未成年人公益訴訟檢察實踐探析與完善建議

楊新娥

摘 要：開展未成年人公益訴訟檢察工作，是對未成年人進行全面綜合司法保護的客觀需要。未成年人公益訴訟檢察在實踐探索中面臨立案難、調查取證難、審查難等問題。推進未成年人公益訴訟檢察工作應當完善法律依據，明確案件范圍，健全未檢部門與公益訴訟檢察部門組合辦案模式，構建未成年人公益訴訟案件線索發現機制，采用多種途徑破解調查取證難。

關鍵詞：未成年人 公益訴訟檢察 組合辦案 線索發現

一、基本案情和辦案經過

北京市海淀區人民檢察院（以下簡稱“海淀區院”）于2019年梳理未成年人刑事案件時發現，未成年人吸煙現象不容忽視，吸煙已成為部分未成年人結交不良朋友、走向違法犯罪的起點。辦案人員對轄區內30所中小學周邊的100所煙草經營場所摸排走訪、調查取證發現：部分學校周邊100米內存在香煙銷售點，大多數煙草經營者未在顯著位置設置不向未成年人出售煙草制品的標識，個別商戶存在向未成年學生售煙行為。上述行為違反了我國關于未成年人禁煙保護的相關法律規定，對未成年人身心健康造成惡劣影響，損害社會公共利益。

為切實保護未成年人身心健康，維護社會公共利益，報經北京市人民檢察院批準，并在其全程指導下，海淀區院于2019年5月24日向區煙草專賣局、區市場監督管理局發出訴前檢察建議：一是依法履行監督管理職責，對經營者的違法行為進行查處;二是進一步加強對轄區內未成年人禁煙保護問題的監管力度，建立健全長效工作機制，切實保護未成年人身心健康及合法權益。

區煙草專賣局、區市場監督管理局高度重視檢察建議，積極履行監管職責，取得了良好的整改效果。一是對涉案違法行為嚴格核查督促整改。二是組織開展專項整治工作，積極履行法定職責。除檢察建議書中涉及的點位外，開展全面摸排整改工作，進一步加大對向未成年人出售煙草制品行為的查處力度。三是開展形式多樣的控煙活動。創新宣傳途徑，建立轄區街區互助小組;聘請第三方機構進行暗訪;召開專項行政約談會，加強對通過互聯網推廣和銷售電子煙行為的監測等。四是建立健全長效工作機制。建立完善局、所兩級執法協作機制，在檢查人員、檢查點位及證據相互移轉方面進行規范。

二、未成年人行政公益訴訟案件辦理難點

辦理未成年人行政公益訴訟案件，要嚴格依照公益訴訟辦案程序進行，以未成年人禁煙保護行政公益訴訟案為例，訴前程序分為線索摸排、立案、調查取證、審查、制發訴前檢察建議、跟進監督、案件終結等七步。辦理案件關鍵要做四件事：一是查清法律法規，確定行政機關法定職責;二是規范調查取證，查清違法事實和行政機關怠于履職的事實等;三是撰寫法律文書，發出訴前檢察建議;四是與行政機關溝通，通過跟進監督行政機關整改，并經常開展“回頭看”，確保辦案效果。如果行政機關整改到位，就可以終結案件。大多數行政公益訴訟案件都終結在訴前程序，符合“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”以及“雙贏多贏共贏”的公益訴訟理念，同時公益訴訟“持續跟進監督”理念也和未檢工作“跟進幫教監督”內容一脈相承。

