財政專項資金管理績效模式研究
——以“國家精準扶貧”為例

姜美娟

(煙臺職業學院 財務處,山東 煙臺 264670)

一、背景與文獻

伴隨國民經濟的快速發展及科學技術的不斷進步,國家財政收支規模正在不斷擴張,加強財政專項資金支出管理,不斷提升財政專項資金績效管理的科學化和精細化,提高財政資金使用效率和效益,成為國家財政工作的重要任務。黨的十九大提出,要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。財政專項資金是為順利實現某項特定工作任務,達到政策預期目標,并利用財政支出效應安排的具有專門用途的國家政策性扶持資金;財政專項資金績效管理是指一體化、系統化的管理專項資金的項目管理、評估、規劃設置、監督及使用等多個環節。專項資金規劃設置、管理使用如何,對資金實際績效有著直接的影響。不管是機關、企事業單位,還是社會組織,都需要對專項資金進行科學管理,達到理想的績效目標。因此,研究專項資金績效管理模式有著重要的理論與實踐意義。

胡可平認為[1],目前財政專項資金已經逐步涉及到全國各個領域,其中包含科學、教育、文化、社會保障以及衛生等各個類別,成為財政支出的核心部分,政府與公眾對財政專項資金的使用普遍關注。國內外學者對財政專項資金績效管理的現狀、存在問題、解決對策進行了深入研究,有學者根據當前財政專項資金管理的使用情況發現,存在財政專項資金績效項目管理不規范、整體使用效益不高、政府缺乏相應的監管和獎勵機制、績效管理意識薄弱、績效管理目標不明確、績效管理制度缺失、績效管理缺乏法律保障、資金使用績效評價沒展開等問題,在此基礎上,提出建立完善的財政專項資金績效管理制度體系、規范財政專項資金的預算編制與執行、實施全過程預算績效管理機制、加強財政專項資金的監督管理、確立科學合理的績效評價標準等政策建議。如張海燕發現財政專項資金績效管理中存在項目管理不規范、政府監管力度缺乏、績效管理意識薄弱等問題[2],并提出建立完善的財政專項資金績效管理制度體系、實施全過程預算績效管理機制、加強財政專項資金的監督管理等政策建議。蘭曉翠認為應堅持正確的價值取向[3],確立科學合理的績效評價標準,確保績效管理整體的效率和效果,實現財政專項資金使用效益最大化。顏海娜認為[4],評價主體決定了財政支出績效評價的公信力,影響評價的技術體系及結果應用,未來應探討建立由人大主導(評價主體)、財政部門與主管部門協同、獨立第三方實施的財政支出績效評價模式。胡尊錯等從審計視角[5],結合近年開展的績效審計實踐,提出完善審計目標、改進審計組織管理方式、完善審計評價方法、加強審計大數據應用分析等一系列具體舉措。吉富星提出[6],以績效目標為標尺,強化自我承諾、自我約束,實行先有績效目標、管理辦法后再撥款。姜萍[7]從完善績效評估機制視角提出了財政專項資金的投入、運行、產出效果實施項目考評和財務考評,形成溝通和反饋信息體系。

有學者從微觀角度對高校、醫院、文化事業單位、旅游業等的財政專項資金績效管理存在問題和解決對策進行了一定研究,如江唐英研究發現[8],目前文化事業財政專項資金績效管理存在專項資金分配制度不健全、資金撥付形式單一、專項資金使用過程缺少監管等問題,并針對性地提出加強資金源頭管理、拓寬資金扶持方式、提高監管業務水平等對策建議;劉曉斌等從高校層面探討單項項目管理要引入流程體系[9],形成一個順暢有序的財政專項管理流程,做到權責明晰、管理責任明確、項目落實到位、職責落實到人。張小玲等發現[10],醫科院校財政專項資金績效管理存在體系缺乏總體制度的設計、使用經費的評估制度亟待改善等問題;王晶昕發現高校專項資金績效管理存在績效管理理念尚未牢固樹立、績效目標設置不合理、績效評價不完善等問題[11],在此基礎上,提出牢固樹立專項績效管理意識、科學設置績效目標等政策建議。

