反思疫情中的“網格化管理”

榮智慧

2020年2月份以來，新冠病毒肺炎席卷全球超過170個國家和地區(qū)。新冠病毒肺炎于2019年12月在武漢暴發(fā)，中國在接近兩個月的時間里，積累起一定的“抗疫成果”，其中的“網格化管理”更因橫向到邊、縱向到底的組織機制，以及全面信息化采集、下沉到任一隔離區(qū)和民眾的做法而備受矚目。

自2004年北京市東城區(qū)率先啟用網格化管理模式起，這一管理辦法已經在中國各地區(qū)不同程度地推行了16年。2020年全國規(guī)模的“抗疫”實踐，為我們提供了一個重新審視其經驗、限度和發(fā)展方向的可能。

大流動中國：從鏈式到網格

2003年SARS流行時期的城市管理方式，是當下的有效對照組。從當年的“鏈式反應”到今日的“網格反應”，治理方法的變化，背后是中國人口流動速度更快、規(guī)模更大、階層更廣的社會現實的變化。

據國家統(tǒng)計局2006年的數據顯示，2005年全國1%的人口抽樣調查時，當年跨省流動人口 4779萬人，與2000年第五次人口普查的調查數據相比，增加了537萬人。到2018年，中國的流動人口規(guī)模為2.44億，其占總人口的比重為17.43%，上海、北京、深圳、東莞、廣州等排名前五的城市，流動人口數量占全國流動人口總數的24.74%。對比來看，無論是人口數量還是流動頻率，當下的數字均是大幅度增加的。

在防控SARS傳播的管理上，政府做出的是“鏈式反應”。當年的流動人口主要由農民工群體組成，這是當時中國政府把城市農民工識別為唯一的“防控”目標的基礎。2003年4月和5月，中央政府至少發(fā)布了八條關于農民工的緊急指令，北京市政府也發(fā)布了十六條相關指令。

傳染病和農民工之間的關聯，更像是一個“鏈條”——一頭是他們的家鄉(xiāng)，一頭是打工的城市，他們在兩頭移動，并以“包工頭”為中介。治理者找到一端，也可以溯源另外一端，中間節(jié)點也相對容易辨識。

比較而言，COVID-19引起的，則是“網格反應”。流動的個人沒有明顯的階層身份，普遍性地流動在中國各地，像是無數網格的交叉點，更因“春運”而滲透進“毛細血管”——縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至村。因此，住宅社區(qū)、城市片區(qū)、甚至整個省像一個個細密的網格一樣行動，用地毯式的排查、信息采集和隔離，好讓每個網格中的人流動最小化。

網格化管理的定義是，將城市管理區(qū)域按一定標準劃分為若干網格單元，通過綜合利用信息技術，將城市各種類型的部件和事件數字化并整合在網格中，依托統(tǒng)一的城市管理平臺，實現對網格內部件和事件管理的精確、高效、全時段和全方位覆蓋。

在新冠病毒肆虐、大流動中國按下“暫停鍵”的日子里，網格的管理者會一家一戶地上門檢測每個人的體溫，發(fā)放出入許可證（一些城市要求每周每戶人家只允許一個人出門兩次），并在集體隔離的情況下，每天三次把食物送到所有居民門前。

在非特殊情況下，網格的管理者做的事情也很細微：確保垃圾按時得到分類和回收，車輛停靠整齊，網格內沒有群體性事件或集會活動發(fā)生等等。也有人將其視為信息化手段下的“保甲制度”——中國歷史上綿延較長的社會管理方式，以戶（家庭）為基本單位，合若干戶為“保”或“甲”，從而進行單元內的管轄、教練、督產、保衛(wèi)活動。

現代意義上的網格化管理，最終目的是整合組織資源，提高管理效率，改進管理質量，從而向居民提供更佳的公共服務。

一種理想的狀態(tài)總是較難達到。在疫情暴發(fā)期間，一些問題凸顯了公共服務的供給壓力，以及網格化管理以細致見長的辦法存在的疏漏。

不同模式的經驗教訓

16年來，中國網格化管理的發(fā)展，形成了若干個具有代表性的模式：比如北京東城“萬米網格管理”模式，上海長寧的“問題導向”模式，舟山“組團式服務”模式等，這些模式各具特色，同時也是理解網格化管理的經驗與教訓的實踐資源。

網格化管理起源于北京市東城區(qū)，該區(qū)將1萬平方米劃為一個網格，全區(qū)分成上千個網格，每個網格配監(jiān)督員。例如一個路燈壞了，網格員巡邏時發(fā)現，應在平臺上共享信息，行政執(zhí)法部門、職能部門、保潔隊、綠化隊根據職責分工響應，完成事件的處理。

北京、上海、舟山的不同模式有共同點，或者說經驗。中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副教授張克告訴記者，它們的經驗可以總結為三點：打通層級、職能和部門，第一時間響應事件；采用政府購買社會組織服務和市場力量去發(fā)現問題、解決問題，執(zhí)法由政府有權機構執(zhí)行；本質上構建了一個問題發(fā)現-有權處置-責任監(jiān)督的管理閉環(huán)，為精細化管理提供了基礎，為無縫隙服務提供了平臺。

