對(duì)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的研究

摘 要：中央銀行在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中有著極其重要的作用和地位，它是經(jīng)濟(jì)管理的基礎(chǔ)，并且中央銀行是一國(guó)貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，其政策關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否順利運(yùn)行。因此，中央銀行的獨(dú)立性有著其必然性和深遠(yuǎn)的建設(shè)意義，只有更多的提高央行的獨(dú)立性，才能使國(guó)家的金融政策目標(biāo)更好的實(shí)現(xiàn)，宏觀經(jīng)濟(jì)得到更好地穩(wěn)定運(yùn)行，同時(shí)，提高中央銀行的獨(dú)立性地位，對(duì)我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展以及人們生活水平的提高也發(fā)揮著一定的積極作用。本文闡述了中央銀行獨(dú)立性的內(nèi)容，并對(duì)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，最后根據(jù)中央銀行目前所存在的問(wèn)題，提出了強(qiáng)化中央銀行的法律地位、提高政策的獨(dú)立性、更新央行的人事任免制度以及提高央行經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：央行獨(dú)立性;政策獨(dú)立性;現(xiàn)狀與建議

引 言

中央銀行自誕生以來(lái)，其獨(dú)立性問(wèn)題就一直廣受關(guān)注。前人在對(duì)中央銀行的實(shí)證研究中，多將其與物價(jià)控制績(jī)效相聯(lián)系。故中央銀行充當(dāng)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)標(biāo)尺，維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。由此可見(jiàn)，中央銀行的獨(dú)立性對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的作用，加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性，有利于其維持制定相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策以及執(zhí)行其自身職能獨(dú)立地位。對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，以及人們生活水平的提高有著重要的意義。

一、文獻(xiàn)綜述

近些年來(lái)，中央銀行的獨(dú)立性問(wèn)題引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，并且越來(lái)越多的學(xué)者呼吁加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性。

胡紅霞、谷蓉娜在《對(duì)中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的思考》[2]里提到中央銀行的獨(dú)立性與穩(wěn)定幣值存在密切的聯(lián)系，而我國(guó)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)中求進(jìn)成為現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展的主要目標(biāo)，因而加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性對(duì)我國(guó)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

劉津含在《中央銀行的獨(dú)立性研究》[3]中通過(guò)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲中央銀行、日本銀行的政策、財(cái)務(wù)、人事等方面的獨(dú)立性進(jìn)行分析，得出了建設(shè)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的重要啟示，如：簡(jiǎn)化貨幣政策的目標(biāo)、將貨幣政策與深化改革相結(jié)合、公開(kāi)政府的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、使中央銀行的決策層脫離政府的干預(yù)等。

李毅偉在《關(guān)于對(duì)中國(guó)人民銀行獨(dú)立性的思考》[4]一文中提到對(duì)于中央銀行的獨(dú)立性問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展道路，保持穩(wěn)定，不需要進(jìn)行太大的變革。

由此可見(jiàn)，我國(guó)中央銀行在獨(dú)立性方面的問(wèn)題，每位學(xué)者都有著自己的觀點(diǎn)，但有大部分學(xué)者認(rèn)為加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性有著重要的意義。本文將對(duì)我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性進(jìn)行研究，從中發(fā)現(xiàn)目前所存在的問(wèn)題，并對(duì)此提出相關(guān)的建議。

二、中央銀行獨(dú)立性概述

中央銀行是一國(guó)的銀行，有著其獨(dú)特的法律地位，同時(shí)履行著自己獨(dú)特的職能。而中央銀行的獨(dú)立性是法律所賦予中央銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中制定和執(zhí)行貨幣政策，以及對(duì)一國(guó)的金融進(jìn)行監(jiān)控的自主權(quán)，主要目的是保證一國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。中央銀行的獨(dú)立性是指其在履行自身職能時(shí)與政府關(guān)系的密切程度，如果其獨(dú)立性較弱，在履行職能時(shí)難免會(huì)摻雜政府的影子，如果被影響過(guò)多，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性，甚至逐漸喪失其特殊金融機(jī)構(gòu)的作用。

