適當放開“沿海捎帶”業務許可對航運中心建設的影響

張壯 劉彥平

【摘 要】 為補齊我國在航運中心建設方面的短板，圍繞航運業發展實際，結合“沿海捎帶”業務相關法律規定及建設航運中心的新時代特征，提出適當放開“沿海捎帶”業務許可、放開外貿貨物國內中轉的建議，凝聚發展資源，形成財富效應，加快世界航運中心的建設。

【關鍵詞】 航運中心;沿海捎帶;外貿貨物;國內中轉

0 引 言

黨的十九大報告指出，要遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，推進貿易強國建設。港口是支撐經濟發展的基礎性、樞紐性設施，加快建設世界一流的海洋港口，早日建成世界一流強港，充分發揮航運中心綜合優勢，是港航業擔負的重要歷史使命。當前，圍繞航運中心抓發展，是沿海港口面臨的重要課題之一。本文從我國港口城市航運中心現狀入手，分析限制航運中心發展的因素，提出建設航運中心應適當放開“沿海捎帶”業務許可的觀點并展開論述。

1 我國航運中心現狀

2019年7月發布的《新華凡薜暮9屎皆酥行姆⒄怪甘ǜ妗啡銜蠔皆酥行某鞘兇酆鮮盜ε琶？0位的城市分別為新加坡、香港、倫敦、上海、迪拜、鹿特丹、漢堡、紐約-新澤西、休斯頓、雅典。我國港口城市中，香港排名第2，上海排名第4，寧波舟山排名第13，廣州排名第16，青島排名第17，大連排名第20，深圳排名第22，天津排名第24，高雄排名第25，廈門排名第30。該報告將航運服務作為評測航運中心競爭力水平的核心因素，并將航運服務分為航運經紀、航運工程、航運經營、海事法律、航運金融和船舶維修等6項。倫敦在航運服務指標方面連續6年排名第1。上海在航運服務指標方面落后于倫敦、新加坡，需要對標倫敦提升海事法律和航運金融服務，對標新加坡提升船舶管理和航運經紀服務。

在2019年全球10大集裝箱港口排名中，我國港口占據7席，具體是：上海港、寧波舟山港、深圳港、廣州港、青島港、香港港、天津港。通過《新華凡薜暮9屎皆酥行姆⒄怪甘ǜ妗房梢鑰闖觶詬劭誄鞘性諍皆酥行慕ㄉ璺矯媧嬖詼貪澹Χ員晏嶸皆朔窈托幸滌跋熗Α？

2 航運中心建設對策

各國航運中心建設，既有先發優勢的積累，也有后發優勢的演進。港口城市應結合自身實際，綜合競爭態勢，持續推進航運中心建設。

2.1 利用先發優勢

作為航運中心，倫敦、新加坡發展起步早，倫敦在海事法律和航運金融服務方面有先發優勢，新加坡在船舶管理和航運經紀服務方面具有先發優勢。上海港近年來貨物吞吐量不斷增長，在吞吐量方面具有優勢。建設航運中心，需要的是綜合指標。上海等港口城市應對標提升短板，優化并將弱項變成強項，持續推進航運中心建設，提升航運服務水平，提高競爭力。世界貿易組織《World Trade Statistical Review 2019》顯示，2018年我國是最大的商品貿易國，出口額為億美元，世界排名第1;進口額為億美元，世界排名第2。港口城市建設航運中心要結合實際，拓寬發展空間，帶動本地經濟，優化調整結構，提升城市競爭力。

2.2 提高港口國際中轉業務比例

水水中轉涉及裝貨港、卸貨港、中轉港等3個港口。根據中轉貨物類型，又可分為內貿中轉、外貿中轉和國際中轉（指啟運港和目的港均在國外，中轉港為國內的中轉操作），其中外貿中轉又可細分為外貿國內中轉和外貿國外中轉。有關水水中轉類型見表1。

倫敦是國際海事組織、國際海運聯合會等機構總部所在地，新加坡、釜山具有獨特的地理優勢。釜山港網站發布的《2018 Port of Busan Container Statistics》顯示，2018年韓國釜山港水水中轉比例為52.8%，新加坡港水水中轉比例為86.3%，兩港的水水中轉多為國際中轉。

《上港集團2019年可持續發展報告》顯示，上海港2015―2019年水水中轉比例分別為45.0%、46.5%、46.7%、46.8%、48.3%，集裝箱國際中轉比例為6.9%。根據廈門港口管理局的統計數據，廈門港2017年水水中轉比例約為27.0%，2019年上半年國際中轉比例為9.2%，2020年第一季度國際中轉比例為9.6%。我國港口的國際中轉比例要低于國外港口。