未檢部門在辦理未成年人行政公益訴訟案件時，面臨如下難題。

一是立案難，辦案系統不對應與案件管轄問題突出。目前尚無獨立的未成年人公益訴訟辦案系統，未檢部門辦理公益訴訟案件，要配置公益訴訟業務系統，案件數據統計在未檢條線還是公益訴訟條線還未予以明確。而未成年人公益訴訟案件由未檢部門辦理，還是由公益訴訟檢察部門（以下簡稱“公益訴訟部門”）辦理，或者是二者組合辦理，實踐中存在爭議。筆者認為，由未檢部門和公益訴訟部門組合辦案，未檢檢察官和公益訴訟檢察官既分工負責，又互相配合，在充分發揮各自專業優勢的基礎上形成合力，是確保辦案質量和效果的有益探索，這也是未成年人禁煙保護行政公益訴訟案成功辦理的重要因素。在案件辦理過程中，未檢檢察官主要負責調查取證，利用熟悉區域學校分布、掌握學生特點等優勢，迅速在區域200多所學校中鎖定30所重點學校，集中在每日放學時分開展調查取證工作;公益訴訟檢察官利用豐富的公益訴訟辦案經驗，查明法律依據、制發檢察建議;雙方共同參與和行政機關溝通、跟進監督工作，確保檢察建議落到實處。隨著未成年人公益訴訟檢察工作的推進，案件管轄問題凸顯出來。如在未成年人網絡安全保護公益訴訟案件中，知名網絡平臺往往集中在北上廣深杭五大城市，這些城市所轄基層院或者五大城市以外地區的檢察機關很難獲得管轄權，而本地檢察機關在辦理案件時難免有顧慮，且未成年人網絡安全保護問題較為復雜，參照環境民事公益訴訟案件可跨行政區劃管轄的規定，可探索建立跨行政區劃未成年人行政公益訴訟制度。

二是調查取證難度大，手段單一。雖然《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《行政公益訴訟案件辦案指南》）中列出了查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料，收集書證、物證、視聽資料、電子證據，委托鑒定、評估，勘驗、檢查物證、現場等多種調查方式，但是在實際辦案中最有效、最常用的是收集書證、物證、視聽資料、電子證據等，其他需要相關行政機關、違法行為人、鑒定機構、現場人員配合的調查方式，因檢察機關調查取證并不具有強制力，很難得到相關單位和人員的配合，檢察人員也普遍不掌握無人機、密拍設備、大數據排查工具的使用方法。而在收集書證、物證、視聽資料、電子證據時，也面臨重重困難。如在未成年人禁煙保護行政公益訴訟案中，調查取證主要涉及三個方面。一是煙草售賣點是否有公示，是否在顯著位置設置不向未成年人出售煙草制品的標識。辦案人員到煙草經營場所取證，需要用執法記錄儀或相機拍照并固定證據，而辦案人員很難直接進行拍攝，特別是在一些煙草專營店，店鋪寬敞，導購員眾多、顧客少，辦案人員進店后就在導購員注視之下，很難順利取證。二是是否屬于“校園周邊100米”。《北京市控制吸煙條例》規定校園周邊100米內禁止銷售煙草制品。關于“校園周邊100米”的測量問題涉及相關技術和標準，海淀區煙草局出臺的《北京市海淀區煙草制品零售點合理布局規定》對如何測量作了規定，但是實際操作起來仍有很大爭議。三是煙草售賣點是否向未成年人售煙。調取相關證據難度最大，陸續有十幾個身著校服的未成年人進入小商店買煙，辦案人員只能在門口喬裝打扮偷偷拍攝，證據效力很難保證。

三是審查難，未檢檢察官公益訴訟案件辦理能力亟待提升。公益訴訟檢察是一項新制度，專業人才短缺是公益訴訟工作目前的一個短板，亟需培養補充專業人才[1]。對于辦理刑事案件出身的未檢檢察官來說，開展涉及領域多元、知識面廣的公益訴訟檢察工作，也面臨專業能力上的巨大挑戰。如辦理未成年人禁煙保護行政公益訴訟案時，適逢行政機關改革，有關行政機關的職責劃分，需要查詢大量規定，與行政機關進行多次溝通才能確定;對涉及到的煙草經營許可證、校園周邊100米內有煙草經營者的歷史遺留問題等，要花費很多精力去研究;公益訴訟案件的取證方式和證據固定形式要求也和辦理刑事案件不同。而辦案人員辦理未成年人網絡安全保護公益訴訟案件時面臨更多的問題，如對互聯網知識特別是網絡游戲管理不熟悉，網絡管理涉及多個部門需要厘清其職責，有關未成年人網絡保護的法規較少且條款內容分散等。

