關于財政體制改革對縣域經濟社會發展的影響分析

胡仕鋒

摘 要：以“分稅制”為基礎的現行財政體制，有效調動了地方政府理財的積極性，促進了地方財政收入規模不斷壯大，為縣域經濟社會發展提供了基本財力保障。但從近年來財政體制運行情況看，現行財政體制的弊端也越來越明顯。筆者結合實際提出了一些建議和看法。

關鍵詞：財政體制? 縣域經濟? 影響

發展縣域經濟，必須由財政政策來支撐，財政體制作為經濟發展調控的重要手段，可以對各級政府間財政利益進行分配，對各級尤其是下級政府采取何種發展具有重要的調節作用。“分稅制”改革以來實施的財政體制對縣域經濟社會發展起到了積極有效的促進作用，但隨著改革發展需求不斷深入，現行財政體制也產生了一些不容忽視的問題，亟待盡快加以解決。

一、基本情況及主要成效

現行財政體制是以“分稅制”財政體制為基礎，以財政激勵機制為手段，伴隨財政“直管縣”改革、省以下財政體制改革不斷調整完善的新型財政管理模式。該體制有效調動了地方政府理財的積極性，建立了較為穩定的地方收入增長機制，促進了地方財政收入規模不斷壯大，為縣域經濟社會發展提供了基本財力保障。主要表現在以下兩個方面：

一方面，經濟持續平穩發展，收入規模逐年擴大。主體稅種實行中央與地方分享，極大調動了地方發展經濟的積極性，在縣域之間形成了相互競爭的發展局面。下面，以某縣為例，就近十年情況分析來看：2019年全縣國民生產總值達到251.84億元，是2009年的5.37倍，年均增長18.3 ;2019年境內財政總收入實現21.29億元，是2009年的7.6倍，年均增長22.48 ;地方公共預算收入實現12.5億元，是2009年的8.25倍，年均增長23.49 ;鄉鎮（街道）財政收入也實現新的突破，2019年鄉鎮地方公共預算收入實現4.14億元，是2009年的10.91倍，年均增長26.99。

另一方面，政府財力穩步增長，保障能力明顯提升。 隨著縣域經濟不斷壯大和財政收入較快增長，特別是實行省管縣財政體制改革后，上級轉移支付力度不斷加大，政府財力穩步增長。 2019年全縣可用財力（不含專款）17.61億元，為2009年的5.54倍，年均增長18.67 。2019年人均可用財力16.77萬元，為2009年5.13倍，年均增17.76 。政府財力穩步增長為增強財政保障能力、優化財政支出結構、促進經濟社會又好又快發展提供了有力支撐。隨著政府財力的增長，財政支出規模不斷變大，各項保障能力逐步增強。 2019年地方公共預算支出23.28億元，為2009年的6.85倍，年均增長21.22 。

二、存在問題及不利影響

從調查情況看，現行財政體制對上級集中財力、支持國家重點建設、維護社會穩定等，發揮了積極作用，但從近年來體制運行情況看，現行財政體制的弊端也越來越明顯。

（一）財力不斷向上集中，支出責任日漸加重，縣鄉財政愈發困難

分稅制財政體制改革以后，財力不斷向上集中，但縣級基本事權卻在不斷擴大，縣級政府承擔著提供義務教育、民生保障、社會治安、基礎設施、行政管理等多種公共服務職能，還要支持地方經濟發展，這種狀況大大加劇了縣級收支矛盾。近幾年來，國家不斷出臺新的增資政策，公車改革、養老保險改革也已相繼推開，各類民生政策連年提標、擴面，只增不減，各項改革都需財力支持，支出剛性增強，壓力不斷增大。另外，省直管縣財政體制改革以后，盡管省級幫扶力度明顯加大，但受財力限制，省財政增加的一般性轉移支付數額有限，縣鄉財政困難狀況難以在短期內得到根本改變。加之近年來經濟形勢下行加速，地方收支矛盾明顯加劇，縣鄉財政愈發困難。

（二）地方缺少主體稅種，收入劃分不盡合理，財政增收受到制約

就目前正在施行的稅收體制看，在收入的劃分上，稅源比較集中、穩定性強的主體稅種大多劃歸上級定收入，而稅源比較分散、征管難度大、增收潛力小的小稅種則屬縣級收入。在共享收入的分配上，上級政府得大頭，而作為培植稅源、發展地方經濟的主體縣級政府只能分得較少部分。由于收入劃分不合理，削弱了地方財力，影響了地方政府培植財源的積極性和動性，不利于財政收入增長。

（三）體制調整相對滯后，引領調節作用單一，不利于地方長遠、持續發展

自1994年分稅制財政體制改革以來，中央、省在對下財政體制改革方面，做了許多積極有益的探索，并有了新的突破，比如：省直管縣、縣級基本財力保障、三獎一補等，成效可謂“立竿見影”。但我們也應看到，諸多政策實施主要目的還是局限于激發調動地方增收積極性，利益導向明顯，兼顧其他相對不足。這種單一的導向調節，導致地方追求數量性經濟增長沖動持續高漲，極易形成地方保護主義，產業重復建設，區域合作不暢，無序低效競爭屢禁不止。

三、改革建議

（一）改革收入劃分，理順支出責任，緩解地方財政收支矛盾

進一步拓寬地方財政收入來源，增強自身“造血”功能，是解決縣域財政困難的根本措施之一。全面推行“營改增”后，地方收入將會受到一定影響。 同時建議合理調整消費稅的范圍和稅率結構，讓地方能夠參與消費稅的分享。資源稅改革要充分考慮地方發展，將地方資源優勢體現到財政實力上，讓基層財政享受到改革成果。上級政府在制定與縣級政府的財政體制時，應以政府間職責分工為依據，明確事權與支出責任劃分。上級政府直接負責的社會事務應由上級財政安排經費;上級政府與縣級政府共同承擔的社會事務，上級財政給予一定獎勵或補償， 加快稅制和事權與支出責任改革，從收支兩個方面同時用力，是有效緩解地方收支矛盾的必要舉措。

（二）確立主體稅種，穩定收入來源，增強縣域經濟內生動力

加快房產稅、資源稅、環境保護稅等稅制改革，進一步完善地方稅收體系，穩定地方主體稅種，建立支撐基層財政可持續發展的稅收機制，增強基層財政實力。在考慮確定地方財政的主體稅種時，建議由地方政府根據其各地不同的特點，確定其主體稅種。在對地方財政體制的設計中引入績效理念和競爭機制，發揮縣域財政組織收入和節約支出的兩個積極性。將收入范圍的劃分、共享比例的確定和下級政府組織收入的能力和支出的使用效益掛鉤，充分調動縣級政府“內生發展”的積極性。

（三）推進綜合改革，著眼長遠發展，建立政府新型財政體制

財政體制改革改革進程中應綜合考慮各地經濟發展水平、人口規模等因素，將推進財政體制改革與縣域經濟發展、調整行政區劃、促進城鄉經濟融合、加快城市化進程和行政管理體制改革有機結合起來，實現措施、制度聯動配套，有步驟地穩步推進改革。另外，建議嚴格遵從“十三五”規劃，圍繞“五大”新發展理念，建立多層次的指標體系， 剔除一些收支簡單掛鉤的考核指標，不再設定地方配套要求，對縣級政府放寬限制，適當“擴權”， 調節引導地方著眼長遠，更好促進縣域經濟和社會事業快速發展。