國土空間規劃體系完善策略分析

梁彧

摘要：不斷完善國家規劃體系，減少規劃編制和實施中的摩擦，提升規劃的治理水平，需要進一步理順規劃體系，加強規劃編制銜接，協調各類規劃差異，統籌推進規劃實施，加快形成規劃合力，更好發揮規劃在宏觀調控制度體系中的戰略導向作用。

關鍵詞：國土;空間規劃;體系完善

國土空間規劃是針對國有土地資源進行的一項綜合性安排和部署活動，包括對國土資源的開發、建設和保護等。通過對國土資源進行科學的規劃，能促進區域經濟發展和社會進步。國土空間規劃對我國的發展具有相當重要的作用，可以滿足我國對國土開發治理的需要，同時可以起到對國土開發相關政策的制定和引領作用。我國國務院對于國土開發曾提出明確的要求，就是在國土規劃中必須注重資源環境的保護，同時要關注不同地區區域發展不平衡的現狀，要根據“一帶一路”戰略和國家關于京津冀、長江經濟發展帶的相關部署來進行統籌規劃，統一協調、統籌安排，從而達到合理利用的目的，要重視對于資源環境的保護，從而形成國土空間開發保護新格局。

1 我國國土空間規劃現狀

目前，我國的國土空間規劃體系存在一些不合理的地。首先，國土空間規劃必須考慮不同區域的功能和布局，要按照區域發展的理論進行國土空間規劃，落實好不同區域的發展定位。比如，雄安新區的戰略規劃、粵港澳大灣區的經濟規劃等都是國土空間規劃必須要考慮的重點問題。區域規劃要能充分體現出我國經濟發展的戰略布局和約束作用，在對國土空間進行規劃時，要根據當地的發展指標來實施，同時建立相應的績效考評方案。但是，目前國土空間規劃的指標時效性不強，導致很多指標在落實的時候無從下手，沒有參考價值。其次，我國的國土規劃基本上還是按照國家、省、市、縣和鄉鎮五級規劃體系進行設置的，各個級別嚴格執行上一級的規劃和指導，對于土地利用的相關指標也是從國家層面到地方層面逐級落實，進行任務分解，這樣能充分保障我國農業生產需要的基本農田和基本建設的用地管控得到落實。但是，在具體的實施過程中彈性不足，尤其是一些無法預計的線性工程或者獨立選址的項目還不能做到很好的處理，同時地方決策也對國土空間規劃產生了一定的阻礙。在城鄉規劃方面，通過規劃能避免土地資源浪費，讓國土資源的價值得到最大限度地利用和發揮，也讓城鄉空間布局更加科學有序。但是，在實際的空間規劃中存在重視城市規劃、忽視農村規劃的情況，在規劃過程中以人口規模作為規劃的參考，導致一些國土空間規劃不合理，導致規劃管理無序。

2 國土空間規劃體系的完善策略

2.1 重新部署規劃體系

對國土空間體系進行重新部署，要打破傳統的國土空間規劃只顧部門利益而忽視全局利益的弊端，要從大局出發，根據不同地區區域規劃的特點構建科學合理的空間規劃體系。將統籌規劃和專項規劃、詳細規劃相統一，構建“1+X+X”的國土空間規劃體系結構，充分發揮頂層設計的指導作用。在專項規劃中要充分考慮城鄉發展不平衡的因素、不同區域土地利用不合理的因素，對國土空間方案進行科學的編制。

2.2 重構指標體系

在各個地方部門落實國土空間規劃的任務中，要充分發揮指標體系的重要作用。通過構建合理的指標體系能為國土空間規劃工作績效考核提供重要的參考，因此構建科學、合理的國土空間規劃指標體系能讓區域經濟實現可持續發展，提升我國的國土空間規劃水平。在指標體系的建設中，要把政策重點向農村建設傾斜、向環境保護靠攏，向區域經濟協調發展邁進，通過調研發現國土空間規劃中的不合理因素并積極進行整改。在我國的國土空間規劃指標體系建設中，重視綠色可持續發展，加大對生態環境的保護力度，同時要對美麗鄉村建設進行綜合考量，通過科學合理的國土空間規劃徹底改變農村地區貧窮落后的精神面貌，同時在指標體系建設中要對精準扶貧的指標進行重點考察，要實現區域經濟協調發展，在資源環保和可持續發展方面要注重用地規劃的節約化和集約化發展，減少產業園區用地的規劃。

