淺議建設用地掛牌出讓偏好成因及弊端

張亮　魏海霞

摘 要：由于土地利用能夠產生廣泛的外部性，土地交易需要一定程度的政府干預。我國地方政府壟斷土地供應，土地出讓方式是實現政府管制土地交易的重要工具。從20世紀80年代末有償使用土地制度改革之初以及很長一段時間內，地方政府十分傾向協議出讓方式。中央不斷施壓土地出讓公開化、透明化的過程，2007年以后掛牌出讓逐漸替代協議出讓方式，協議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，隨后幾年基本維持在80%以上。地方政府偏好掛牌出讓的原因主要得益于掛牌的兩階段出讓機制，不僅可以定向出讓土地、引入優勢企業，而且可以獲得高額出讓金收入，而這種兩階段出讓機制主要得益于掛牌政策設計的漏洞。整體而言，雖然我國土地出讓制度整體的形式是好的，但是仍存在幾個深層次問題需要改進。

關鍵詞：地方政府;建設用地;掛牌;出讓方式

1、掛牌出讓制度背景

眾所周知，污染企業會降低周邊其他企業生產效率甚至損害周圍居民身體健康，而高科技企業通過知識、技術外溢可以提高周邊其他企業效率，即土地利用存在廣泛的外部性。因此，僅僅通過市場競爭方式無法保證土地的效用是社會最優的，往往需要政府管制才可以實現土地交易的社會價值最大化[1]。發達國家（如美國）主要是通過規劃（分區制）手段來實現城市土地交易的政府管制;日本采用土地交易許可的行政制度進行政府管制。

與大多數國家不同的是，我國土地供應由地方政府壟斷，地方政府直接控制成交對象以及土地出讓價格，從而實現行政管制的目的。從這個角度來講，地方政府的土地出讓方式或政策必須具有一定程度的決策靈活性。由于地方政府壟斷土地供給，為了避免壟斷產生的低效問題，土地出讓決策過程需要被監督，即決策過程需要盡量透明，保證上級政府和公眾能夠行使監督權。自20世紀80年代開始至今，我國地方政府土地出讓方式是在靈活性與透明度的博弈、平衡中演化而來。

2、掛牌出讓方式的特點與現狀

在2000年前后中央不斷向土地出讓公開化、透明化施壓，廣東、江蘇和重慶等地創新發展出掛牌出讓土地的方式，中央對此亦做出了肯定：11號令正式將掛牌方式納入土地公開出讓范圍。有學者指出，掛牌本質上是兩階段拍賣[3， 4]：首先是第一階段，按照順序進行報價，競價人唯一獲得價格信息、掛牌的進展是通過不斷更新的掛牌價格;當第一階段截止時，仍然存在有競價意愿的購買者，則轉入第二階段，進行公開拍賣，該階段與拍賣出讓方式無差異。這種機制等于在市場和政府之間安上了一道閥門：如果政府需要干預土地出讓，則可以通過在第一階段設置門檻，實現土地定向供應。顯然，這種兩階段掛牌出讓方式，相對于拍賣出讓方式更具靈活性。

2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（71號令），提出商住經營性建設用地需要完全按照“招拍掛”的方式出讓，并從即日起在全國范圍內開展執法監察，各地方政府要在2004年8月31日前將以前遺留的土地出讓相關問題處理完畢，否則土地將被國家土地管理部門收回，這被稱“8.31大限”。從該文件開始，協議出讓商住用地的方式被完全關閉，而掛牌方式逐漸得到廣泛推廣：圖2顯示，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，而原有的拍賣出讓方式的面積則由2003年的5.25%上升至2008年的6.32%，變化非常小。2007年9月28日，國土資源部出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部 39號令）進一步要求工業經營性用地必須完全執行“招拍掛”出讓，掛牌出讓方式的面積在2007到2008年大幅上升，相應的協議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%。2009年以后，地方政府掛牌出讓建設用地的面積占比高達80%。可以看出，國土資源部要求建設用地出讓必須“招拍掛”之后，地方政府出讓建設用地偏好工業用地的行為逐漸轉變為了偏好掛牌出讓，形象地展示出掛牌對于政府干預功能的承接。

3、掛牌出讓方式的優點

（1）掛牌時間較長且可多次報價，促進投資者理性決策與競爭

拍賣和掛牌均可允許競價者多次報價，與招標確定投標價格只有一次機會不同。掛牌出讓競價者在每次報價前均以最新報價作為參考，這有利于減少投資者的投資風險。相比較拍賣而言，投資者在拍賣現場隨著拍賣人叫價，以及競價者此起彼伏的舉牌應價或競價容易產生心理緊張和沖動，使土地最終成交的價格攀升較高，增加投資開發成本。對于出讓人，雖然可以積累更多的資金，相反也有可能造成過大的土地成本，壓縮了投資者開發投資的利潤空間，從而致使寧愿土地閑置，也不愿繼續投入資金開發狀況發生，從而產生土地資源不合理利用。從這個視角來看，與招標和拍賣相比，掛牌對于促進投資者進行理性決策和競爭方面存在一定的優勢。

（2）掛牌允許一人或無人競價，利于盤活競爭性不強地塊

《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》文件中明確規定“投標人少于三人，出讓人需要依照本規定重新招標”、“競買人不足三人，或者競買人最高報價未達到底價時，主持人需要終止拍賣”、“在掛牌期限內只有一個競買人參與，且報價高于底價，其他條件也符合的情況下，掛牌可以成交”。由此可以看出，當愿意參與競價的競價人比較少時，擬出讓土地屬于競爭性不強的地塊，相比其他出讓方式，采用掛牌出讓，在一定程度上有利于資源的充分利用，盤活競爭性較弱的地塊。

4、結論

由于土地利用存在廣泛外部性，僅依靠市場配置土地資源不能實現社會效益最大化，一定程度上需要行政干預。即一方面，土地資源配置需要市場化;另一方面，行政手段也是必不可少。我國地方政府壟斷土地供應，為地方政府干預土地供給提供了便利。掛牌出讓看似是在我國特殊制度背景下順應時代需要、為實現資源配置社會最優而產生的，實則在一定程度上滿足了地方政府的利益最大化，忽略了資源配置的社會最優化。

統計分析發現，在中央政府多次強調土地出讓市場化改革之后，掛牌出讓代替了協議出讓，承接了土地出讓的行政干預功能。協議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，隨后幾年基本維持在80%以上。地方政府偏好掛牌出讓的原因主要得益于掛牌的兩階段出讓機制，不僅可以定向出讓土地、引入優勢企業，促進地區經濟發展，而且可以獲得高額出讓金收入，而這種兩階段出讓機制主要得益于政策的設計缺陷。

參考文獻

[1] 孫超. 政府行為對土地市場外部性的影響與矯正[J]. 中州學刊， 2013（03）：33-37.

[2] 郭堅翔. 我國城市土地市場監控研究與實證分析[D]. 浙江大學， 2004. 55.

[3] 曹正漢， 史晉川， 宋華盛. 為增長而控制——中國的地區競爭與地方政府對土地的控制行為[J]. 學術研究， 2011（08）：76-84.

[4] 蔣省三， 劉守英， 李青. 土地制度改革與國民經濟成長[J]. 管理世界， 2007（09）：1-9.