森林保險保費補貼的央地責任分擔
——基于區域公平的視角

于宏源,王偉逸

(上海國際問題研究院 比較政治和公共政策所,上海 200233)

一、引言

林業是國民經濟的重要基礎產業, 也是為社會提供生態產品的重要公益事業, 林業的發展對于維護國家生態安全、推動農村經濟發展、促進農民增收致富有著十分重要的意義。但是林業生產容易遭受各種自然災害的侵襲,具有周期長、投入大、風險高的特點,因此森林保險是保障林業健康發展的關鍵。由于森林保險具有正外部性、費率高的特點,政府往往采取財政補貼的方式,維護森林保險市場運營的有效性, 發揮森林保險在保證森林覆蓋率、減輕農民負擔和促進我國林業產業振興等方面的基礎保障。自2009年我國開展森林保險保費補貼試點以來,參保面積不斷增長,取得的成績有目共睹,但政策設計上的不足之處制約了森林保險的進一步發展。依據《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》,森林保險保費補貼分為中央、省級、地市級、縣(市、區) 四級。中央財政對公益林和商品林保險的保費補貼比例分別為50%和30%,省級財政的補貼比例為25% ～50%,市、縣兩級財政也提供一定比例的保費補貼(5% ～25%)。不難看出,一方面,各級政府共同承擔保費補貼的支出責任;另一方面,中央對各地區采取同一補貼標準。考慮到我國各地區經濟實力、林業資源狀況、林農收入水平等都存在較大差異,現行的補貼政策看似“一刀切”,卻忽視了各地資源稟賦、財政水平的差異,未能協調各地區森林保險的均衡發展。

對于森林保險保費補貼的地區差異問題,近期以得到部分學者的關注。冷慧卿(2011)等指出，由于提供配套補貼資金給縣級政府帶來較大財政壓力,抑制了基層開展森林保險的積極性[1];張長達(2011)等指出，中央財政應兼顧森林保險財政政策的總體平衡性, 充分發揮經濟強省、林業小省支持經濟弱省、林業大省的宏觀調控作用[2];顧雪松(2016)等基于我國試點省份的非平衡面板數據進行實證研究,得出應根據各地林業資源稟賦和風險狀況實施區域差異化的補貼政策[3];秦濤(2017)等指出，森林保險的參保面積越大,地方政府配套資金越多,使林業大省面臨較大的財政壓力,并建議根據不同地區林農收入水平、受災特點、財政實力等因素進行制定差異化的補貼標準[4];夏鈺(2017)、李勇斌(2018)等學者選用相關指標,在省級層面對森林保險保費補貼區域差異化進行了灰色聚類分析,定性地給出了對各省應給予的財政支持力度[5-6]。

然而,對于森林保險補貼的財政支出,各省財政應具體補貼多少,中央財政又對各省轉移支付多少,一直沒有一套科學的測算方法。李亞青(2017)等采用均衡性轉移支付的方法,通過衡量各地的“標準補貼需求”與“標準補貼供給”測算各省醫療保險補貼的央地責任[7]；何小偉(2019)等學者基于因素法,測算了中央對各省農業保險保費補貼的轉移支付的分配權重[8]。這些成果對研究如何劃分森林保險保費補貼的央地責任,實現各省森林保險均衡發展具有重大意義[9]。

基于上述背景,本文首先測度現行補貼政策下各地財政的負擔情況,證明了重新劃分森林保險央地支出責任的必要性;之后借鑒財政中“均衡性轉移支付”領域的研究框架,建立了央地責任劃分的測算體系,并用“因素法”刻畫了不同地區對森林保險保費補貼的需求差異;最后,我們根據2014年至2018年五年數據,在現有森林保險補貼規模下,測算了各省央地責任分擔的比例,以期為科學劃分央地責任提供借鑒。

二、現行森林保險補貼政策的區域公平性測度

在現行補貼政策下,各級政府會在林農繳納保費后按規定比例撥付補貼。因此,某地森林保險的參保面積越大,地方政府需要配套的財政資金就越多。這意味著,林業大省傾向于承擔較大的補貼壓力,而發達地區的補貼負擔則可能較小。為了刻畫現行補貼政策對各省區域公平的影響,我們構建了“森林保險補貼負擔率”這一指標,測度各省森林保險補貼政策的區域公平性。

