集體經營性建設用地入市所面臨的問題與對策

文/李貴東

一、提出問題的背景

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，新修訂的《土地管理法》規定，在符合規劃和依法取得的前提下集體經營性建設用地可以入市。這一規定破除了長期以來集體經營性建設用地入市的法律障礙，在中國土地管理制度發展史上具有劃時代意義。當然，允許入市和實施入市之間還存在不小的現實距離，但毋庸置疑，法律越早落地，經濟和社會效益就越大。要解決法律政策落實中的“難點”、“堵點”，打通落地“最后一公里”，需要盡快出臺相應法律的實施細則和配套政策文件。2015年2月起至2019年底，上海市松江區作為全國33個農村土地制度改革試點地區之一，成功開展了集體經營性建設用地入市試點，探索形成了“1+5”入市細則和配套文件體系，為上海市出臺市級層面的實施細則和配套文件提供了可供借鑒的樣本。

二、上海市全面推開集體經營性建設用地入市的現實意義

集體經營性建設用地入市是近年來政府大力推進的三項農村土地制度改革之一，對于破解本市土地資源發展瓶頸和激發農村土地資源活力、保障農民權益和提高農民財產性收入、促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重要意義。

一是極大緩解上海市土地資源緊張的壓力。本市城市建設用地規模“五量調控”設置“天花板”，給本市經濟社會發展帶來了空前壓力，土地資源配置的形勢愈加嚴峻。一方面，經濟社會發展需要土地。按照一般規律，城市邊界會持續擴展，城鎮建設用地面積會持續增加。這與本市建設用地減量化之間形成矛盾，難以調和。近年來通過城市的“逆生長”，最大限度地釋放了城市地區存量土地的潛能。另一方面，本市農村地區存在大量的集體建設用地沒有得到有效利用。與本市土地資源緊張形成鮮明對比的是，占本市建設用地總量四分之一強的集體建設用地，大量處在低效利用的狀態，土地資源浪費嚴重，這是本市土地資源的最大寶藏。集體建設用地入市可以有效盤活存量土地資源，緩解目前土地資源緊張的局面。

二是讓利于民，縮小城鄉居民之間的收入差距。上海市是典型的大城市小農村式結構，城鄉發展不平衡，這與本市打造全球卓越城市目標極不匹配。一方面，農民、農業、農村在社會經濟中長期處于弱勢地位，農業受關注度低，農村居民收入相較于城市居民長期偏低，農村經濟面貌多年來未有根本改變，與臨近的江浙地區相比存在一定差距。另一方面，農村集體建設用地作為巨量資產卻長期處在沉睡狀態，農民無法通過土地增值收益合理分享工業化和城鎮化的“紅利”。集體經營性建設用地入市帶來的資本分配格局的重塑將在很大程度上改變本市城鄉居民收入差距較大的現狀。

三是推動上海市集體經營性建設用地高質量利用。通過發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府的作用，來實現集體建設用地資源的高質量利用。一方面，將集體經營性建設用地通過城鄉統一的土地市場進行配置，其根本目的在于充分運用市場機制提高土地要素的配置質量與效率。關鍵在于盤活存量土地和低效利用土地，讓無形之手驅動土地資源流向高質量利用。另一方面，通過集體經營性建設用地入市后的合同管理和共同監管，可以加強土地的全生命周期管理，可以從機制層面上改變目前集體建設用地使用無人管和管不了的局面，讓有形之手為土地資源的高質量利用保駕護航。

三、上海市全面推開集體經營性建設用地入市面臨的問題

上海市松江區的試點在積累豐富經驗的同時，也發現了農村集體經營性建設用地入市可能存在的問題，本市在全面推開集體經營性建設用地入市的過程中應予以關注。

一是全面推開集體經營性建設用地入市是否會形成新的土地資源浪費。上海市松江區在試點期間規定，只有存量集體經營性建設用地方可入市。新的《土地管理法》中明確：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。”顯然新法相較試點有了進一步的突破。據測算，目前本市集體建設用地已占全市建設用地總量的四分之一，規模龐大，有在城市開發邊界區內的，也有位于邊界外的。這些存量土地利用水平參差不齊，布局散亂。允許農村集體經營性建設用地入市是否會加重這一情況？究竟哪些土地可以入市、怎么入市？這些都需結合本市實際研究確定。