雖然學者對財政專項資金績效管理的現狀、存在問題及解決對策進行了一定研究,但對財政專項資金管理績效模式的研究較少,如鐘金萍等基于風險導向模式[12],對高校專項資金績效審計進行了深入研究,鑒于此,本文以問題為導向,采用案例分析方法,通過對專項資金管理使用中出現的問題進行深入分析,系統研究專項資金績效管理的組成要素,創造性總結提煉出專項資金管理績效標準模式坐標體系模型,在此基礎上,提出財政專項資金績效管理相應的政策建議,以期為提升專項資金的績效管理的發展提供借鑒。

二、財政專項資金績效管理存在的主要問題

多年來,為支持社會經濟發展,國家財政安排了巨額專項資金。2019年中央對地方專項轉移支付7 635.9億元,其中外經貿發展資金124億元,服務業發展資金74.6億元,中小企業發展專項資金69.7億元等[13]。各省市為了加快某領域、某項目的建設和發展,也設置了多種專項資金,如山東省2019年強化專項資金統籌整合,將省級專項由93項壓減至39項,其中教育發展資金330億元,鄉村振興戰略資金223.4億元,科技創新發展資金118.6億元等[14]。各企業為了某一發展目標,更注重設立專項資金進行集中攻關。專項資金的設置,無疑對特定項目的培育和發展起到重要作用。但在實踐中,專項資金績效管理仍存在以下4方面問題。

(一)專項資金設置不科學

專項資金設置不科學主要體現在3個方面:

1. 項目設置不當,依據不充分。某些部門出于自身局部利益考慮,想方設法爭取財政部門的支持,設置某項專項資金。有的部門在某種訴求下調研不足、分析不透,幫助訴求主體爭取設立專項資金。有的專項資金項目設置過多、過亂,不同部門設置相同或類同的專項資金,造成多頭申報,資金浪費。例如,科研經費由財政、科技、教育等多部門管理,往往由于部門之間缺乏有效溝通銜接,有些項目多頭申報,重復領取科研經費,造成資金浪費。

2. 資金投向不明確、分配不合理。有些專項資金政策支持的具體領域、范圍界定不明確,在資金分配上數額浮動大,人為可操作因素多,且項目申報單位或個人渠道廣的申領資金充足,否則申領資金不足或申領不到位。

3. 資金數額設置不符合實際,資金規模缺乏有效論證。有的專項資金規模過大,造成資金閑置或浪費,有的專項資金明顯不足,達不到政策扶持、鼓勵的目的,資金數額設置不切實際,資金規模缺乏有效論證。

(二)專項資金管理和使用不規范

專項資金的管理主體和使用主體責任雖有不同,但兩者是不可分割的。一般來講,業務主管部門行使專項資金的管理責任,是資金的間接使用方,項目主體為資金直接使用方,但也承擔著對資金管好用好的責任。對資金本身來講雙方是不可分割的。

專項資金管理和使用不規范主要表現在以下3個方面:第一,部門交叉管理,多頭管理,申報難度大,審批環節多,造成資金落實到位不及時,達不到預期效果,比如有些獎勵資金、配套資金滯后嚴重;第二,管理制度不健全,落實制度不到位,有的專項資金沒有建立完善的管理工作機制、審批工作程序等相關制度,在制度落實方面也執行不到位,且資金使用方也沒有完善的工作制度;第三,工作人員整體素質不高,有關環節出現脫節紕漏,在審批環節,有的工作人員把關不嚴,造成超額支出,或者放任套取專項資金,有的工作人員業務不熟,審批效率低下,在使用環節,有的財務管理人員專款專用意識不強,項目經費與經常性經費存在混合使用的現象,有的財務人員缺少控制意識,缺乏對資金使用情況的綜合評價,不能對資金使用結余或者超支的具體原因做出科學、合理的分析。