(一)測度指標的含義

“各省森林保險補貼負擔率”用作衡量各省財政因森林保險保費補貼而產生的財政支出壓力,其數值等于一省省級財政所應當承擔的森林保險保費補貼額度占該省一般公共預算支出的比重。 該指標的數值越高,說明該省省級財政承擔的補貼壓力越大。

(二)測度假設

按照現行的“倒聯動”補貼機制,農戶繳納保費后,各級政府才會給予相應補貼,保險的“覆蓋率”影響著補貼的實際支出。另外,《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》只規定了省級政府對補貼支出的最低補貼比例(25%),實際支出比例各省不盡相同,市、縣兩級政府也同樣參與補貼。為了避免上述和其他類似因素對補貼預算執行的影響,使各省的補貼負擔具有可比性,本文做出以下假設:

1.只考慮中央與省級兩級的財政補貼支出,不考慮市、縣兩級補貼。

2.各省森林保險實現了“全覆蓋”,各省商品林種植面積即為參保面積。

3.中央嚴格按照《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》承擔30%的補貼比例,省級財政按最低比例25%執行補貼。

4.為了測算方便,我們不考慮商品林與公益林在保險產品與補貼政策中的差異,按照每畝保險金額1 000元,每畝保費1.5元的統一標準測算。

(三)測度結果及分析

1.指標測度結果測度。結果表明,各省森林保險補貼負擔率差異顯著,從0.006‰到0.4256‰不等。負擔率較高的省份，如內蒙古，超過0.3‰，而負擔率較低的省份，如江蘇，不到0.01‰。多數東部省份由于森林面積較小，財政水平較高，往往負擔率較低，如上海(0.0006‰)、山東(0.0148‰)、浙江(0.0394‰)；多數西部省份森林面積較大，財政收入較少，往往負擔率較高，如云南(0.1950‰)、青海(0.1433‰)。

表1 各省份森林面積與森林保險保費補貼負擔率

2.測度結果分析。結合測度結果我們發現，現有的空間同一補貼標準未能充分考慮區域差異,有失公平。一方面,對于省級財政,林業大省、財政弱省(如表中負擔率較高的內蒙古、黑龍江等省份),擁有較少的預算收入卻需要擔負較高的補貼配套資金。這一負向激勵作用直接制約了各個林業大省開展森林保險補貼事業的積極性,不利于當地森林保險的發展。現實中,這些省份由于較大的財政補貼壓力,更是難以實現假設中“全覆蓋”的理想狀態,反倒是不依賴林業的經濟強省補貼執行較為輕松,提高了農戶參保率。《2017中國森林保險發展報告》顯示,北京的森林保險覆蓋率接近80%,而吉林省(不包括吉林森工)不到20%。另一方面,對于中央財政,在目前中央、省、市、縣財政聯動“倒補貼”機制的背景下,難以充分開展補貼的落后地區享受不到中央轉移支付,森林面積小的經濟強省由于“高覆蓋”反而得到了更多中央轉移支付。中央財政未能發揮調節地區差距、糾正森林保險外部性的作用。

三、森林保險保費補貼的央地責任劃分的測算體系(只考慮中央、省兩級財政)

森林保險保費補貼作為央地共擔的支出責任,由于采用空間同一補貼標準的原則,理論上目前的央地負擔比例(中央和省級財政的負擔比例)在任何地區都是6∶5。通過先前對這一政策公平性的測度,我們得出這一標準有失公平,難以促進森林保險健康發展的結論。因此,在現有補貼規模保持不變的情況下,為各地確立科學地森林保險保費補貼央地責任分擔比例, 成為本文嘗試拓展的方向。

根據《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》,“森林保險補貼資金實行專項管理、分賬核算”。作為一筆專項資金,中央提供的森林保險補貼隸屬轉移支付的范疇。財政轉移支付的出發點是彌補地區間橫向財政不平衡,促進各地區公共服務能力均等化。中央對地方轉移支付的具體數額,則是參照各地“標準財政支出”與“標準財政收入”的差額確定。標準財政收支實際上反映的是地方政府的收入能力與公共服務需求,一般采取“因素法”,通過選取相關因素并賦予相應權重或標準來進行測算。

因素法基礎上的對標準財政收入、支出及缺口的測算,能夠反映各地財政能力與支出需求,彌補財政橫向不平衡。本文將這一方法引入森林保險補貼領域,構建森林保險保費補貼的測算體系,以期為我國森林保險保費補貼央地責任的重新劃分提供決策依據。

