關于我國碳稅制度的立法思考

譚成龍

摘要：碳稅作為解決全球生態氣候變化的應對之策，在國外已然取得良好的實施效果，作為與碳排放并用的制度，其存在獨特的研究價值，在我國開征環境保護稅的大背景下，深入探討碳稅相關問題，有助于加快我國稅制結構的綠色化，本文分析了碳稅在我國征收的必要性和存在的主要問題，并探討了我國碳稅設計包容于環境保護稅法之內的實施制度，以期待完善我國環境保護稅法。

關鍵詞：環境稅;立法;碳稅;征稅范圍

本著促進經濟生態化為目的的《中華人民共和國環境保護稅法》（下文稱“環保稅法”）自2018年起已實施一年有余，其對于我國經濟綠色發展產生一定的積極效果。但是在應對全球氣候變暖，尤其是發展低碳經濟方面，卻缺少相應的著靶點。其在第三條列舉的諸多應稅污染物時，唯獨未將二氧化碳（CO2）這一主要溫室效應元兇包含其中，令學界議論紛紛。這一點，立法者應該考慮到國內碳排放交易制度有所完善，尤其是碳排放交易市場的成熟，使得減排治霾有所成效，而碳稅開征短期會導致燃料價格的波動，影響經濟的發展，減少社會福利。因而碳稅立法的現實價值與緊迫性有所降低，故選擇了剔除模式。是否碳稅就沒有一點立法的空間了？顯然不是，丹麥、挪威等西歐國家開征碳稅的實施效果來看，盡管從短期看，碳稅制度在各國的推行將面臨國家現實利益的沖突等障礙，但共同的國家利益選擇必然促進碳稅制度在全球范圍內的發展與實施”[1]，故需要加以研究。

一、碳稅的概念分析

英國經濟學家阿瑟·塞西爾·庇古最早在《福利經濟學》中提出碳稅的概念，其認為碳稅主要指政府對企業在燃燒化石燃料過程中，向大氣環境中排放的二氧化碳征稅，目的是通過一種經濟形式來約束人類的生產活動，從而進一步限制CO2含量，緩解溫室效應所帶來的氣候壓力。具體而言，碳稅就是以減少二氧化碳的排放為目的，對化石燃料（如煤炭、天然氣、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅，以此區別于能源稅。碳稅征收的主要目的是凈化大氣環境，其在立法宗旨上與環保稅法相同，屬于綠色稅制的一部分。這也是下文筆者認為碳稅開征具有獨特價值，并可納入環境保護稅體系的理論基礎之一。

二、我國碳稅開征的必然性

首先，CO2的年排放量和人均排放量逐年增長，而應對其排放的法律法規仍屬于零散型。上世紀八十年代年起，我國CO2的排放量就表現出迅猛上升的態勢。我國目前能源消費結構非常傳統固定，還是以煤炭、石油等化石能源為主要消耗能源，水電、太陽能等環保新興型能源供能力量過小，因此使得化石能源所產生的CO2增加量倍增，霧霾等污染層出不窮，CO2必須加以重視。雖然一些散布于的環保政策和與環境相關的稅種和條款能夠促進能源的節約利用，從而間接抑制二氧化碳排放，但是過于零散的相關規定，一些稅種由于并非專為二氧化碳而設，其征收的范圍過窄，稅率也比較低。同時，相關的稅收優惠措施欠缺，難以達到激勵成效。面對急劇增加的二氧化碳量，新時代明顯力不從心，亟需在法律中明確一種新的專門針對二氧化碳的稅種，碳稅立法有其合理性。

其次，目前實行的碳排放交易制度的存在固有缺陷。碳排放交易主要是通過控制碳交易市場的總量，按總量分解成多個排放權，同時將排放權分配給特定企業，對其進行減排配額分配管理，充分發揮市場機制調節作用。我國的碳排放交易市場將減排任務和碳排放權僅對少數大型碳排放企業有限開放，其可以參與碳排放交易，享有碳排放權，并且能將多余的配額出售，很多中小企業根本無法參與其中。這樣很可能因此引發中小型企業的逆向選擇風險，而這部分中小企業作為市場經濟的主力軍，其選擇面的匱乏甚至于反向選擇，必然會造成整體減排效果的弱化，從而無法真正實現經濟的綠色發展。而碳稅作為新型稅種，一旦確立，其征收對象適用于所有市場主體，具有普遍性與公平性。同時，相比較碳排放交易制度雖可事先設定碳減排的總量，但無法預知企業的減排成本，可能導致碳交易價格過低或過高[2]。碳稅對市場中的價格信息波動有反應迅速，可以避免碳交易價格的不確定性。另外，碳排放交易企業享有交易所得，甚至成為其盈利的手段之一。而碳稅的所得卻可通過稅收減免等優惠方式返還給納稅人，進入社會的在分配領域，亦可將這一部分的稅款作為節能減排的專項資金支出。相較于碳排放制度，社會主體對碳稅的認可度會更高。

最后，碳稅的開征是順應國際發展趨勢。隨著美國提出“碳關稅”的概念后，各國支持者要求世界經濟的要向低碳化發展。我國是簽署《聯合國氣候變化框架公約》的成員國，在面對國際環境的輿論壓力下，需要自覺約束本國的排污行為。若將碳稅納入環境保護稅的征收范圍，既有利于改善我國的生態環境，也有利于緩解國際輿論壓力，樹立起應對氣候變化的負責任大國形象。同時，促進以環保產業為主的新興產業的崛起，讓綠色發展變為我國自身面對國際市場的競爭取勝條件，從而在未來國際環境談判的斡旋中占據優勢地位。