它們也存在具體操作上的相異之處。張克向記者展示了北京與舟山的“網格化管理運行流程圖”。從中可以看出，北京市東城區(qū)的管理，圍繞城市管理指揮中心和城管監(jiān)督員形成了兩個關鍵節(jié)點——前者是總領性質的，綜合調度不同的職能部門；后者則是巡查部件、報告信息的關鍵角色。

而在舟山模式中，一個包含民意表達機制、責任包干機制的受理服務平臺處于核心地位。這一平臺接收各個方向的信息，分析鑒別后傳送給民情研判機構，民情研判機構既要向平臺反饋處理辦法，也需要利用分層解決機制，進一步采用民主決策來解決問題。

在沒有重大公共（衛(wèi)生）事件發(fā)生的平時，常態(tài)化的網格化管理已經形成了較為流暢的運轉機制。張克曾調研一個街道辦事處購買物業(yè)網格化管理服務的案例，他介紹，案例中，由物業(yè)公司承擔的基礎服務項目包括：市容市貌違法問題的發(fā)現上報取證和執(zhí)法輔助工作；社會治安秩序安全防范；交通管理；城市部件設施維護；環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護。街道辦、區(qū)直政府部門根據物業(yè)公司發(fā)現的問題，有權處置，例如行政執(zhí)法、協(xié)調解決一些涉及居民切身利益的問題。

在調研中也發(fā)現一些地方網格化管理在運行中面臨一系列困境：耗費大量人力財力成本，靠要素投入，邊際效用遞減；處置時指揮混亂，熱線整合一口受理難；重復投資嚴重，各類機構都在安裝監(jiān)控攝像頭；數據信息對城市綜合管理決策、預警作用不顯著；城市管理、公共服務、社會治安等模塊相互隔離，綜合效益不強。

因此，在2020年新冠病毒肺炎流行期間，網格化管理既得到了新的、巨大的發(fā)揮，也暴露了原來整個體制機制沒有解決的尖銳問題。

智慧網格

很多人都對網格化管理寄予厚望，更因其廣泛地使用“數字化”方法而引發(fā)“基層治理革命”的設想。按照歷史學家黃仁宇的說法，能夠對基層進行“數目字管理”，是一個社會走向質變的關鍵因素。

不過，網格化管理尚需要技術的迭代，才能擔負起搜集、分析、處理和反饋基層海量信息的重任。作為一種發(fā)展了十多年的管理辦法，得益于近年來大數據和云計算技術的進步，網格化管理開始從數字化向智能化邁進。

“智慧網格”就是在這樣的背景下誕生的。“智慧”指的是在特定時空下，迅速、靈活、正確地理解事物和解決問題的能力。當然，這個“智慧”意思是技術平臺的輔助性“智慧”，而不是其代替人來做決策。比如搜集上來的數據中有大量的“噪音”，那么智慧網格完全可以自動過濾掉“噪音”，最大程度提高效率，解放人力。

北京大學政府管理學院副院長、教授陸軍認為，可以從三個層次來理解“智慧網格”：在理念層面，這是一個實現全主體參與，整合經濟效率、社會公平、公共精神等多元價值的城市治理系統(tǒng)；在制度層面，是在全數據基礎上，針對傳統(tǒng)城市治理破碎化等關鍵問題，架構全場域交互的管理系統(tǒng)；在執(zhí)行層面，在信息共享基礎上實現城市服務整體效能的最大化，打造體現服務價值的城市管理系統(tǒng)。

從路徑來看，“智慧網格”可能會改變一直以來的局限。社會治理的現狀是人民日益增長的公共需求和公共服務不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，以人民的需求為導向，實際上就是“自下而上”的路徑的改變——從“給什么”到“需要什么”入手，才能解決根本矛盾。

“智慧網格”的概念于2020年3月公布，這也令人抱有期待：如果能用智慧網格來處理日后類似新冠病毒肺炎傳播的大型事件，它也許將克服網格化管理過去暴露的那些問題？

要回答這個問題，首先要意識到網格化管理在疫情管控階段暴露的問題，實質是社區(qū)防控網絡體系面臨的問題。而且，新冠病毒肺炎來勢很猛，情況相當復雜，整個社會都進入了緊急狀態(tài)，這種困難在短時間內會突破人們規(guī)劃和設計的邊界。

更重要的是，新冠病毒肺炎流行不僅是檢驗網格化管理的“試金石”，更是智慧網格的參照系。疫情期間暴露出來的社區(qū)防控的短板和問題，為政府進一步研發(fā)鋪設智慧網格、應對危機、供給更好的公共服務，提供了一個及其重要的參考標準；也提示居民作為公共服務的消費者和服務，可以更廣泛地參與到網格化管理的工作中來，發(fā)揮主體作用，積極提出問題和方案。

通過多個方面的反饋和監(jiān)督，特別是疫情期間得到的大量信息，智慧網格才有機會在未來的社會治理中實踐“全周期管理”思維，提供標準化、均等化、精細化的公共服務。

（摘自《南風窗》2020年第9期。作者為該刊記者）