三、推進未成年人公益訴訟檢察工作的建議

未成年人健康成長，關系到民族的未來，未成年人保護的重要性不言而喻。從未成年人犯罪預防和教育矯治的角度分析，未成年人之所以走上犯罪道路或者為犯罪所侵害，往往存在其民事、行政等權益沒有被很好保護的情況。保護未成年人民事權益、行政權益特別是保護未成年人群體利益，創造未成年人健康成長環境，是未成年人犯罪預防和教育矯治工作的重要內容。開展未成年人公益訴訟檢察工作，既是對未成年人進行全面綜合司法保護的客觀需要，也是檢察機關推進社會治理現代化的重要途徑。在各地檢察機關未檢部門的積極努力下，未成年人公益訴訟檢察工作成效明顯，但該項工作仍然處于起步探索階段，應當從個案辦理中歸納總結經驗，厘清未成年人公益訴訟檢察的幾個基礎問題。

（一）完善未成年人公益訴訟檢察的法律依據

我國目前并無獨立的未成年人公益訴訟檢察制度。2017年底，最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）印發《關于開展未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作的通知》，決定自2018年1月起，在北京、遼寧等13個省份部署開展未成年人檢察業務由未成年人檢察部門統一集中辦理試點工作，推動各地檢察機關綜合運用刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，強化未成年人綜合保護。[2]2019年7月，高檢院在重慶召開試點工作總結推進會，充分肯定了試點工作的成果。

開展未成年人公益訴訟檢察工作，除依據人民檢察院組織法、檢察官法、民事訴訟法、行政訴訟法外，還有“兩高”發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），以及未成年人保護法、預防未成年人犯罪法以及各地的未成年人保護條例等。在我國承擔未成年人保護職責的行政機關眾多，各機關結合未成年人保護工作出臺的一系列行政規章，也是開展未成年人檢察公益訴訟工作的重要依據。此外，高檢院2018年3月下發的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》《行政公益訴訟案件辦案指南》，也是辦理檢察公益訴訟案件的重要指引。

建議圍繞民事訴訟法、行政訴訟法中關于檢察公益訴訟的相關規定，以及正在修訂的未成年人保護法等對未成年人保護公益訴訟的相關要求，及時將未成年人保護納入檢察公益訴訟案件范圍，修訂《檢察公益訴訟解釋》，細化和完善未成年人保護公益訴訟案件的范圍、管轄、程序、舉證責任等相關規定。

（二）明確未成年人公益訴訟檢察的案件范圍

目前公益訴訟檢察工作主要集中在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護五大領域。從實踐中已有的未成年人保護公益訴訟案例看，既有檢察機關對校園餐衛生、校園周邊食品衛生、校外培訓機構食品衛生、兒童“問題疫苗”，以及校園周邊污水和尾氣排放、醫療廢物垃圾堆放等涉未成年人食品藥品安全、環境保護等領域問題進行的監督，也有針對嚴重損害未成年人權益、社會關注度高的問題開展的其他領域的探索。

開展未成年人公益訴訟檢察工作，目的在于保護未成年人群體利益，因此其領域應當有所聚焦，即人民群眾最關心的未成年人成長中面臨的問題，便是未成年人保護公益訴訟檢察應當去關注的問題，如網絡游戲、網絡高消費、網絡不良信息，教育市場不規范，生產設施有缺陷，以及玩具文具不合格問題等。應當明確未成年人食品藥品安全、玩具文具產品質量、禁煙酒保護、網絡安全等為開展未成年人公益訴訟檢察工作的重點領域。

