鄉村振興視角下特色保護型村莊規劃編制方法研究

陳萍

摘要：隨著鄉村振興戰略的實施及湖南省廳對“多規合一”規劃編制試點的要求，村莊規劃的編制將逐步向落實宏觀戰略整合多平臺信息發展。本文以湖南省懷化市靖州苗族侗族自治縣新街村為例，多方面探討“多規合一”視角下特色保護型村莊規劃的工作思路和編制方法，為村莊規劃現狀描繪不準確、方案落地實施不強等問題提供解決方案，以期為新一輪的村莊規劃編制提供參考。

關鍵詞：多規合一;特色保護;村莊規劃;編制方法;實用性

實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是解決農村發展不平衡不充分問題的重要舉措。村莊是中國農村社會經濟活動的基本單元，是保障國土生態安全、維持人地關系和諧的基礎。2018年3月，全國人大審議通過了國務院機構改革方案，新組建的自然資源部被賦予統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，負責建議空間規劃體系并監督實施，生態文明建設被推向前所未有的高度，在此背景下，村莊規劃正式進入“多規合一”的時代。2019年4月湖南省自然資源廳出臺了《湖南省村莊規劃編制技術大綱（試行）》，為湖南省內村莊規劃編制提出新的編制要求。

1 概述

新街村位于懷化市靖州苗族侗族自治縣藕團鄉，優化國土空間布局，落實生態保護紅線和永久基本農田，明確村莊發展邊界，劃定歷史文化保護線，鼓勵村民參與是新一輪村莊規劃的總體要求。在編制過程中，從調研方法、編制思路、規劃流程及成果、公眾參與等四個方面對編制方法進行探索，促使規劃成果能夠真正成為新街村全面振興、國土空間管控的重要抓手。

2 村莊分類與編制重點

2.1 村莊分類劃定

依據湖南省工作指南要求，村莊劃分為集聚提升中心村、城郊融合城郊村、特色保護特色村、搬遷撤并衰退村、其他類等五類，針對不同類型提出不同的編制重點。新街村擁有自然、歷史、文化特色，傳統建筑形態保存良好，侗苗民族特色濃郁。結合現狀發展實際情況及省指南的分類要求，將新街村劃定為特色保護類村莊。此類型村莊應發掘承載特色文化的空間載體，結合本村發展需求，彰顯特色保護類村莊的“個性化”。

2.2 編制重點

村莊規劃是實施鄉村振興戰略的基礎性工作，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。結合上位規劃指引將新街村發展定位為：以民族特色為支撐的美麗村莊。通過精心營造和維護文化載體，豐富村莊的標志性和獨特性，發揮優勢、錯位發展，真正實現“一村一品”“一村一味”的文化傳承;針對同一區域內的村莊還要進行差異化整合，實現互補和聯動。圍繞此目標，新街村規劃編制的重點在于明確村莊開發保護格局，劃定村域內各類管控邊界及規模，并充分利用原有規劃基礎，通盤考慮土地利用、產業布局、公共等配套基礎設施、居民點布局、人居環境整治、生態保護及歷史風貌保護等，形成保持侗苗風貌特色的“多規合一”的實用性規劃。

3 規劃編制方法

3.1 調研方法——總結村域特色，調研詳實全面

新街村莊規劃入村調研中，主要三步進行：（1）資料收集，概括為“一表一圖兩清單”，即入戶調查表;疊加土規要素包括永久基本農田圖斑、村界、居民點名稱的衛星圖，用于記錄、核查村莊建設控制線以及實地踏勘參考;關于村莊規劃資料收集清單及村民基本情況、訴求、規劃意愿的問卷調查清單;（2）入戶訪談，即通過村民代表訪談村莊設施建設、產業發展、核對項目與土規的關系是否沖突等;同時通過創建在外務工人員微信群，生成網上調查問卷二維碼形式，創新調查方式。（3）實地踏勘，重點了解歷史古建、農房、道路、各類設施、地質災害、生態林地、農田以及未來產業及建設空間的實際情況。通過詳實調研，能夠有效了解村莊現狀情況，進行科學評價。