2.3 科學對標

建設航運中心應科學對標。新加坡港、韓國釜山港的國際中轉比例高，與其港口腹地構成有關。新加坡、韓國領土面積較小，其港口腹地已經延伸到國外。另外，新加坡、韓國釜山有著特殊的地理優勢及多年形成的先發優勢。

上海港、廈門港國際中轉比例低于新加坡港和韓國釜山港。上海港與韓國釜山港的水水中轉比例相當，但上海港內貿中轉比例大，國際中轉比例小;韓國釜山港國際中轉比例大，內貿中轉比例小。上海位于我國海岸線中部，位于長江入海口，廈門是海峽兩岸貿易中心，兩者都具有建設航運中心的優勢。分析我國港口的水水中轉發展態勢，可以將外貿貨物是否選擇國內港口中轉作為一個新的觀察點。

2.4 補齊短板發展

我國在航運中心建設方面存在的短板是一部分外貿貨物不在國內港口中轉，而是在國外港口中轉。2016年，我國外貿貨物在韓國釜山港中轉的有610萬TEU。對照中遠海運集團經營的希臘比雷埃夫斯港，2019年比雷埃夫斯港完成集裝箱吞吐量超過500萬TEU，每年繳納稅金近3億元，直接創造工作崗位余個，間接提供和創造就業崗位余個，共形成上萬個就業崗位。據此估計，610萬TEU的集裝箱吞吐量可提供上萬個就業崗位，可產生數十億元的經濟產出，經濟拉動效果明顯。

啟運港或目的港是我國港口的貨物經由國外港口中轉，不僅帶走了經濟效益，也弱化了我國港口建設航運中心的實力。補齊我國航運中心建設的短板，就涉及“沿海捎帶”業務，即是否允許外資班輪公司運輸國內港口間的外貿貨物。

航運中心建設，應精準制定政策法規，吸引啟運港和目的港都在我國港口的貨物回到國內港口中轉，并進一步吸引啟運港和目的港都在國外港口的貨物到我國港口中轉，全面創新提升各項港口服務。

3 “沿海捎帶”業務的法律規定

3.1 海商法等法律法規嚴格限制外資班輪公司開展相關內貿運輸業務

《海商法》第4條規定，中國港口間的海上運輸和拖航，由懸掛五星紅旗的船舶經營，法律、行政法規有權作出除外規定。后續出臺的法律法規基本延續該規定，但也有一些變化。例如，在一些自由貿易試驗區文件中提到“沿海捎帶”業務，但適用范圍限制為中資控股的船舶。《中華人民共和國國際海運條例》（2019修訂）第22條規定，外資班輪公司不能經營中國港口間的運輸業務，也不能通過租賃船舶或艙位、互換艙位等方式變相經營。

3.2 交通運輸部可以臨時批準外國籍船舶經營國內水路運輸業務

《國內水路運輸管理條例》（2017年修訂）第16條規定，允許交通運輸部在一定條件下許可臨時使用外國籍船舶經營國內水路運輸業務。

3.3 我國法律法規整體上是嚴格限制外國籍 船舶經營國內水路運輸業務的

《中華人民共和國船舶登記辦法》第67條規定，船舶登記機關為在自由貿易試驗區內注冊的企業所進行的國際船舶登記，指僅航行國際航線及港澳臺航線的船舶登記。由此可以看出，該規定是比海商法更加嚴格的保護政策。

《國務院關于進一步改革國際海洋運輸管理工作的通知》指出，外資班輪或僑資班輪掛靠我國港口，應本著對等原則，但不得經營沿海運輸;與其他部門有關的問題，必須征得有關部門同意或聯合行文，不得單獨下發與有關部門意見有分歧的文件;對協商不一致的重大問題，要報國務院決定。

4 當前的新特征

4.1 新特征

自1992年我國《海商法》制定以來，我國經濟結構發生了巨大變化：2019年，我國GDP達到99萬億元，而1992年GDP僅為2.7萬億元;2019年我國外貿規模達到31.54萬億元，而1992年僅為0.9萬億元;2019年我國船舶運力占世界船舶總運力的10.51%，而在1992年僅占4.28%。國外集裝箱班輪公司也不斷發生并購重組。海陸、美國總統、鐵行渣華、日郵、川崎、大阪三井、韓進海運、阿拉伯航運等許多班輪公司被收購、合并、重組甚至破產。但總體來看，我國逐漸變強的海運業有力支撐了我國經濟貿易的發展。

4.2 “一帶一路”建設開啟發展新空間

2013年9月和10月，中國國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會高度關注。2015年3月，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。2016年11月，聯合國大會第47次全體會議首次在決議中寫入中國的“一帶一路”建設的倡議，決議得到193個會員國的一致贊同。