(三)專項資金的監督不能形成合力

對專項資金的監督主體有財政部門、審計部門、紀檢部門和業務主管部門等,各部門根據自己的職責進行監督,由于各部門之間缺乏有效溝通,信息不能共享,在監督過程中重復調取資料數據,缺少協同性和整體性,實際工作中很難形成合力。

(四)專項資金的評估不能揭示本質

對專項資金進行績效評估的責任主體不明確,自我評估不客觀,第三方機構評價體系不切合實際,業務主管部門評估有傾向性,監督部門評估缺乏專業人才等。

三、財政專項資金管理績效模式分析——以“國家精準扶貧戰略”為例

(一)案例簡介

2015年中共中央、國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,正式實施精準扶貧戰略,提出了總體目標:到2020年,穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障;實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平;確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困。2018年6月15日《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》對脫貧攻堅提出了具體的要求,到2020年,確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧。為此國家不斷加強財政專項扶貧資金扶持力度,其中2019年中央財政安排專項扶貧資金1 260.95億元。經過多年的努力,貧困地區貧困狀況得到改善,基礎設施不斷完善,產業結構進一步優化。2012年至2019年,我國貧困人口減少9 100多萬人[15]。2020年1月2日《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》對堅決打贏脫貧攻堅戰確保2020年圓滿收官進行了再部署。

(二)財政專項資金管理績效模式分析

1. 財政專項資金管理績效組成因素分析。針對財政專項資金績效管理出現的實際問題,本文從項目規劃、目標體系、資金規模、管理體系和實際績效5個組成要素進行深入研究。

(1)項目規劃。項目規劃是設置項目的前提和基礎,要根據社會經濟發展規劃目標,認真研究符合國家政策的項目并列入規劃,且重大項目要有長遠規劃和年度計劃。

(2)目標體系。目標體系是專項資金設置的目的所在,是績效管理的靈魂,主要包括總體目標和實現總體目標的指標體系。其中,總體目標主要指設立專項資金的目的,是最核心目標,單一總體目標包括經濟增長、充分就業、擴大消費、吸引外資等;復合目標是將多個單項目標進行組合,包括主要目標、次要目標、平行目標等。根據總體目標,制定實現總體目標的分目標或指標體系,不僅需要科學設置、主次分明,還要化繁就簡、便于操作,否則影響其績效目標的實現。

(3)資金規模。資金規模是實現項目規劃目標的核心,是專項資金績效管理的總控指標,直接影響著績效目標的實現。資金規模要根據項目總體目標設置,不能過大也不能過小,必須與總體目標相匹配。

(4)管理體系。管理體系是實現績效目標的運行機制,不僅包括資金管理、項目管理、人、財、物、事等各因素的統籌,也包括專項資金日常管理、使用、監督、評價等各個環節,這是一個復雜的領導、組織、協調、控制的管理系統工程。

(5)實際績效。實際績效是專項資金績效管理的最終結果,是項目規劃、目標體系、資金規模、管理體系等因素的綜合產物。實際績效反映了專項資金項目的成敗,實際績效優,專項資金項目就會長久維持,否則將會面臨整改或被廢除的境地。

2. 財政專項資金管理績效模式構建與解析。為更加直觀明確地分析財政專項資金績效管理這一行政行為,根據財政專項資金績效管理出現的實際問題和5個組成因素構建了財政專項資金管理績效模式(如圖1所示)。

圖1 財政專項資金管理績效模型圖

由圖1可知,X軸代表管理體系,Y軸代表目標體系,XY軸相交的原點O代表專項資金立項。其中,OB代表良性運轉的管理體系,OA代表運轉失調的管理體系,OD代表完善的目標體系,OC代表失策的目標體系,AC、BC、AD、BD四條圓弧線分別代表專項資金規模。A、B、C、D四點是動點,各點不同幅度的移動,將組成不同的坐標體系,形成不同的專項資金管理績效。一、二、三、四象限中的“+”“-”“0”表示專項資金的實際績效,最終總結提煉出了3種管理績效模式,分別是全優式、無效式、負面式。

