論我國土地立法目的

摘 要：土地作為人類賴以生存的基地，為人類社會的生產生活提供了物質基礎，是最珍貴的自然資源。土地問題事關國家發展與人民福祉，因此土地關系應當由法律調整，土地資源應當由國家管理，這是我國土地立法的目的與核心要義。我國土地立法經歷了不同發展時期和發展階段，土地立法目的也經歷了歷史性的轉變。目前，在新《土地管理法》出臺之際，探究我國土地立法目的，對新時期實現土地永續利用的土地管理目標具有重要意義。

關鍵詞：土地立法;立法目的;土地利用

土地資源作為生產生活資料，圍繞土地產生的社會關系能否進行規范的約束，關系國民經濟的發展與社會長治久安。以1986年《土地管理法》頒布作為我國土地法制化的起點，我國土地問題開始正式進入法制化軌道。土地立法是解決我國土地問題的重要途徑，通過制定全國性的土地立法來規范、調整土地關系，一直是我國努力的方向。

一、我國土地立法的沿革與現狀

土地立法是我國社會主義法制建設的重要組成部分。新中國成立以來，我國的土地立法始終遵循加強對土地資源全面管理的原則，不斷拓寬立法領域，構建起以土地資源管理和土地資產經營為核心的法律框架。

新中國成立初期，我國頒布實施了以解決土地所有制變革為目的的《土地改革法》，奠定了我國土地制度的憲法基礎。隨著改革開放的進程，1986年我國通過了《土地管理法》。該法明確了城鄉地政統一管理制度、建設用地管理制度、土地登記制度等制度，由此基本形成了中央到地方的國家土地管理體系。此外，在該法實施過程中，為實現管理工作的需要，還先后頒布了一系列配套法規。1998年，全國人大常委會對 1986 年《土地管理法》進行了全面修訂。此次修訂只保留了兩條未改法條，其余條款進行了全部新修設定。98年《土地管理法》的頒布使我國確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度。2019年8月26日，1986年《土地管理法》迎來第四次修訂。新《土地管理法》是在堅持正確方向、問題導向、制度創新、穩妥推進的基本原則的指導下進行的修訂。該法秉持以人民為中心的人本理念，切實保障農民利益，與時俱進，創造性地提出了“多規合一”的規劃任務。優化了土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地等制度的設計，并強化了法律條文的規范化，維護了公平正義。

土地法體系并非某個具體的土地法律、法規或法律規范，而是一個系統。從現行立法體制來看，我國目前形成了由憲法、土地法律（如《民法通則》、《刑法》中涉及土地的內容以及《土地管理法》等）、土地行政法規、地方土地法規、土地行政規章、地方土地行政規章以及其他土地規范性文件等七個層次構成的土地法體系。構成該體系的法律規范之間相互聯系、相互補充、相互制約，共同調整因開發、利用、保護、改善土地和土地市場所發生的社會關系。

目前我國并沒有一部《土地法》或《土地法典》，將《土地管理法》、《農村土地承包法》分別叫做“土地法”并不準確。從實質上看，我國現行的《土地管理法》仍屬于公法范疇，主要用于調整土地行政關系，難以成為真正意義上的土地基本法。因此，擬定一部《土地法》是未來土地立法的一個重要目標。

二、我國土地立法目的歷史發展

（一）南京國民政府時期

中國在南京國民政府建立后進入了一個相對穩定的時期。早期孫中山提出了“三民主義“，其中民生主義的核心便是”平均地權“，而后又在此基礎上提出了”耕者有其田“的綱領。其主要內容是反對地主所有，使農民獲得土地所有權，地租以稅收的形式收歸國有。但同時，主張和平手段達到綱領目的，即“和平贖買”，反對以暴力剝奪地主階級的土地分給農民。

南京國民政府時期是一個大規模立法的時期，這期間制訂了大量的法律法規。其中，關于土地的包括1930年公布實施的《中華民國土地法》、1936年施行的《土地法施行法》以及《中華民國民法》物權法涉及土地部分的內容。這些立法規定在土地國有的前提下，承認依法獲得的私有土地所有人的所有權，并對私有土地的性質和面積做了限定，并對土地征收土地稅。

從立法目的來看，民國初期的土地立法，主要是為了解決民國初年城市日益嚴峻的土地買賣問題。目的是為了防止發生在土地上的投機行為而導致社會闡述更加嚴重的貧富差距。雖然堅持把全國的土地都分給普通的農民，但為了保障革命的順利進行，解決土地問題始終以和平手段進行，民族資產階級自身的軟弱性和妥協性使民國政府號召農民同政府合作，協商解決土地問題，最終在不使地主受損的前提下使農民受益。然而，這并不能根本解決土地問題，完成運動式的土地革命。