三、中國(guó)人民銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀

本文將從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性現(xiàn)狀進(jìn)行分析：

（一）中央銀行的法律與組織環(huán)境

法律授予中央銀行一系列的權(quán)利，明確其隸屬關(guān)系、職能屬性、政策制定與實(shí)施、人事任免程序等。我國(guó)的中央銀行并非獨(dú)立于國(guó)務(wù)院，而是隸屬于國(guó)務(wù)院。在組織上，中央銀行是國(guó)家的行政部門(mén)，各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)由總行直接管理，不受地方政府的干預(yù)。1998年以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃取代行政區(qū)劃，成立九大跨區(qū)域分行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系取代行政關(guān)系的介入。

（二）中央銀行的人事任免制度

在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)負(fù)責(zé)中央銀行的主要事物，多位副行長(zhǎng)協(xié)助行長(zhǎng)工作。并且行長(zhǎng)是由國(guó)務(wù)院總理提名，多數(shù)情況下由全國(guó)人大代表確定，在特殊情況下國(guó)家主席可直接任免。行長(zhǎng)的任期為5年，可連任兩屆，多與國(guó)家主席同步更換。

（三）中央銀行貨幣政策

我國(guó)中央銀行的貨幣政策的主要目標(biāo)是穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和平衡國(guó)際收支。并通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)、再貼現(xiàn)以及存款準(zhǔn)備金進(jìn)行操作，維持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。并且與貨幣政策有關(guān)的重大事項(xiàng)[7]，如：貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等，由中央銀行報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后才能實(shí)施;而其他的一般事項(xiàng)，也要在國(guó)務(wù)院進(jìn)行備案。

（四）中央銀行經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。

《中國(guó)人民銀行法（修正）》規(guī)定：“中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券。”[1]由此可見(jiàn)，我國(guó)從法律上規(guī)定了中央銀行與政府之間資金的獨(dú)立性，但中央銀行在財(cái)政預(yù)算等微觀方面仍與政府相聯(lián)系。如：中央銀行代理國(guó)庫(kù)，國(guó)家財(cái)政的收支一般都交由中央銀行代理，主要包括代收國(guó)庫(kù)庫(kù)款、撥付財(cái)政支出以及向財(cái)政部門(mén)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況等;代理政府發(fā)行債券，辦理債券到期還本付息;在政府財(cái)政收支出現(xiàn)失衡時(shí)，中央銀行有為政府融通資金的義務(wù)。

四、我國(guó)中央銀行獨(dú)立性所面臨的問(wèn)題

（一）央行在法律上的獨(dú)立性較低

雖然從法律上賦予了中央銀行的獨(dú)立性，但中央銀行仍舊隸屬于國(guó)務(wù)院，其重要政策的制定、重要職位的任免仍需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院等。由此可見(jiàn)，其法律上的獨(dú)立性仍舊很弱，還需進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)。

（二）人事獨(dú)立性欠缺

通過(guò)對(duì)我國(guó)中央銀行人事任免制度的現(xiàn)狀分析，我們了解到我國(guó)中央銀行行長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名，政府首腦有選擇和更換行長(zhǎng)的權(quán)利。并且中央銀行實(shí)行行長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)掌握著重大事項(xiàng)的決策權(quán)，成為既國(guó)務(wù)院后的第二裁定者。上述規(guī)定不僅造成了中央銀行的高度行政依賴，也使得中央銀行關(guān)鍵職位的任期與政府首腦的任期相吻合。政府控制著中央銀行重要人事的變動(dòng)，對(duì)其貨幣政策的獨(dú)立性有著或多或少的影響。