第一象限為全優式,實際績效為優(+),在完善的目標體系和良性運轉的管理體系協調運行的前提下,專項資金的實際績效達到最優;第二和第四象限為無效式,實際績效為零(0),第二象限中雖然目標體系相對完善,但管理體系運轉失衡,因此專項資金實際績效可能為零,第四象限中雖然管理體系相對健全,運轉良好,但是目標體系不符合政策導向,因此專項資金的實際績效也是徒勞無功;第三象限為負面式,實際績效為負(-),在目標體系失策、管理體系失衡的情況下,專項資金實際績效為負,這種情況不僅造成資源的浪費,還會對社會經濟發展產生負面影響。

(三)“國家精準扶貧”的專項資金管理績效模式研究

根據上述財政專項資金管理績效模型圖,對“國家精準扶貧”的專項資金管理績效模式進行深入探析,尤其是探析模式圖中各要素之間的關系。

1. 規劃決策英明。根據案例分析發現,精準扶貧是中央的英明決策,是全面建成小康社會的重要組成部分,這一決策受到了全國人民的擁護和支持。

2. 目標體系完善。中共中央、國務院對精準扶貧提出總目標,要求2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧,根據案例發現,國家精準扶貧政策中的總目標要求明確,指標體系完善。

3. 專項資金充足。2013年-2017年,中央財政5年投入專項扶貧資金2 800多億元,2019年中央財政專項扶貧資金1 260.95億元,比2018年同口徑增加200億元,根據這一數據發現,國家用于精準扶貧的專項資金較為充足。

4. 管理體系健全。在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中,明確加強黨的領導,為脫貧攻堅提供堅強政治保障,制定了實施精準扶貧方略,其中健全精準扶貧工作機制和留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系,采取發展特色產業、引導勞務輸出、實施易地搬遷、結合生態保護、著力加強教育、開展醫療保險和醫療救助、實行農村最低生活保障制度兜底、探索資產收益等多種扶貧舉措,加快貧困人口精準脫貧,同時加強貧困地區基礎設施建設,強化政策保障,廣泛動員全社會合力推進脫貧攻堅,且《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》對各項舉措進行了細化,提出了具體要求。

5. 實際績效顯著。經過全國各級各部門的不懈努力,貧困地區貧困狀況得到改善,2012年-2019年,我國貧困人口減少9 100多萬人,同時基礎設施不斷完善,產業結構進一步優化。

通過對國家精準扶貧專項資金政策的深入剖析發現，國家精準扶貧專項資金管理績效模式屬于模型中的“全優式”管理績效模式,但這不代表整個精準扶貧專項資金績效管理沒有任何問題。根據研究和實際數據分析發現,國家各省市、各基層間也出現了一系列的問題,如專項資金管理和使用不規范、專項資金的監督不能形成合力等。若各省市、基層單位的監管部門能及時發現問題并進行糾正,可確保專項資金實現更高的績效目標;若各省市及基層單位整改不及時,問題解決不徹底,工作管理機制不協調,將會對實現總體目標有較大影響。因此,不能夠排除某些地區、某些基層出現第二、四象限中的“無效式”管理績效,如果嚴重的話甚至會出現第三象限中的“負面式”管理績效的情況。

四、提升財政專項資金績效管理的路徑

2019年,海南財政以體制機制創新為突破口,通過清理整合、市場化運作、簡政放權、績效管理、統一平臺監管、多部門協同推進等措施,全面推動財政專項資金績效管理;湖南省郴州市財政局大力推進專項資金管理改革,通過零基預算、清理整合、創新投入、規范使用等措施,大幅提升財政專項資金使用效益。雖然國家、各省市正在采取合理的措施加強財政專項資金績效管理,但因各因素的影響,仍然存在一些問題[16]。針對財政專項資金績效管理中存在的主要問題和財政專項資金管理績效模式分析,提出以下4點財政專項資金績效管理的提升路徑,以期達到更為理想的績效目標。

