如何應對第四次工業革命帶來的挑戰

王元豐

新時代催生新技術

第四次工業革命正在極大地改變我們的生活。網絡購物來了，使我們怎樣買東西、商家怎樣賣東西的方式都與若干年前有了非常大的不同；網約車來了，我們外出打出租車不必再像過去那樣在路邊招手攔車了。但無論是網絡購物還是網絡約車，過去的法律法規都沒有對這些行為進行規范。所以，后來才有中國社會熱議的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的出臺，讓這種技術催生的新生事物，既不是任其“野蠻生長”，同時也不是“一棍子打死”不讓其發展。現在的問題是，這類新技術導致的新的生產生活方式會越來越多，比如，對于自動駕駛汽車上路，中國的道路交通法就需要修訂，然后像德國那樣為自動駕駛汽車的運行制定法律。這樣的事例還有很多，而且還有新的技術會不斷產生，需要一個國家在整體上就怎樣對新科技革命導致的各方面改變進行監管。

那么現在的問題是：國家該怎樣對第四次工業革命帶來的許許多多新技術及其產生的社會影響進行管理和規范呢？其中又有很多重要的問題需要研究。首先，面對新科技革命的興起，國家制定法律時，是以促進創新、有利于社會生產力水平提高為目的，還是要以保護社會成員不受到新的技術影響過大為宗旨？其次，法律法規總是要滯后于新生事物，何時出臺新的法律法規合適呢？再次，新科技革命無論是技術本身，還是其產生的社會影響，過去我們都沒有經歷過，國家該怎樣制定相關的制度規范呢？英國政府就這方面在2019年年中出臺了《第四次工業革命的監管政策白皮書》（以下簡稱《白皮書》），進行了很好的嘗試，有不少先進的思想、理念和做法。

新技術帶來社會變革

第四次工業革命給我們的社會帶來了許多挑戰，對此我們要有充分的認識。這不是一句口號式的話，而是非常迫切的實際需要。為什么這么說，因為很多人對于第四次工業革命主要是看新技術帶來的進步，看到生產效率提高、生活便捷的神奇效果。一些國家、很多企業，當然還有很多從事研究的科學家和工程師，更多的是從怎樣提高自身及相關方的競爭力的角度思考。但是，作為國家的政策制定者需要從更宏觀、更長遠的角度來審視。第四次工業革命不僅僅是技術的革命，更將對社會產生深刻的革命性影響，而這需要制定新的法律法規對新技術及其相關的影響進行規范和治理。最近，美國議會對Facebook公司將要發行的加密貨幣進行聽證、法國議會通過的對大型互聯網科技公司征收“數字稅”，都是這種工作的體現。盡管這樣的制度，可能在國內甚至國際上引發爭論、甚至論戰，但正像七國集團（G7）的一個工作組說的：Facebook的Libra等加密貨幣需要受到嚴格監管，否則它們可能會破壞全球經濟的穩定。

其他技術也許不一定能夠影響全球穩定，但是正如《白皮書》所指出的：第四次工業革命規模空前，發展速度、性質復雜，它將影響幾乎每個國家的每個行業，但也將為個人、地方和企業創造新的機遇和挑戰，我們必須對此有所作為。從目前看，即使像英國政府的監管也還不令人滿意。目前，只有29%的企業認為英國政府的監管方法有助于創新產品和服務有效地進入市場。英國政府認為：若是監管機構未能在未來兩到三年內跟上顛覆性變革的步伐，92%來自不同行業的企業認為這會產生負面影響。

先進理念的引領

應對第四次工業革命帶來的挑戰要有先進的理念。看看《白皮書》是怎么闡述的：“監管對創新產生了巨大影響，可以激發新想法，又能阻止其實施；它可以左右投資風險，并引導資金是否用于有價值的研發；它可以影響消費者的信心和需求，并決定企業進入或是退出市場。”國家應對科學和技術創新進行監管，但是監管對創新的影響巨大，怎樣既不是讓其“野蠻生長”又不“一棍子打死”需要斟酌。這意味著，監管也是需要創新的。第四次工業革命創新速度常常超過監管系統可以適應的速度。達沃斯論壇主席克勞斯·施瓦布（Klaus Schwab）說：第四次工業革命與前幾次工業革命相比發展速度更快。第一次工業革命時一項新技術擴散到全球需要幾十年的時間，而現在幾年就會達到。這對國家的監管提出了更大的挑戰！此外，創新越來越模糊各部門之間的界限，也跨越傳統的監管界限。這將導致《白皮書》說的“企業可能在提出新命題時面臨不必要的障礙，而公民則面對過時的保護措施。這樣創新對人和經濟的好處可能會喪失”。