（二）新中國建設時期

新中國建立初期，全國范圍內實行了土地改革，并于1950年頒布了《土地改革法》，踐行“耕者有其田”，廢除封建地主階級土地所有制，土地歸農民所有，按人口分配土地。分得土地的農民有權在土地上進行自由經營、進行買賣及出租。

農業合作化時期，土地由農民所有轉化為集體所有，土地集體所有制確立。1953年出臺了《關于農業生產互助合作的決議》，通過開展互助組、初高級生產合作社的形式，目的是將私有土地和大型生產資料由農民私有轉變為合作社集體所有。

人民公社化及文革時期，土地立法重心發生了轉移的時期。1958年后，隨著全國范圍內的人民公社化，社會主義土地公有制在我國完全建立，農村土地徹底轉變為集體所有。

這一時期的土地立法，主要是為解決新中國成立后的土地分配問題，以適應社會主義大生產的客觀需要，完成土地所有制的轉變。特別是文革期間，片面強調“以糧食為綱”，對土地的關注點放在糧食安全上。此外，關于基本農田規劃、旱澇保收規劃等以及農村宅基地問題的相關辦法、條例等，對明確土地權屬起到了一定的指導性作用。

（三）改革開放至今

改革開放至今，是我國土地立法發生重大改革的黃金時期。農村土地制度改革從“包產到戶”、“包干到戶”到家庭聯產承包責任制，由此以土地家庭承包經營為基礎，確立了統分結合的雙層經營體制。同時，城市土地產權制度也進行了改革，城市土地所有權與使用權合一的局面開始打破。1988年的《憲法》修正案明確了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，確立了土地所有權與使用權相分離的合法性。1990 年《城市規劃法》的頒布實施，使城市規劃法制建設取得重要進展，規范城鎮土地使用權的出讓和轉讓推動了城鎮化和對外開放進程。然而，隨著經濟建設的迅速發展，全國范圍內一度出現了“開發區熱”和“土地財政“，在經濟利益的驅動下，土地權屬不清、亂占濫用、土地嚴重浪費等問題逐漸暴露出來，隨意擴大建設用地規模在不僅城市規劃過程中問題突出，集體建設用地自發流轉也存在大量隱形市場，對國家糧食安全和可持續發展造成了威脅。因此，黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場。允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下，進行出讓、租賃、入股。實行農村集體經營性土地與國有土地同等入市、同權同價。2019年新《土地管理法》出臺，除一些公益性、民生性用地外，其他城鄉建設用地都納入了市場化配置體系，標志我國城鄉統一的建設用地市場框架基本形成，顯示了市場對土地資源的決定性作用，為土地資源優化配置奠定了重要基礎。

在改革階段，土地立法要解決的問題從之前的地權分配轉變為如何合理利用，充分發揮土地的生產力，土地的利用問題被提到重要的地位。同時，土地利用的保護也提到了重要位置。黨的十八大之前，我國土地保護制度建設主要有兩條主線：一是農用地特別是耕地保護，二是自然資源和環境保護。耕地保護主要是為了確保國家農產品供給的安全，而自然資源和環境保護主要是為了維護生物多樣性和保障可持續發展。十八大之后，兩條主線合二為一。我國土地保護進入耕地保護與生態保護相結合，土地整治與生態修復相結合的全域性、系統性、整體性新時代，充分反映了生態系統整體性、系統性的內在要求。實踐了山水林田湖草是一個生命共同體理念，土地保護制度日益逐漸系統化、綜合化。

三、新時代土地立法目的之重點

每個時期都有每個時期的改革任務，隨著2019年新《土地管理法》的面世，我國土地立法又進入了一個新階段。進入新時代，從未來我國土地資源管理及土地利用轉型的發展方向看，土地立法有許多問題值得關注。

（一）調整保護對象

土地管理最基本的理想是實現土地的永續利用。對于土地保護而言，每個時期的關注重點不同，會隨著時間的變化發生轉變。具體到每一部法，是要解決一個時期的重點問題。例如，1998年的《土地管理法》的土地保護重點是耕地。究其原因，是在經高速增長的時代背景下，出現了大規模進行建設而大量占用耕地的問題。當時，圍繞耕地保護這一目標，制定了一系列的制度進行保障，包括征收新增建設用地有償使用費等。從西方國家土地管理的歷史經驗看，工業化前期階段，土地法管制往往把農地的管制與保護作為目標。直到工業化后期，土地管理的目標才由農地保護轉向生態保護。