3.2 編制思路——發展保護并舉

結合省工作指南的要求，通過具體的技術路線來實現實用性強的“多規合一”：（1）銜接上位規劃，明確規劃定位，挖掘村莊獨特價值，促進鄉村振興。（2）做好相關規劃，包括村莊住房建設規劃、產業發展規劃、國土空間布局及用途管制規劃、道路交通、公共和基礎設施規劃、綜合整治規劃、防災減災、歷史文化及特色風貌保護等專項內容做重點研究。（3）優化村域布局，以“三區三線”控制為主導，將村域劃分為以生態保護為主導功能的生態空間、以農耕為主導功能的農業空間、以鄉村建設為主導功能的建設空間以及保護古建筑群為主導功能的歷史保護空間。并結合產業發展優勢，通過銜接上位土地利用規劃確定的主要目標，對村域土地利用主要指標實施嚴格管控。包括生態紅線區域、永久基本農田保護面積、建設用地規模、村莊公共管理與公共服務設施用地規模、基礎設施用地規模等。（4）從居民點方面落實人居環境整治、管控規則、市政設施等。

3.3 工作流程及成果——各階段內容有所側重，成果通俗實用

依據省工作指南的要求，采用文本加圖集的形式提交成果，包括文本、圖件、表格、標準數據庫、納入村規民約的條款建議以及相關附件。較以往 “模式”化的村莊規劃成果組成，本次新街村規劃結合指南要求進行優化，分階段做實用性規劃成果：（1）方案征詢階段：以三調和用地權屬、農村地籍調查數據為基礎，做到一戶一宅、建設邊界及項目位置規模、土地調入調出等征詢核實。（2）成果審議階段：以第一階段為基礎，劃定管控三線，落實近期項目表及居民點管控規則。（3）最終成果審查階段：成果應根據指南要求完成數據庫，并檢查數據庫是否滿足入庫要求，同時對成果進行公示。

4 規劃實施的建議

4.1 精準反饋，明晰規劃決策方向

在上位國土空間規劃方案未能完全確定的前提下，引導村民積極參與村莊規劃，及時對村莊建設發展中的訴求進行反饋，為上位規劃決策明晰方向，全面構建自上而下的管理體系，保證規劃的成果與規劃實施效果一致性。

4.2 發揮村民主體作用，成果通俗易懂

村莊規劃應遵循“以人為本，尊重民意”的原則，在規劃編制過程中，以影像圖為底圖，重點標注新建住宅、保留住宅、公共服務設施位置、永久基本農田禁止建設標記、鄉村建設范圍邊界等信息，方便村民理解規劃。組織村民對編制完成的規劃進行聽證，經三分之二以上村民表決同意后方可上交有關部門，從而維護村民的合法權益。同時制定通俗易懂便于村民理解的三字經式的村規民約，讓村民在土地利用保護上實現自我管理和自我教育。

4.3 加強專業技術人員引進

建立健全村莊建設規劃管制機制，探索通過社會招聘、購買服務等多種形式選聘專業人員，建立駐鎮規劃師、鄉村規劃師制度，提升鄉村建設整體水平。

5 結語

“多規合一”村莊規劃編制是鄉村振興背景下的一次全新探索，需要落實管制分區、永久基本農田與生態保護紅線、村莊建設邊界，確保村莊開發與歷史風貌保護相互協調，促進“多規合一”;同時也需要用感性的思維征詢村民意見，做到規劃全過程的公眾參與。結合新街村村莊規劃的經驗，本文重點強調“多規合一、生態優先、地方特色、村民主體”才能做出村民意愿的實用型村莊規劃，引導鄉村合理管控與發展、實現鄉村振興偉大的戰略。

參考文獻：

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