三、“碳稅”立法的幾點思考

（一）碳稅作為稅目納入環保稅的可能性

環保稅法的實施，是我國稅法體系綠色化的最新成果。CO2作為導致氣候變暖的主要溫室氣體，其造成的污染事實足以促使其納入環境稅的征收范圍，對CO2征稅可以仿效二氧化硫的部分來設計，其作為稅目納入到環保稅法，這有利于與現有法律體系相銜接，減少作為單獨新型稅種面世帶來保守阻礙，化解社會抵觸情緒。在中國當前“簡稅制、寬稅基”的稅制改革的基本原則指導下，將碳稅置于已實行的環保稅法這一大的框架下，將有利于節約司法資源，同時也能使環保稅法的立法宗旨得到充分貫徹。選擇實施融入型碳稅法律制度的構建模式，將使環保稅法進一步的系統完善，為中國經濟發展方式的轉變提供堅實的法律保障，在國際低碳化發展中搶占先機。

（二）碳稅制度設計中立法原則思考

針對將碳稅納入環境保護稅過程中的制度設計問題，筆者認為，在碳稅征收符合環保稅法原則的基礎上，更要在設計上堅持多方協調原則。厘清碳稅與資源稅、能源等各稅種之間的關系，使之能夠避免與各單行稅種法規定沖突，更要努力做到協調碳稅立法和 《碳排放權交易管理暫行辦法》 及其實施細則的銜接，避免產生重復征稅。如上文所述，兩種制度在我國可以實現優勢互補，處理得當必將有效減少二氧化碳排放量。同時，面對大數據時代，信息收集乃至社會監督方式得到了極大便利與可行性，為提高碳稅減排效果的確定性，防范信息偏在風險，可應用信息化的碳稅管理模式[3]。碳稅減排效果需要以具體的信息數據作為反饋，需要及時獲取全面及時的價格信息，因此有必要建立碳排放信息共享機制。同時聯系群眾，將碳稅征收的全過程完全透明化，就更加要求碳稅立法要堅持信息共享原則。這一點在碳稅立法中應有所體現。

（三）碳稅制度設計中征收主體思考

對于碳稅征收主體方面，應當做到權責明晰。碳稅征管主體應為稅務部門征收，環保部門核定，有關碳稅收入資金應歸地方統一行使。稅務部門專指根據《稅收征收管理法》第十四條、《稅收征收管理法實施細則》第九條規定的機關，有其實施的經驗與法律基礎。而環保部門的介入，既能提供相應的技術支持，更重要的是可以平衡權力，依法監督。地方政府職能針對地方政府所承擔的社會職能，是環境管理和環境保護的直接責任主體，既對本轄區的信息較為清晰，同時也便于稅收支出的“民用化”，從而將該部分資金用于本轄區的環保與企業的幫扶，將稅收的目的落實到位，其作為環境管理和保護的主體，更具效率。

（四）碳稅制度設計中使用用途思考

對于碳稅的使用用途，一定要著眼于對環境保護的目的，同時也要考慮能夠幫扶企業進行綠色技術創新。采用專項資金的方式，能夠最大限度的保障碳稅使用的綠色化，對大氣環境的改善提供足夠的資金支持。從納稅人角度而言，碳稅的統一分配使用，更利于將資金的管理運行“陽光化”，納稅人明確稅收的去處，更好地監督和信任碳稅的征收。這不僅能夠的保證稅收真正用于改善環境，更從深層次明確了碳稅征收在立法上的合理性。

（五）碳稅制度設計中稅率與優惠措施思考

對于碳稅的稅率與優惠措施的設計，計稅依據應明確規定化石燃料的范圍，并在企業生產過程中燃燒化石燃料的含碳量實行差別稅率，含碳量的計算要堅持以化石燃料的使用量為基礎。而對已納入碳排放交易體系的企業要有適當的稅收減免，這有利于兩種制度的契合而非沖突。筆者認為，碳稅在開征初期，為了給企業一定的過渡期，擬定的定額稅率應較低，使企業能夠有時間將碳稅作為成本計算到企業收支中，從而考慮企業應對的策略，同時給轉型的企業以適應期，使其轉變能源的使用結構或改善現有的技術所需的成本，不至于危及企業現時生存的根基。但是考慮到碳稅設立的初衷與所要達到的效果，建設動態的碳稅稅率調整機制勢在必行。在這段時期結束后，應根據碳稅在實施中的效果和企業節能減排反饋回的相關數據綜合分析，逐步提高碳稅的稅率，從而督促企業加強節能減排的力度。而為了避免造成初期對企業的沖擊，碳稅立法中也要考慮相關配套優惠措施，如對高能耗高污染的能源密集型企業設定優惠稅率或對購買環保設備給予財政補貼。

參考文獻：

[1]陳紅彥：碳稅制度與國家戰略利益[J]，法學研究，2012，（2）.

[2]尤超英：國際碳稅實踐及其對我國碳稅設計的啟示[J]，蘭州教育學院學報，2017，（33）.

[3]文嵐、何承曄：論信息偏在條件下的碳稅信息化管理[J]，經濟研究導刊，2017，（9）.

基金項目：

揚州大學2019年度學術學位研究生科研創新計劃項目，編號：XKYCX19_024