(一)加強財政專項資金的科學設置

1. 科學設置財政專項資金項目。科學設置專項資金項目是全過程管理的前提,也是最關鍵的環節,否則,后續所有的管理過程和工作,無論多么精準都徒勞無功。政府應該對現有的專項資金進行徹底大清理、大整合,并根據國家出臺的政策,研究確定并科學設置有關專項資金項目。對新設項目要開展事前績效評估,重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等。財政部門和業務主管部門要做好充分溝通,確保資金項目具有科學性、合理性和可操作性。

2.科學設置專項資金目標和指標體系。專項資金目標和指標體系是全過程管理的方向和標準,是進行績效評估的核心內容。根據黨中央、國務院決策部署,結合本地區、本部門實際情況,對專項資金項目科學設定績效目標。績效目標不僅要包括產出、成本,還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。根據績效目標,設定達到目標的分解指標體系。財政部門要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架,行業主管部門要據此構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。

3. 科學設置專項資金規模。根據專項資金所要達到的目標,在充分調研的基礎上,通過各種科學的核算方法,設定專項資金規模,財政部門把好規模總量關,業務主管部門做好階段性規模管控工作。

(二)加強專項資金管理和使用

專項資金日常管理和使用是全過程管理的主體環節,也是確保資金績效目標的核心工作,管理不嚴或使用不當均會影響績效目標的實現。

1. 明確并落實部門管理責任和資金使用方的責任。明確財政部門、業務主管部門和資金使用方的權責關系。財政部門應將資金分配、支出進度、使用績效等權限移交業務主管部門,資金使用方承擔資金投入、產出、成本、效能等方面的直接責任。

2. 健全各項管理制度。要對資金管理和使用的各個環節進行制度性安排,以制度管人,以制度定事,以制度調節專項資金的收支安排。

3. 加強人員培訓,提高整體素質。加強對各級人員特別是財務工作人員的職業素養培訓,包括政治思想、業務技能、心理健康等各方面。將定期培訓和日常培訓相結合,努力提高人的因素在績效管理中的積極作用,減少人為因素對績效的負面影響。

(三)加強專項資金的監督

做好專項資金績效全過程監控是實現績效目標的重要舉措。財政、審計、紀檢和業務主管等部門,要根據自己的職責,對專項資金管理使用的全過程進行監督,發現問題要及時糾正,確保績效目標如期保質保量實現。

(四)加強專項資金績效評估和結果應用

對專項資金進行績效評估和結果應用,是全過程管理的體檢診療機制。在專項資金使用方自評的基礎上,財政部門牽頭,會同業務主管部門和審計、紀檢等部門,適當引入第三方機構,對專項資金進行全過程評估。對評估結果認真對待,積極運用,為今后專項資金的設置、管理、使用提供決策參考依據。

五、結論

伴隨經濟的快速發展及科學技術的不斷進步,國家財政收支規模正在不斷擴張,加強財政專項資金支出管理,不斷提升財政專項資金績效管理的科學化和精細化,以提高財政資金使用效率和效益,成為國家財政工作的重要任務。目前,財政專項資金績效管理存在哪些主要問題?財政專項資金管理績效模式如何? 提升財政專項資金績效管理的路徑有哪些?

鑒于此,本文借助相關文獻分析發現,財政專項資金績效管理存在的問題有4點:專項資金設置不科學、專項資金管理和使用不規范、專項資金的監督不能形成合力及專項資金的評估不能揭示本質;在此基礎上,結合項目規劃、目標體系、資金規模、管理體系和實際績效5個組成要素構建了財政專項資金管理績效模式圖,并結合“國家精準扶貧”案例進行了深入探析;最后,針對財政專項資金績效管理中存在的主要問題和財政專項資金管理績效模式分析,提出加強財政專項資金的科學設置、加強專項資金管理和使用、加強專項資金的監督及加強專項資金的績效評估和結果應用等提升路徑,以期達到更為理想的績效目標。