淺析在立法層面農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益受侵害的缺陷

馬旭

縱觀我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)與農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益相關(guān)的法律、政策，包括《憲法》、《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》、《物權(quán)法》等在內(nèi)的一系列法律均賦予男女在土地權(quán)利方面的平等地位。此外，《中國婦女發(fā)展綱要》、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關(guān)政策文件又進(jìn)一步從行政和司法的角度強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保護(hù)。單從以上法律法規(guī)總結(jié)來看，中國現(xiàn)行的法律和政策，完全賦予了農(nóng)村婦女擁有與農(nóng)村男子完全平等的土地權(quán)益。但是從法律政策實(shí)施的實(shí)際來看，結(jié)果差強(qiáng)人意。性別不平等是我國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)行法律、政策與民間封建傳統(tǒng)以及民間村規(guī)民約相遇碰撞之下，國家法律自身的漏洞與缺陷也慢慢凸顯出來。關(guān)于農(nóng)村婦女宅基地權(quán)屬的認(rèn)定問題上明顯存在法律空白，有些法律條文在農(nóng)村婦女申請(qǐng)宅基地的批準(zhǔn)過程中缺乏可操作性。農(nóng)村婦女在申請(qǐng)宅基地時(shí)村委會(huì)往往是拒絕批準(zhǔn)的，面對(duì)這樣的情況現(xiàn)行法律沒有規(guī)定下一步的具體操作步驟。村委會(huì)拒絕農(nóng)村婦女宅基地的申請(qǐng)，實(shí)際上變相的把農(nóng)村婦女屏蔽在宅基地權(quán)益的大門之外，同時(shí)使相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施面臨著一系列的困境和挑戰(zhàn)，也使農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益處于漂浮狀態(tài)，無法得到切實(shí)的法律保障。

農(nóng)村特有現(xiàn)象使保障農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益相關(guān)法律實(shí)施困難。依據(jù)我國傳統(tǒng)國情及社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，我國在宅基地使用權(quán)方面，農(nóng)村男子占有著明顯的優(yōu)勢(shì)地位，在宅基地審批的操作過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往對(duì)農(nóng)村男子的審批采取默認(rèn)批準(zhǔn)的態(tài)度，而農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)申請(qǐng)卻是難上加難，阻力重重，因此，應(yīng)該有專門的法條對(duì)包括農(nóng)村婦女宅基地申請(qǐng)權(quán)在內(nèi)的婦女宅基地相關(guān)權(quán)益做出專門性規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中我國對(duì)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的保護(hù)的相關(guān)法律僅僅體現(xiàn)在《憲法》、《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》一系列一般性法律的個(gè)別條款中，缺少針對(duì)婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的專門性立法。以上一般性的法律條文中，針對(duì)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，在《憲法》和《婚姻法》中只規(guī)定了男女平等這一基本的原則性條款，原則性的規(guī)定對(duì)于如何對(duì)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益進(jìn)行保護(hù)無法提供具體性的可操作性指導(dǎo)。可以說，這些法律中原則性的條文對(duì)于農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的保護(hù)沒有太大的實(shí)際意義。作為規(guī)范宅基地權(quán)益非常重要的法律《農(nóng)村土地管理法》，整部法律中沒有只言片語談及針對(duì)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的規(guī)定。作為專門保護(hù)婦女權(quán)益的《婦女權(quán)益保障法》，在農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)中也沒有用太多的篇幅去描述，針對(duì)農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)的規(guī)定具體體現(xiàn)在法條中也僅僅是“不得”的命令性規(guī)定，對(duì)于侵犯農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的方式、法律后果、救濟(jì)渠道也沒有做詳細(xì)規(guī)定。這些法律在我國農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民群體中實(shí)施起來太過抽象，我國現(xiàn)行法在農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益保護(hù)方面缺少法律法規(guī)、部門規(guī)章等專門性法律文件的具體規(guī)定。

我國農(nóng)村特有的重男輕女的傳統(tǒng)使法律實(shí)施起來困難重重。《婦女權(quán)益保障法》第三十二條、第三十三條沒有實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，事實(shí)上，這兩條法律規(guī)定實(shí)施的價(jià)值不高。大多農(nóng)村婦女礙于面子、村里人的輿論以及所謂道德問題，一旦出嫁，無論嫁到城里還是嫁到另一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即使未出嫁前其在原來村集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地權(quán)益，也只能默認(rèn)為放棄，因?yàn)槠湔叵嚓P(guān)實(shí)際權(quán)益根本得不到實(shí)現(xiàn)。如果該婦女出嫁時(shí)其戶籍沒有遷出所在村集體只是從娘家遷出另立新戶，宅基地申請(qǐng)也得不到村委會(huì)審批。我國的法律在制定時(shí)沒有考慮到農(nóng)村特殊的習(xí)俗和傳統(tǒng)觀念，很多法律在廣大農(nóng)村地區(qū)行不通。中國的農(nóng)民深受封建傳統(tǒng)的影響，很多人骨子里是厭訴的，不到萬不得已不會(huì)到法律立案起訴。即使有些案件被立案，當(dāng)進(jìn)入到訴訟程序時(shí)，原本和諧的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)間的村民關(guān)系就會(huì)受到影響，嚴(yán)重的會(huì)進(jìn)一步加深村民之間的各種矛盾，從而引發(fā)更多的糾紛，長此以往不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。因此像《農(nóng)村土地管理法》、《婦女權(quán)益保障法》這些在農(nóng)村適用的法律在制定時(shí)就應(yīng)該全面的考慮我國農(nóng)村地區(qū)社會(huì)環(huán)境的可實(shí)施性。畢竟法律制定者的初衷就是為了使用，沒有實(shí)施價(jià)值的法律不能稱之為一部好法律。

