縣級國土空間規劃編制的幾點思考

蘇杭

摘要：隨著時代的變化，國土空間規劃，既是對規劃體系的一項重要改革，也是對管理體制的一項重要改革。縣級國土空間規劃是國土空間規劃體系中的重要一環，是落實規劃用途管制制度和自然資源統一管理的重要節點。

關鍵詞：縣級國土空間;規劃編制;幾點思考

國土空間規劃體系的構建是對我國空間規劃體系的重構整合，承擔著落實中央戰略部署、實現全域空間規劃和用途管制等多個方面的任務，對于促進當地的經濟發展有著極為重要的作用。基于縣域層面的廣泛代表性，格局層面向上承接落實上級規劃要求，實施層面明確重大項目行動計劃，向下指導發展建設且側重實施性，因此，本文將從縣級層面探討縣級國土空間規劃的各類思考。

1 空間規劃意義

1.1 有助于落實國家的宏觀發展戰略

縣級國土空間規劃是全國國土規劃的一部分，是國家實行該發展戰略的一部分，各縣級間的國土規劃建設服務服從于國家規劃，為國家的整體規劃進行鋪墊，鄉鎮級國土規劃建設是為了推動縣級的國土規劃發展，服從于縣級的發展。隨著時代的發展，國際間的競爭越來越強，世界經濟政治形勢變幻莫測，世界間的競爭不僅僅局限于現階段國與國之間的經濟、政治以及科技的較量，更在于未來國家的可持續發展，可持續發展是國家的工作重點。

1.2 實現國土的綜合發展

國土資源對于國家的發展來說具有重要的發展意義，其有助于落實國家發展的宏觀戰略，實現國家資源的綜合利用，推動國土資源開發利用，整合國土資源，提高開發效率，對實現國土的綜合發展具有重大作用。本國的國土面積就世界來說居于世界前列，但是我國一直以來都是人口大國，人均占有國土資源面積小，拿山東、河南這些人口大省來說，一個省的人口幾乎與世界上一些國家人口相同，縣級的國土空間規劃對我國來說具有非常重大的可持續發展意義。眾所周知，我國土面積富饒，在這廣闊的土地上不僅有很多的礦產資源、石油資源還有很多的珍貴動植物，國土空間規劃將這些要素都考慮在內，目的是保護生態環境，促進國家的可持續發展，縣級的空間規劃將每個省的特色地下資源及動植物、人口等等都考慮在內，推動了國土資源的開發、保護和整治的綜合發展。我國在發展的過程中不僅要實現國家的偉大復興，更要在發展的過程中同時保護資源，將生態環境的可持續發展放在國家工作的重要位置，提高資源的利用效率，加強國土的綜合管理。

1.3 與國家其他發展戰略協調一致

隨著國家的經濟發展，現代化的建設進程加快，在發展的過程中出現了一系列的問題，城市化的進程加快，城市內部出現了越來越多的城市病，其是人們賴以生存的發展空間，國家在其發展的過程中，制定了多項規劃，將資源規劃、生態規劃、城鎮空間規劃等都與縣級國土空間規劃協調一致，加快了國家發展的步伐，推動了現代化的進步。其與國家其他發展戰略協調一致，在很大程度上提高了運行效率，提高了國土資源的綜合利用率，綜合了生態規劃、城鎮規劃，建立起了與多部門規劃協調一致的發展戰略，提升了國土資源的利用效率，保護了生態環境，推動了經濟發展。

2 縣級國土空間規劃的思考

2.1 明晰中央、省、市的要求，從差距尋找突破口

國土空間規劃的最終目標是引領地方形成以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展。從解決問題的角度出發，首先需要判識具體什么問題，然后提出問題的解決思路，再通過確定具體措施解決問題。因此，縣級國土空間規劃編制應先按照中央、省、市各級部門已有的要求來確定規劃編制內容，體現政治性、突出政策性、強化技術性，優化空間規劃的政策措施;然后針對已經判識過的各類空間——生態空間、農業空間、生產空間，遵循各類空間各得其所，不同空間不同的用途不同的管控措施;第三是針對各類要求從中尋找差距，以此為突破口，有針對性地開展專題研究制定相應政策解決問題;第四是從規劃管控指標體系，明確傳導到鄉鎮國土空間規劃的具體指標和管控要求。

