業或新型經營主體，農戶每畝可獲得700元流轉收益。三是務工收益。為切實增強農民獲得感，保障農民在土地流轉后有事可做，巴州區在引進農業企業時，均要求企業用工必須優先使用本村本社農民，農民搖身轉變為產業工人，每人每天可獲得60￣80元的報酬。四是分紅收益。為發展壯大村集體經濟組織，巴州區探索由村集體牽頭，農民以土地作價入股模式參與分紅，享受改革紅利。如化成鎮長灘河村將農戶承包土地和復墾宅基地、集體資產折價140萬元入股專業合作社，規模發展道地巴藥產業，股份占比29.7%，全體村民每人享有2股的基本股，每人每年可獲244元收益，其中貧困戶再享有1股優先股，每年可再獲122元收益。

農民有了收入，長久的權益保障是現實需要思考的問題。巴州區通過建立三重保障機制，切實消除農民后顧之憂。一是保留權利，建立“雙向”通道。宅基地退出后，原使用人仍可保留集體經濟組織成員身份，享受集體經濟組織收益分配權。對不能安穩生活的進城“農民”，在不低于2/3的集體經濟組織成員同意后，繳納一定費用，可再按程序和標準獲取宅基地使用權。二是持續分紅，保障“永續”收益。為避免分光吃光，保障村民長遠生計，促進集體經濟可持續發展，村集體經濟組織在集體經營性建設用地流轉后留存部分發展基金，發展集體經濟，農民持續參與享受改革紅利，實現長長久久。三是廉租兜底，完善“低配”安居。為實現脫貧奔小康的路上不落下一個人的承諾，巴州區實行聚居點配建廉租房的機制，切實保障農村特困戶、五保戶等住房困難戶住有所居、住得安全。

巴州區通過探索實踐，逐步理順了合理配置農村資源的機制，有效解決了農村資源閑置沉睡的問題，在實現農業強、農村美、農民富的宏偉藍圖上邁出了堅實步伐。截至目前，巴州區通過盤活農村沉睡資源，有效解決約5500戶1.7萬人安居問題，創造直接收益達6億元。

二、經驗與啟示

1.還權賦能是盤活農村閑置資源的著力點

中共十九大報告深刻指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，從而實現產權有效激勵和要素自由流動。長期以來，農房等農村閑置重資產因產權制度不健全而無法得到有效盤活，農民有房有地卻無合法有效的財產“身份證”，極大的阻礙了農村資源要素自由流動。為此，巴州區按照自然資源部房地一體登記工作試點安排，結合區域實際提出“兩權同確，一本證書”進行還權賦能的工作思路，全域全面覆蓋全區農房，確鐵權、頒鐵證，為全面盤活閑置農房提供了有力的支點。

2.資源變現是盤活農村閑置資源的關鍵點

在實現鄉村振興的征途中，“錢從何來”是各級政府必須回答的時代之問。而當前的農村，鄉村振興缺乏資金和農村房屋等固定資產大量閑置的“悖論”長期客觀存在，農民手握“巨產”而無“巨款”。如何打通資源變現的渠道成為解決農村閑置資源盤活“最后一公里”的關鍵。為此，巴州區通過“指標異地交易和集體經營性建設用地流轉”的實踐，有力地解決了“資源變資產”這一歷史性難題，徹底地打通了農村閑置資源盤活了“最后一公里”，有效且有助于持續激發鄉村振興造血的內生動力。

3.收益提升是盤活農村閑置資源的落腳點

無論經濟社會如何發展，不論外部環境如何變化，8億農民依然是整個“三農”問題的核心。習近平總書記指出，農業強不強、農村美不美、農民富不富決定著8億農民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現代化建設的質量。為此，巴州區在進行盤活農村閑置資源制度設計之時，堅定的將農民的獲得感和幸福感放在首要位置，把收益提升作為盤活農村閑置資源的落腳點，構建了“四份收益，三重保障”的制度通道，適度考量富起來和富下去的短期和長效機制，切實有力提升農民的幸福感和獲得感。

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略是一篇大文章，要統籌規劃，科學推進。接下來，巴州區將在既往成績的基礎上，進一步總結經驗，做好各項制度完善，尤其是要做好長效機制的建立和健全，使鄉村振興能夠深入持久，充分調動起廣大農民的美好生活奮斗的創造性和主動性，奮力譜寫新時代鄉村振興的新篇章。

（曾浪，巴中市巴州區自然資源和規劃局干部/責編 劉玉霞）