圖1 森林保險保費補貼支出劃分體系

(一)森林保險保費補貼責任劃分思路

圖1反映了森林保險保費補貼央地責任劃分測算體系。其中,各省的標準補貼供給指的是各省對森林保險保費補貼財政支持的平均力度下,省級財政提供的補貼規模;數值上等于我國各省財政對森林保險補貼支出總和除以各省財政支出總和后,與某省財政收入的乘積。各省的標準補貼需求,是在原有補貼規模的基礎上,結合各省財政能力、林產業狀況等因素,調整得出的該省理論上應享有的補貼支出;其數值等于某省按照現行規定下的補貼規模與該省補貼需求差異系數的乘積。在上述框架下,如果某省標準補貼供給大于標準補貼需求,說明該省財政足以實現對森林保險保費補貼的需要,對這些省份,地方政府足以自行承擔補貼任務。如果某省標準補貼需求大于標準補貼供給,則形成補貼缺口,省級財政不能完全滿足補貼需求,中央財政需承擔對缺口的補貼。

設第i省的標準補貼供給為SSi,標準補貼需求為SDi,則中央承擔補貼CSi為:

由于本文探討的是在原有補貼規模基礎上的劃分,若測算出的補貼缺口大于原有補貼規模,中央承擔全部補貼規模后,不再額外進行補貼。

對于地方政府,需承擔的補貼是原有補貼規模(央地共擔)與中央財政補貼的差值。在得出地方承擔補貼后,即完成了對保費補貼支出的央地責任劃分。

用LSi表示地方政府承擔補貼,TSi表示總補貼,地方政府承擔補貼為:LSi=TSi-CSi。

(二)補貼需求差異系數的確定

1.變量選取。因素法測算森林保險補貼央地責任分擔的核心是測算標準補貼需求,而測算標準補貼需求的重點在于確定各省的補貼需求差異系數。補貼需求差異系數應用因素法的原理,選取能體現影響下級財政能力和財政需求的因素,并賦予一定權重,從而綜合反應各省補貼需求差異。由于省級財政能力在理論補貼供給中已經得到反映,這里僅選取影響地方補貼需求的因素:

(1)林業發展水平。林業發展水平的衡量指標包括某省林業總產值(X1)與林業總產值占該省GDP的比重(X2)。地方林業越發達、對林業的依賴程度越高,開展森林保險的效益越好,補貼需求越大。

(2)林農收入水平。由于數據缺乏,用各省農村居民人均收入(X3)衡量林農收入水平。林農收入水平越高,可負擔的保費比例越高,補貼需求越小。

(3)森林資源情況。森林資源情況的衡量包括各省森林面積(X4)與森林受災面積(X5)。其中,森林受災面積包括因火災和病蟲鼠害等造成的災害面積之和。對于林業大省與森林災害頻發的省份,中央財政應給予傾斜和支持,補貼需求將高于其他省份。

2.數據來源。森林面積由于每年變化較小,選用2018年數據,其他均為2014-2018年這五年的均值,減少數據波動性和特殊性帶來的影響。農村居民人均收入數據來自《中國統計年鑒》(2014-2018),其他數據均來自國家統計局。

3.模型構建。本文選取熵值法對影響標準補貼需求的五個指標:林業總產值、林業總產值占該省GDP的比重、農村居民人均收入、森林面積、森林受災面積賦予權重,進而加總得出各省的補貼需求差異系數。熵值法根據各個指標信息熵的大小來確定指標權重。其作為一種客觀賦權方法,避免了層次分析法等主觀賦權方法中人為因素的干擾,如實地反映各指標的相對重要程度[10]。

有31個省的補貼需求需要測度,即n=31;五個考察指標,即m=5。熵值法考察兩者形成的矩陣A=(xij)n×m中第j項指標包含的數值差距,以此確定該指標的權重,具體步驟如下:

(1)構建初始評價矩陣

當ej越大,表明該指標下各待評方案的數值差異越小,該指標對方案的評價作用越小;反之,則評價作用越大。這里定義ej的反向指標gj,即差異系數,gj=1-ej。當差異系數gj越大,該項指標的評價作用越大,應賦予的權重越大。

4.測算結果。通過對數據的計算處理,林業總產值、林業總產值占該省GDP的比重、農村居民人均收入、森林面積、森林受災面積這五個指標的權重分別為22.16%、25.29%、6.02%、24.30%、22.24%,結合各省標準化處理后的指標數據,得到31個省份的需求得分和需求差異系數,結果如表2。