（三）健全未檢部門與公益訴訟部門組合辦案模式

未成年人保護公益訴訟案件由公益訴訟部門辦理還是由未檢部門辦理，要根據各檢察機關內設機構和辦案組的設置情況來確定。對于既有公益訴訟部門又有未檢部門的檢察機關來說，兩部門組合辦案模式與人民檢察院組織法、《北京市人民檢察院關于進一步加強檢察官辦案組建設的工作方案》[3]規定的檢察官組合辦案模式相契合，也與多地的實踐探索相符，有利于集中兵力攻克難題，確保公益訴訟辦案效果。采用組合辦案模式應當明確分工，各有側重，又有配合，定期召開檢察官聯席會，溝通工作進展情況。在辦案時，公益訴訟部門主要負責與行政機關溝通相關事宜，包括調查取證工作中需要向行政機關查閱、摘抄、復制、調取有關材料的工作，制發檢察建議前后與相關行政機關溝通或者聯系送達等;未檢部門重點關注未成年人保護相關工作，包括查詢未成年人保護相關法律法規，對未成年人群體利益受損情況進行調查取證，以及與未成年人保護有關部門溝通等。

（四）構建未成年人公益訴訟案件線索發現機制

線索的發現是檢察機關提起公益訴訟的起點和基礎，因此，辦好公益訴訟案件，線索來源是重中之重。[4]檢察機關在開展公益訴訟工作過程中面臨很多困難，首先就是案件線索發現難。而未檢檢察官在履行職責過程中，極易發現未成年人公益訴訟案件線索。

一是未檢檢察官具有發現線索的天然優勢。未檢檢察官對于未成年人保護相關法律規定以及未成年人保護職責部門有較深的了解，對未成年人群體利益受損害的情況掌握較為全面，和未成年人群體以及家長、教師、學校、福利院等負有未成年人保護職責的群體接觸較多，有經驗的未檢檢察官知道未成年人保護的薄弱環節和普遍問題在哪里，很容易關注到未成年人出入網吧、娛樂場所的問題，未成年人抽煙飲酒結交不良朋友引發違法犯罪的問題等。這些問題從行政機關是否履職或者有關單位是否盡責的角度看，就是未成年人公益訴訟案件線索。二是未檢檢察官可以從大量未成年人刑事案件中發現線索。在辦理未成年人犯罪案件和未成年人被侵害案件時，未檢檢察官易發現問題線索。三是未檢檢察官可以從參與的社會活動中發現線索。未檢檢察官在學校擔任法治副校長，開展未成年人法治教育活動時，會從未成年人及其家長、老師處得到信息，或看到校園周邊普遍存在的問題，如學校附近商店賣三無產品、不合格玩具等，以及未成年人拍攝奇怪電視廣告等，這些都可以成為線索。

應充分發揮未檢檢察官在履行職責過程中發現線索的能動性，同時，通過設立公益訴訟觀察員、加強對檢察公益訴訟職能作用的宣傳等方式，注重從媒體報道和群眾舉報中獲得線索，構建未成年人公益訴訟案件線索發現機制。

（五）采用多種途徑破解調查取證難

一是完善公益訴訟相關法律規定，明確規定不配合檢察機關開展公益訴訟調查取證工作的法律后果，使調查取證更具強制性。二是加強檢察人員專業素能建設，調查取證技能是辦理公益訴訟案件的核心技能，應當結合辦案實踐以實訓模式提高檢察人員調查取證水平。三是加強與行政機關的業務培訓交流，只有充分了解行政機關職能，才能結合專業知識做好調查取證工作。四是加強相關知識如互聯網、區塊鏈、大數據等方面知識的培訓，聘請兒童保護、互聯網、大數據等多領域專家，為辦理未成年人公益訴訟案件提供技術和智力支持。

注釋：

[1]參見胡衛列：《發揮檢察公益訴訟制度優勢 守護人民群眾美好生活》，正義網http：//live.jcrb.com/2019

nian/2yue/dbjctft/，最后訪問日期：2020年5月24日。

[2]《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200601_463698.shtml#2，最后訪問日期：2020年6月1日。

[3]2018年12月7日，北京市人民檢察院制定了《關于進一步加強檢察官辦案組建設的工作方案》，規定了三種新型檢察官辦案組織形式（或辦案團隊），分別是基本辦案組、組合或協同辦案組、專案組。其中組合辦案組是指兩個或兩個以上基本辦案組組合辦案，由檢察長、副檢察長或部門負責人擔任辦案組負責人，指揮各檢察官共同辦案。

[4]參見潘竹梅：《公益訴訟線索收集之我見》，《江蘇法制報》2019年7月22日。