二是集體經營性建設用地的入市主體是否適格。上海市松江區的試點表明，清晰明確的集體產權制度和規范運作的集體經濟組織是實現農村集體經營性建設用地入市決策和收益分配的前提和基礎。根據新的《土地管理法》的規定，各級集體經濟組織作為集體經營性建設用地的入市主體當無異議，問題是集體經濟組織如何組成，形式如何，如何規范運作，成員資格如何認定，法律對此均無明確規定。如何建立主體身份清晰明確、運作民主規范的集體產權制度和運作機制？這一問題亟需得到解決。松江區“以鎮級為重點，變共同共有為按份所有的農村產權制度改革”是否可在本市復制推廣，也需實踐檢驗。

三是集體經營性建設用地入市的規則是否已完善，目前國有土地出讓已經有一套成熟的規則和辦法，但農村集體經營性建設用地入市不宜照搬。從松江區試點經驗來看，“1+5”規則體系的出臺是試點工作有序開展的重要保障。目前，國家和本市層面的入市實施細則均未出臺，具體入市方式和入市程序等事宜待明確，土地估價、金融抵押、全生命周期監管等配套政策體系和機制也尚未建立。因此，要在全市層面實現“同地、同權、同價、同平臺”的城鄉統一土地市場尚有很多工作需要進一步細化落實。

四是集體經營性建設用地入市的增值收益如何分配。收益分配問題直接關系到農村集體經濟組織和農民的切身利益。上海作為大城市小農村結構的典型，郊區的土地價值高，受到的關注也多。對在分配中如何兼顧集體經濟組織與政府、集體經濟組織與農民、當前與遠期等利益，最大限度保障農民權益、激發集體經濟組織的活力、促進鄉村振興等，需要進行深化研究。這個問題處理不好，不僅會影響集體經營性建設用地入市，更會對鄉村振興和農民增收產生不利影響。松江試點期間征收增值收益調節金的做法有一定的借鑒意義。

五是對集體經營性建設用地入市帶來的沖擊是否有足夠的預判。全面推開農村集體經營性建設用地入市可能會改變既有土地利用格局，對現行國土空間規劃及落實、征地制度、土地市場秩序等造成沖擊。如何處理集體土地和國有土地入市在數量、時序、結構等方面的關系，考驗著改革者的智慧。若處理不好農村集體經營性建設用地入市和征收之間的利益平衡，可能會造成激烈對抗；若控制不好集體經營性建設用地入市的節奏和規模，一哄而上，可能會造成市場秩序混亂和規劃執行失效；若集體經營性建設用地入市沒有強有力的后續利用監管，可能會造成新的土地資源浪費。

四、上海市全面推開集體經營性建設用地入市的對策建議

針對上述問題，筆者認為，在本市全面推開集體經營性建設用地入市過程中，要以維護農民權益、增加農民財產性收入為核心，以盤活存量低效用地為重點，以嚴格規劃管控為前提，以落實農民集體對集體經營性建設用地自主管理和民主決策為保障，建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的集體經營性建設用地入市制度。為此提出如下建議。

一是盡快依法界定農村集體建設用地入市的條件和范圍。首先，建議將本市郊區的城市開發邊界范圍以外的集體經營性建設用地納入入市的范圍。顯然，這樣做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要說明的是，在具體實施時，只有符合郊野單元規劃和用途管制要求的地塊才能入市。國土空間規劃編制要因地制宜，嚴控新增集體建設用地。其次，建議對城市開發邊界內的集體土地（即“城中村”）統一實施先征收為國有土地后入市的模式。上海作為成熟的城鎮化地區，大量“城中村”已消失在城鎮化的進程之中，若允許仍少量存在的“城中村”實施集體經營性建設用地入市，可能會因利益分配帶來嚴重的社會問題。尤其是對部分跨城市開發邊界的地塊，要從城市規劃、產業發展和利益均衡等方面綜合考慮，妥善處理。最后，嚴禁集體經營性建設用地用于新建普通商品住房。由于歷史原因，目前仍存在部分所謂的“小產權房”，要密切關注借集體經營性建設用地入市之名將存量小產權房合法化，甚至以各種明目新建農村住宅的情況。探索適宜集體建設用地的土地用途及管理措施。