表2 各省份需求得分與需求差異系數

通過表2得知各省對森林保險保費補貼需求存在重大差異。不同省份需求得分差距較大。其中,云南省需求得分最高,該省林產業發達,林農收入水平較低,有著很高的補貼需求。與云南省情況類似的還有廣西、四川、江西、湖南等省份。一些傳統觀念上的林業大省,如內蒙古、黑龍江,同樣取得了較高的需求得分。各直轄市和江蘇、寧夏等森林資源較少的省份需求得分較低。

需求差異系數根據需求得分直接計算得出。這里的需求差異系數體現了理論上財政資源對各省的分配權重。即在現有央地兩級財政對森林保險補貼“全覆蓋”的情況下,各省應該享有財政資源的大小。

四、森林保險補貼的央地責任實證測算

根據標準補貼需求、標準補貼供給、補貼缺口重新劃分的森林保險保費補貼央地責任如表3所示。總體而言,各省的央地補貼比例差異顯著。北京、天津、上海、江蘇標準補貼供給大于標準補貼需求,說明具備充足的財政資源,不需要中央財政對其森農林保險事業進行補貼,實現了完全的“自給自足”,省級財政承擔全部補貼。山西、遼寧、安徽等十個省份測算出的補貼缺口甚至大于原有補貼規模,說明這些地區對森林保險補貼的需求較大,且省級財政遠遠不能滿足這一需求,實現了中央的“完全幫扶”,即中央按原有補貼規模承擔全部補貼。其余十七個省份的森林保險補貼由央地兩級財政共同承擔,央地分擔比例從0.249到48.785不等,跨度較大,反映了各省份之間財力情況與補貼需求存在較大差異,需要中央進行差異化的補貼。值得一提的是,表中西藏、內蒙古、吉林、黑龍江等省份省級財政補貼比例較高,原因在于這些省份森林面積廣大,按照森林保險“全覆蓋”這一假設情況下,其補貼規模較大,省級財政所承擔的部分相應變大。而在實際操作中按照實際投保面積進行補貼,省級財政不需要承擔表中過高的補貼比例。

表3 各省份森林保險保費補貼的央地責任劃分

五、結論與建議

目前采取空間補貼標準原則對各省、市森林保險進行財政補貼不利于森林保險事業的開展,原因在于各地區在財政水平、林業發展狀況、災害發生情況等方面存在較大差異。在“倒補貼”的補貼形式下,各級財政采用同一套補貼比例進行補貼,一方面使一些林業大省面臨著較大財政壓力,阻礙了開展補貼的積極性;另一方面也沒有綜合、全面地考察各地區對森林保險的需求狀況,做到因地制宜。本文基于因素法建立了森林保險保費補貼央地責任劃分體系,這一測算體系相較于現有一刀切的補貼模式,具有以下兩個特點:第一,考慮了地方財政能力差異。財政強省的“理論補貼供給”較大,中央轉移支付會相對較小,反之亦然。第二,地方需求差異系數根據因素法測算,可將各省林業發展狀況、林農生產經營情況等因素納入考量,做到“因地制宜”。

根據上述研究結果,本文對調整森林保險保費補貼的央地責任劃分,促進森林保險區域公平性提出以下建議。

第一,對于央地共擔的森林保險保費補貼,各級財政有必要重新劃分支出責任。在充分發揮中央轉移支付縮小各地區發展差異,實現區域公平的同時,避免各地因財政水平的差異而無法均衡地推動森林保險發展。

第二,在劃分補貼責任時應考慮如林業發展狀況、森林災害情況等相關因素。我國各省市林產業發展狀況、森林災害情況、林農收入等等存在較大差異,需要綜合考量這些影響森林保險保費補貼需求的因素,做到“因地制宜”,提高財政補貼效率。

在本文做出的假設條件下,基于過往各類數據,本文測算了各省的央地責任分擔比例。測算結果顯示,各省森林保險保費補貼央地分擔比例差別顯著,這突顯了結合各地區不同情況進行財政補貼的必要性。

值得一提的是,這一測算體系旨在為森林保險央地責任劃分提供思路,研究本身存在幾個不足之處:第一,本文僅簡單考慮了中央、地方兩級補貼,市、縣財政對補貼的財政支持沒有進行考察;第二,本文在森林保險全覆蓋的假設下,選取各地森林面積作為測算數據。現實中,如何提高林農的參保意愿,提高森林保險的覆蓋率是又一大難題。