2.3 建立完善的國土空間規劃管理體系

國家要制定完善的國土空間規劃法律法規，同時對于不同部門的職能進行明確的規定，確保不同的部門不出現推諉扯皮現象。在我國的國土空間規劃實施程序中，要加強編制、修改、審批和監督等職能。建立完善層級管理體系，建立國家到縣級的空間規劃管理層級規劃，尤其是要強化國家和省級國土規劃管理部門的管控能力，要求市級和縣級對于上級的約束指標進行嚴格的貫徹落實。同時，根據當地區域發展的特色，制定符合當地實際的規劃指標，滿足當地生態文明發展的需要。另外，要建立國家信息處理平臺。利用現在的互聯網、大數據、云計算等科學技術對國土空間規劃中各種自然資源和測繪地形數據進行搜集，建立國土空間規劃數據庫，對我國的國土空間規劃提供數據支持和參考，實現國土空間規劃科學化和現代化。

2.4 進一步明確專項規劃在國家規劃體系中的地位

第一，建議規劃體系的分類回歸《意見》精神，明確國家規劃體系由發展規劃，空間規劃，區域規劃和專項規劃共同組成，使專項規劃具有相對獨立性。但專項規劃中重大工程和項目的謀劃要接受同級經濟和社會發展規劃的指導，專項規劃中重大工程和項目的落地要受同級國土空間規劃的約束。第二，建立健全規劃編制目錄清單，列出需要編制的重點專項規劃，控制專項規劃的數量，防范規劃之間相互掣肘。為避免出現兩套目錄清單，建議由發改部門和自然資源部門共同編制，同時滿足發展規劃和國土空間規劃的需要。進一步明確列入目錄清單的專項規劃編制的銜接程序，降低規劃實施中的矛盾。對沒有列入目錄清單的專項規劃，由部門自行組織編制，審批和經費籌措。第三，強化專項規劃與發展規劃，國土空間規劃之間的銜接，明確專項規劃與發展規劃，國土空間規劃之間的接口，提高規劃體系的協同效率。鑒于制度轉型具有路徑依賴，近期內專項規劃銜接的重點是發展規劃，同時，兼顧國土空間規劃需要交通，水利，能源，農業，生態環保等專項規劃的支撐，鼓勵專項規劃探索編制中長期發展規劃。此外，國土空間規劃也要作出適應性調整，把近五年的空間開發保護格局作為重點。第四，明確重點專項規劃審批流程，完善專項規劃與發展規劃，國土空間規劃的銜接機制，降低規劃運轉中的效率。建議重點專項規劃報同級發改和自然資源部門審核同意后，由同級政府審批，而非由同級人大或同級人大常委會審批。

2.5 統籌推進規劃實施

第一，協調好發展規劃和國土空間規劃的評估與監測，強化評估和監測結果的綜合應用，提升規劃實施的協同性，確保規劃的目標任務得到落實。中期評估要對完成有難度的指標及難以實施的重大工程和項目提出改善辦法，力保規劃制定的目標任務如期完成。總結評估對預期性指標沒有如期完成的，要深入分析原因，積累經驗，對約束性指標以及重大工程和項目沒有如期完成的，要追究相關部門和地方政府的責任，確保規劃可落地，可操作，可追責。第二，加強發展規劃督導評估和國土空間規劃督查執法的協作，及時發現規劃實施中的問題，提出改進規劃實施的舉措。建立發改部門和自然資源部門規劃督導評估及規劃督察信息共享機制，及時發現規劃實施中遇到的問題，提出解決問題的政策建議。

3 結語

國土空間規劃體系關系到我國區域發展戰略的實現，因此相關部門必須重視國土空間規劃，要根據當地發展的實際情況對規劃體系和指標管理體系進行認真的研究，從而推動我國國土空間規劃科學化發展。

參考文獻：

[1]肖利軍.分析“多規合一”與空間規劃體系重構的聯系[J].智能城市，2018（10）：68-69