宅基地權(quán)益主體身份社會(huì)性別視角的缺失。與宅基地權(quán)益相關(guān)的一系列法律法規(guī)表面上看上去是中性的，絕對(duì)不會(huì)含有歧視婦女權(quán)利的條款。但是，由于法律制定者在制定法律時(shí)沒有充分考慮到社會(huì)現(xiàn)實(shí)的性別利益關(guān)系，相關(guān)法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活實(shí)施過程中給婦女帶來諸多不利，侵害了本該屬于農(nóng)村婦女的宅基地權(quán)益。如《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，該條明確規(guī)定宅基地“一戶一宅”，也就是說宅基地使用權(quán)的主體只能是“戶”而不能是某個(gè)單獨(dú)的自然人，這樣就將家庭成員個(gè)體排除在外。這種以“戶”為主體身份的方式不僅忽視了家庭成員的個(gè)體存在，還忽視了農(nóng)村地區(qū)家庭生活中普遍存在的重男輕女和男女不平等的現(xiàn)象，導(dǎo)致了農(nóng)村婦女主體資格在宅基地使用權(quán)中的虛位與農(nóng)村婦女宅基地權(quán)益的虛化。

《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2016]191號(hào)）第八項(xiàng)規(guī)定：依法維護(hù)農(nóng)村婦女和進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地權(quán)益。農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動(dòng)產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書上。農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新家庭宅基地使用權(quán)的，應(yīng)依法予以確權(quán)登記，同時(shí)注銷其原宅基地使用權(quán)。這是中央政策第一次對(duì)農(nóng)村婦女在宅基地權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)定，相比缺乏社會(huì)性別視角的法律來看，這是政策的進(jìn)步，但是缺乏相關(guān)法律作保障，實(shí)施結(jié)果不容樂觀，在2018年全國兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、全國婦聯(lián)原副主席崔郁提供了一個(gè)數(shù)據(jù)稱，全國婦聯(lián)委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心在固定觀察點(diǎn)所做的抽樣調(diào)查顯示，有80.2%的女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名。這個(gè)抽樣調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)還不是最高數(shù)據(jù)，在北方包括河南一帶，農(nóng)村女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名的情況更加嚴(yán)重，北方194個(gè)行政村中這個(gè)數(shù)據(jù)高達(dá)99%。在宅基地確權(quán)中，以農(nóng)村男性為戶主而女性沒有登記姓名這個(gè)問題就凸顯出來，如果男女雙方離婚，女方絕大多數(shù)是權(quán)益受損的那一方。

依據(jù)現(xiàn)行的與宅基地權(quán)益相關(guān)的法律法規(guī)，“一戶一宅”制度下宅基地使用權(quán)登記證書上的主體只能是“戶”，而使用權(quán)證上大多只登記男方的姓名，雖然政策中規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浥降男彰蓻]有對(duì)不登記女方姓名的結(jié)果做出明確規(guī)定，也沒有對(duì)家庭其他女性成員個(gè)人的宅基地權(quán)益做出明確規(guī)定。從法律規(guī)定來看，真正擁有宅基地所有權(quán)的是村集體組織，擁有宅基地使用權(quán)的是家庭，而不是某個(gè)村民個(gè)體。家庭中一家之主又是男性，實(shí)際上變相的反映出一個(gè)現(xiàn)象，作為家庭成員的婦女對(duì)宅基地的使用權(quán)是依附于家庭的，也可以說是依附于男性的，婦女個(gè)人并不具有獨(dú)立性。因此，有學(xué)者指出，在目前的宅基地使用權(quán)制度下，宅基地實(shí)際上是在男人之間進(jìn)行分配，是以男性為本位考慮問題的結(jié)果。也就是說在看似男女平等的宅基地權(quán)益的表象下，所隱含的是對(duì)因婚姻而流動(dòng)的婦女的宅基地權(quán)益保護(hù)的缺位，而這直接源自于宅基地權(quán)益主體身份社會(huì)性別意識(shí)的缺失和對(duì)農(nóng)村中傳統(tǒng)婚姻習(xí)俗的忽視。