現階段，隨著生態環境問題日益突出，生態保護已提上議事日程，嚴守生態保護紅線、保護自然生態空間已放到國家發展的戰略位置，因此土地立法目的也要隨之調整。18億畝耕地紅線作為不可逾越的底線，這一點在新修正的《土地管理法》中也有所體現，新法仍將保護耕地作為立法基本宗旨。與此同時，保護耕地和保護生態環境是可持續發展戰略的兩大任務，是國土空間規劃和用途管制的核心內容。發展與保護的辯證統一關系同樣適用經濟建設與生態文明建設的關系。土地生態系統自身承載能力有限，而經濟對土地的需求無限，若片面追求經濟增長，對土地資源進行掠奪式開發利用，勢必對生態造成不可逆的毀壞。然而，自然生產力是經濟生產力的基礎，土地生產力與經濟生產力具有內在的統一性。因此，統一劃定生態保護紅線，強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，統籌布局生態、農業、城鎮空間，推進全國土地整治和生態修復，既是“多規合一”的結果，也是生態系統整體性的內在要求。

雖然現階段在新型城鎮化快速推進的背景下，要實現生態保護要與耕地保護并重目標的難度較大，但這也是我國實現土地立法目的必然要求，還要經歷一系列的探索。

（二）實現土地利用轉型

土地的利用轉型通常指采取多種方式對土地進行經營和利用以獲取一定經濟目的。經濟轉型是土地利用轉型的基礎，有效提高土地資源利用效率是土地利用轉型的目標。現階段我國土地利用的發展趨勢是通過改變土地利用形態，合理規劃利用方式，達到有效改善自然環境的目的。然而，隨著我國經濟建設不斷加快，國內的土地利用形式與發展趨勢有著出入很大。土地利用浪費嚴重，大肆砍伐樹木以及不合理土地開墾，嚴重破壞了生態環境的平衡，土地利用亟須轉型。

土地利用轉型收到多重因素的影響。首先是技術影響。目前我國的土地利用方式還不完善，土地治理和系統工程等技術等還未達到先進水平。然而，在土地資源利用轉型階段，土地管理技術起到關鍵作用，只有依靠先進技術的支撐，進行合理利用，積極整治土地利用，才能促進土地轉型成功，提升土地利用質量。其次是經濟發展的影響。通過對經濟手段的利用，如地價、地租等，能夠促進土地利用形態的轉型，增加國家土地利用稅收收入。最后是國家政策的影響。土地利用轉型工作開展受政策因素影響，由于我國地理條件比較復雜，不同環境下土地轉型的模式有所不同。政府部門需要針對其實際情況開展調研工作，依據土地利用的情況對周圍的環境進行合理評價，對這些模式進行選擇和規劃，采取有效的措施，以優化土地利用轉型工作，提升土地資源管理質量、效率。

土地利用需以節約為主，要在確保耕地面積的基礎上，對土地比例進行合理安排，有效確保環境保護和土地利用的一致。要控制土地資源浪費的問題，需要保證土地資源控制效益，合理整合土地資源。為此，應全方位地落實有關工作，將各職責的工作內容進行確定，全面開展監管工作，以強化土地利用的效率。

（三）平衡利益分配

隨著深化改革目標的推進，我國城市化進程加快了步伐，致使土地征用中土地增值利益分配不公問題日漸凸顯出來。由于經濟建設的需要，建設用地需求急劇增長，使得大量土地被征用，農民因此失去賴以生存的土地。在土地被征用的過程中，農民本應成為土地的最大受益者。然而事實上，土地被征用后，農民本應該在土地上獲得的收益大部分卻被剝奪。據有關部門調查表明，如果以成本價（征地價加各級政府收取的各類稅費）為100，農民只得到 5%-10%，農村集體經濟組織得到 25%-30%，60%-70%為政府以及各級部門所得。①農民土地權利缺失，不僅使使用、處分土地和獲取土地收益的相關權利被排斥和剝奪，而且獲取土地使用權、決定土地用途、處置土地財產、參與利益分配和享受土地轉讓收益的應有權利也隨之消失，失地農民因土地被征用陷入貧困化。

征地制度改革幾十年來，對被征地農民的補償依據一直按被征土地原用途，即農用用途的產值倍數進行補償。這種補償制度使農民只能按土地的農業用途獲得補償，一定程度上剝奪了農民分享土地增值收益的機會，有違社會公平和分配正義。如今我國在工業反哺農業、城市反哺農村的發展階段，在考量相關土地立法目的時，應關注農民利益，將重點放在征收后農民的補償和安置制度安排上，讓農民分享城市化進程帶來的利益。

四、結語

總之，立法活動應適應時代發展，立法目的也應與時俱。我國的土地立法和改革必須把握好我國的實際，把握好我國目前的社會主要矛盾的戰略判斷，把農業農村優先發展作為立法設計的基點，把綠色發展、高質量發展作為改革的目標，與時俱進變革土地關系，保持土地制度的生機活力。

注 釋

① 宋斌文，樊小鋼，周慧文.失地農民問題是事關社會穩定的大問題[J].調研世界，2004 （1）.

參考文獻

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作者簡介：馬悅（1995—），女，回族，云南楚雄人，云南師范大學法律碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。