因此，英國要在現代工業戰略中，致力于開發一種新的、敏捷的監管方法，在支持創新的同時保護公民和環境。比如，英國在金融科技（FinTech）方面提出的“監管沙箱”，就是被全球很多國家廣泛效仿的先進監管形式。所謂“監管沙箱”，就是通過提供一個“縮小版”的真實市場和“寬松版”的監管環境，在保障消費者權益的前提下，鼓勵FinTech初創企業對創新的產品、服務、商業模式和交付機制進行大膽操作。采用“沙箱”測試，不僅能夠讓監管機構較為清晰地看待監管制度與創新的辯證關系，及時發現市場過度行為以及因限制創新而有損消費者長遠利益的監管規定，并在第一時間進行調整，使得適度監管、包容監管等創新監管精神開花結果。所以，不僅僅FinTech需要“監管沙箱”，第四次工業革命中許許多多的技術，都需要采用這樣類似“監管沙箱”的理念開展創新監管，做到“好的監管”。

必要的體制機制創新

對于第四次工業革命的監管要有合適的方法，或者說第四次工業革命的監管需要體制機制創新。所謂的體制機制創新就是要改變原來那種制定法律法規的方式，才能適應第四次工業革命的變化。

《白皮書》提出，建立一個“監管地平線委員會”，確定技術創新的影響和就支持其快速、安全引入所需的監管改革向政府提出建議。委員會將就整個經濟體的創新向政府定期編寫報告，并就監管改革的優先事項提出建議。監管地平線委員會將與更廣泛的監管環境相契合，它與英國的相關機構，如“數據倫理與創新中心”等專家機構互補，就如何推進改革提出詳細的專家建議。“監管地平線委員會”還將協助一系列支持政府如何設計和實施監管的機構，幫助其發揮作用。另外，“監管地平線委員會”也能協助“監管政策委員會”開展工作，考慮如何設計和實施監管。該委員會的職能是審查用于為監管提案提供信息的證據并分析質量。從監管地平線委員會，再到數據倫理與創新中心、更好監管執行體和監管政策委員會，可以看到英國為了做好監管在體制上做了多大的調整！體制變了，相應的工作機制一定要發生大的改變。

第四次工業革命的監管不僅僅是國家政府的工作，還必須要與社會形成共同治理的格局。這點非常重要。創新帶來變革和不確定性，可能帶來利益，也很有可能帶來一定程度的風險和危害。因此，監管體系就是要將此風險控制在公眾可接受的水平。要讓公眾接受創新的風險，在起草法律之前就要考慮利益相關者的意見，并清楚地闡明如何在立法中反映他們的觀點。

《白皮書》承諾：“我們希望創新者和公眾對英國的監管制度充滿信心。我們將與社會和行業就如何監管技術創新建立對話。”英國將要求監管視野委員會確定更多公眾參與創新監管的優先事項。例如，對于產生道德倫理問題的技術，讓更多的公眾參與形成適當監管框架。政府部門和監管機構將繼續引導公眾參與數據倫理與創新中心、更好監管執行體等專家機構合作。另外，英國將鼓勵監管機構將公眾對話納入監管試驗計劃，以便在新產品、服務和商業模式試驗時將公眾意見考慮其中。

跨國合作與有效監督

不但在國家層面要建立與社會的對話機制，在國際層面不同國家之間如何就第四次工業革命的監管開展合作也非常重要。因為現在的技術應用和發展是跨國界的，技術的監管需要在國際上達成一致才能做到在世界范圍內有效的監管。此外，先進國家的監管經驗和模式對其他國家也會有很好的借鑒作用。《白皮書》在這方面也有專門計劃，英國將與全球伙伴合作，減少創新產品和服務貿易的監管障礙，英國要成為第四次工業革命監管的全球領導者。

對于第四次工業革命的監管，《白皮書》不但給出新的理念、方法，對于每項工作也制定了具體的行動計劃。《白皮書》明確說它“是進入第四次工業革命時保持英國世界領先監管環境的長期戰略”，這個現代工業戰略要使英國成為全球技術創新浪潮的頂峰，從而為企業和消費者帶來諸多益處。

第一次工業革命發生在英國，這是為什么呢？一個重要原因是，英國當時建立的金融、公司和知識產權保護制度，非常有助于科技成果的推廣。如今，第四次工業革命大潮正洶涌而來，而世界大勢今非昔比。但正如諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）說的：工業革命與其說是技術革命，不如說是制度革命。在這樣一個大背景下，英國依靠建立良好的監管制度，能否在第四次工業革命中后來居上這需要觀察，但其在監管方面的探索值得學習。

（摘自2019年10月17日《光明日報》。作者為中國發展戰略學研究會副理事長、北京交通大學教授）