（三）央行的貨幣政策目標(biāo)多重分散

發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)央行的主要政策目標(biāo)是保持物價(jià)穩(wěn)定，獨(dú)立性較強(qiáng)。而我國(guó)采用的是多重目標(biāo)學(xué)說(shuō)，有時(shí)候很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)所有的目標(biāo)，容易造成經(jīng)濟(jì)的忽冷忽熱大幅波動(dòng)。如：在政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的高速發(fā)展目標(biāo)下，中央銀行穩(wěn)定幣值，維持物價(jià)穩(wěn)定的貨幣政策常被忽略。

（四）缺乏經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性

相關(guān)法律規(guī)定中國(guó)央行的所有資本都?xì)w國(guó)家所有，并且在預(yù)算、債券的發(fā)行以及資金融通等方面，中央銀行也不能獨(dú)立于財(cái)政部，所以財(cái)政、地方政府甚至是商業(yè)銀行的某些行為依舊會(huì)干涉到中央銀行的獨(dú)立性，不能完全切斷與央行的資金往來(lái)，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性較低。

五、完善我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的建議

（一）強(qiáng)化中國(guó)人民銀行的法律地位

中國(guó)人民銀行存在的意義在于維護(hù)金融穩(wěn)定，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，它應(yīng)該具有應(yīng)有的獨(dú)立性，這樣才能有效地行使自己的職權(quán)。改變我國(guó)中央銀行隸屬于國(guó)務(wù)院的狀況，使中央銀行直接向我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)提高其法律地位[4]，使中央銀行職權(quán)的行使得到落實(shí)，提高其決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

（二）提高中央銀行政策上的獨(dú)立性

由于我國(guó)目前的貨幣政策委員會(huì)主要是由政府官員構(gòu)成，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比學(xué)者和企業(yè)代表都很少，因而在其制定貨幣政策的過(guò)程中，不能客觀反應(yīng)社會(huì)各界的愿望，以及我國(guó)貨幣政策的公正與科學(xué)性。因此，貨幣政策委員會(huì)委員中應(yīng)減少政府背景的官員任職，增加有專(zhuān)業(yè)能力的專(zhuān)職人員任職，避免政府各部門(mén)在貨幣委員會(huì)中謀取自身的利益。另外，中國(guó)人民銀行應(yīng)重新設(shè)置高級(jí)人員的任免制度和程序，保護(hù)央行決策層脫離政府的干預(yù)，確保制定貨幣政策的獨(dú)立性。

（三）提高中央銀行經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性

雖然《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定中央銀行的財(cái)務(wù)和資金是獨(dú)立的，財(cái)政和地方政府不得干預(yù)，也不得直接或間接為政府提供融資，但是由于法律缺乏具體的責(zé)任規(guī)范，所以財(cái)政、地方政府甚至是商業(yè)銀行的某些行為依舊會(huì)干涉到中央銀行的獨(dú)立性，不能完全切斷與央行的資金往來(lái)。因此，應(yīng)完善有關(guān)中央銀行財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性，另外中央銀行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督，有利于限制政府的干預(yù)，保持央行在財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性和透明性。

注 釋

[1] 參考《中國(guó)人民銀行法（修訂）》

參考文獻(xiàn)

[1] 李兆.我國(guó)中央銀行獨(dú)立性研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2013（09）：30-31.

[2] 胡紅霞，谷蓉娜.對(duì)中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的思考[J].前沿，2017（06）：56-59.

[3] 劉津含.中央銀行的獨(dú)立性研究[J].中國(guó)物價(jià)，2016.10.

[4] 李毅偉.關(guān)于對(duì)中國(guó)人民銀行獨(dú)立性的思考[J].時(shí)代金融，2019（18）：13-1.

[5] 王怡雯.關(guān)于中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的思考研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2018（20）：84-85.

[6] 馬琳.我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性及其完善[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（11）：80-81.

[7] 于楠楠.淺談中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性[J].中國(guó)市場(chǎng)，2014（24）：25-26.

作者簡(jiǎn)介：吳毓昱（2000——）女，漢族，安徽安慶人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，2017級(jí)本科生，金融學(xué)專(zhuān)業(yè)