2.2 縣級國土空間規劃的工作重點

任何規劃的編制思路都是“先布棋盤、后落棋子”，市級國土空間規劃在總體層面先完成覆蓋全縣域范圍的“雙評價”（資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價）、縣域國土空間開發保護戰略與格局、各鄉鎮自然資源及建設用地等核心指標分配、縣域“三區三線”劃定（城鎮空間區域、生態空間區域、農業空間區域，城鎮開發邊界紅線、永久基本農田紅線、生態保護紅線），再統籌規劃中心城區用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域重大基礎設施廊道謀劃、縣域各支撐體系的空間布局。縣級國土空間規劃自上而下對鄉鎮級國土空間規劃進行結構引導和指標統籌。作為以落地實施為主的縣級國土空間規劃的編制在格局層面上落實上級要求，重點是落實上級國土空間規劃相關指標要求、落實省市域國土空間開發保護格局、縣域“三區三線”的核準完善;在實施層面明確重大項目行動計劃，如縣城用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域各類支撐體系空間布局等實施內容，可以自下而上地反饋指標落實問題和項目落位問題。通過上下聯動，構建城鄉統籌，經濟、社會與空間發展相互促進，以土地有效利用為核心的規劃編制體系，形成高效、均衡、美麗的國土新空間。

2.3 國土空間規劃的核心是原土規與原城規的“兩規融合”

圍繞“多規合一”，中央和地方展開了一系列空間規劃改革探索，中共中央國務院2019年5月23日發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》以來，明確建立國土空間規劃體系的重大意義、總體要求、總體框架、編制要求、實施與監管、法規政策與技術保障以及工作要求七大部分內容，也為國土空間規劃體系的建立指明了方向。在前期的“多規合一”空間規劃改革探索中，空間規劃改革的重點是《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉規劃法》的協調和統一，根據土規特點（土規的管控措施雖然簡單粗暴，但管用）和城規的特點（城規的規劃體系完善、技術手段多樣），在國土空間規劃編制過程中建議采取“國土的政策、城鄉規劃的技術”來實現兩規融合。

2.4 強化規劃的空間管制作用

建立完善的用途管理制度，明確各類國土資源空間的開發、利用、保護邊界都是非常重要的國土空間規劃工作，對于促進我國生態環境的提升有著積極的促進作用。為了能夠充分保護自然環境、合理利用農業資源、限制城鎮高速擴展，應該建立山、水、林、田、湖組合成為共同的理念，協調處理好各個生態環境體之間的關系，有效地保護生態環境，明確規定各種空間的準入與專用的具體條件，從而可以有效實現環境維護與改造的提升，對于影響空間合理利用的要加以嚴格限制和嚴厲懲處，全面地提升國土空間利用率，實現多部門協調、統一的管理機制，實現多方面的管理和控制，最終實現國土空間的動態管理，充分保障中央和地方的利益。

3 結語

國家機構改革適逢國土空間規劃編制前期，對國土空間規劃從業人員來說，既是挑戰又是機遇。縣級國土空間規劃是國土空間規劃的關鍵一環，雖然總體的目標已經比較清楚，但是方法和技術都還不太清晰。縣級自然資源管理部門和規劃編制單位，應明確基本的編制目標、編制職責和編制方法，統籌考慮，多方位謀劃，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國土空間規劃編制任務。

參考文獻：

[1]王向東，劉衛東.中國空間規劃體系：現狀、問題與重構[J].經濟地理，2018（5）：15-17.

[2]賴權有，錢競.關于機構改革后建立空間規劃體系的思考[J].特區經濟，2018（8）：31-34.