二是鼓勵存量集體經營性建設用地優先入市，促進土地高質量利用。首先，存量集體建設用地在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以多種方式靈活入市。本市存量集體建設用地布局分散、類型多樣，單一入市形式很難滿足需求。因此，結合郊野單元規劃，應允許其就地直接入市，也可以采取土地整治等方式進行區位調整而入市，還可通過指標統籌平移入市，或采取帶建筑物的形式入市。其次，在確保建設用地總量不增加的前提下，編制郊野單元規劃時可適當增加復合型用地和規劃留白用地的數量，允許農民在自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地按市場需求轉變為集體經營性建設用地入市，以增加市場的有效供給和農民的收益。最后，建議從規劃指標、財政補貼、稅收優惠、金融支持等方面充分調動各方積極性，鼓勵各方參與農村存量建設用地的更新利用，助力鄉村振興。

三是盡快出臺市級層面的集體經營性建設用地入市指導意見。新的《土地管理法》能否落地生根，關鍵在入市管理細則能否出臺。入市管理細則應對入市主體、入市規程、交易平臺、使用方式、權利義務等作出具體規定。就本市而言，有以下幾點尤為值得關注。首先，建立包括集體經營性建設用地在內的全市統一的供地計劃管理體系，加強集體土地入市、國有土地儲備和供應以及用途管制制度的銜接，在供地的總量、結構、時序和布局等方面，實現與國有土地統一的供應管理，防止對市場的沖擊，以此為契機促成供地計劃落實到地塊。其次，建立集體建設用地開發利用聯合監管制度。推廣松江區試點經驗，按照“誰提出、誰監管”原則明確監管主體，建立分工合作機制，對約定事項實施有效監管，促進集體經營性建設用地合法合規高效利用。同時，考慮農民集體民事行為主體的特點，研究建立違約救濟機制，保障集體經濟組織和農民權益。最后，研究出臺稅費、地價評估、抵押融資、中介管理等相關配套政策。加強集體經營性建設用地入市與相關配套政策的協調銜接，盡快形成符合集體土地入市特點并相互適應的配套政策體系。

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。首先，當前可先參照松江區試點經驗建立完善增值收益調節金制度。建議按入市方式、土地類型、區位條件等細化明確具體的調節金計提比例，以適應集體土地不同地塊入市收益差異較大的特點，實現入市增值收益在區域之間的平衡。當然，土地增值收益調節金制度并非長久之計，應探索以稅收的方式調節入市收益。其次，探索建立集體經營性建設用地入市收益的使用管理辦法。土地收益作為農民和集體的共同財富，在分配和使用上，要兼顧集體和成員個人利益，兼顧當前和長遠利益，確保農民當前收益有增加，長遠生計有保障。最后，嘗試土地增值收益的多樣化實現形式。對于經濟發達地區，可鼓勵采取由農民集體經濟組織統一投資購買物業獲取后續收益；經濟欠發達地區則主要考慮以貨幣的形式進行分配。

五是盡快完善農村集體經濟組織有關制度建設。首先，出臺集體經濟組織成員資格認定辦法。明確認定成員資格是集體經濟組織運行的基本前提，是進行各種產權制度改革的基礎。目前國家或本市層面尚無規范集體經濟組織的法律法規，建議盡快總結各地經驗并形成制度規范。其次，研究明確集體經濟組織的法律地位，明確其在成立、經營管理、收益分配、破產處置等方面的規則和程序。集體經濟組織作為集體經營性建設用地入市的實施主體，應符合獨立市場主體的特征，依法設立，組織邊界明確，權責清晰，行權規范。目前集體經濟組織尷尬的存在形式嚴重影響其進行正常的經濟活動。應盡快賦予集體經濟組織相應的法律主體地位。最后，建立集體經濟組織規范的運行機制。產權制度改革后，不管集體經濟組織以何種形式存在，都應嚴格按章程行使權利，嚴格村民會議召開程序，依法行使組織權利，以期通過程序公正最大限度確保內容公正。