4.3 班輪公司充滿新期待

2019年3月，在中國發展高層論壇上，馬士基航運的高管指出，中國限制外資船舶在中國的港口間運輸，這與歐盟的港口管理規定不同，導致很多業務轉移到新加坡、韓國或者日本的港口。同時認為，這些限制措施是為了保護中國本國的航運業，但班輪公司會選擇最快和最簡便的運輸通道，因此中國港口也失去了一些潛在的獲益點，使得貿易成本增加，消費者負擔加重，中國產品的出口競爭力也會受到影響。如果中國開放航運市場，能夠獲益更多。

目前我國航運市場存在富余運力和可運貨物，兩者若能有效結合，將釋放巨大的經濟空間。改革開放已推行40多年，海商法也已頒布近30年，世界各國在共同推動實現“一帶一路”建設的愿景，因此對國內產業的保護應作動態評估，結合實際科學調整。

5 適當放開“沿海捎帶”業務許可的構想

5.1 內貿海運應參考國際慣例繼續實行保護 政策

綜合貿易規模、海岸線長度等因素，中國、美國是名副其實的海運大國。當前，美國最大的集裝箱班輪公司美森公司（Matson）負責美國的國內沿海運輸。美國對內貿海運實行保護政策。

我國主要圍繞“中資”“五星旗”等關鍵詞對集裝箱班輪公司進行保護。部分中資班輪公司出于各種原因，將船舶注冊地選擇在巴拿馬、馬紹爾群島、利比里亞、中國香港、新加坡等境外離岸地。巴拿馬是最大的境外離岸地，截至2019年底，懸掛巴拿馬旗的方便旗船為艘，居世界第1，總噸位2.201億t，也居世界第1。聯合國貿易和發展會議《Review of Maritime Transport 2019》顯示，截至2019年1月1日，我國有艘船舶懸掛五星紅旗，有艘船舶懸掛外國旗，但從噸位上看，我國船舶總噸位數占世界船舶總噸位數的10.51%左右，中國懸掛外國旗的船舶噸位占中國全部船舶噸位的55.92%。

基于種種原因，懸掛外國旗的中國船舶立即改為懸掛五星紅旗并不現實。國家從“中資”和“五星旗”兩個層面對內貿海運進行保護，符合國際慣例，應當繼續堅持。

5.2 啟動方向應鎖定外貿國外中轉貨物

根據商務印書館現代漢語詞典，外貿即對外貿易，指本國（或本地區）跟外國（或外地區）進行的商品和勞務交換。根據外研社快快查字典，外貿（foreign trade），指“對國外的貿易”，與“內貿”相對。從詞義上講，啟運港和目的港有一個不在國內，就屬于外貿，而不屬于內貿。在實際操作中，外資班輪公司在中國港口裝船，等該船舶在國外港口（或視為國外的港口）掛靠后，后續便可以在中國其他港口卸船。這說明，現有的“沿海捎帶”業務政策在執行過程中某些方面偏離了保護內貿海運的初衷，在一定程度上造成了資源浪費，不利于我國航運中心建設。

“沿海捎帶”業務可按照內貿貨物和外貿貨物標準分別進行：（1）出于維護國家安全和保護國內企業利益，對內貿運輸行業進行了有效保護;（2）綜合我國與周邊國家的港口布局及我國班輪運輸發展現狀，對目前通過外貿國外中轉或通過“曲線方式”運輸的外貿貨物，外資班輪公司即使無法在我國港口間開展運輸業務，也不會將這部分由自己掌控的外貿貨源拱手轉交給有內貿運輸資質的競爭對手，他們必然會選擇通過外貿國外中轉。但如果允許外資班輪公司將這部分外貿貨物改到國內港口中轉，助力國內港口做大中轉業務規模，負面影響并不大。

因此，建議適度鼓勵外資班輪公司通過行使海運路徑選擇權，將目前通過外貿國外中轉但更加適合外貿國內中轉的貨物調整中轉港，增加國內港口貨物吞吐量，創造就業機會，拉動相關產業發展，加快航運中心建設。

5.3 相關港口可選擇我國八大外貿口岸

綜合我國前10大集裝箱港口，以及全球前20大集裝箱港口情況發現，上海港、寧波港、深圳港、廣州港、青島港、天津港、廈門港、大連港等8個外貿港口集裝箱吞吐量規模大，是我國在亞洲―北美航線和亞洲―歐洲航線的海運干線港，所在區域已獲準自由貿易試驗區建設，具備建設航運中心的條件。

選擇上述8個港口，率先適當放開“沿海捎帶”業務許可，可以更好地發揮其多年來形成的外貿港口經營優勢，實現多方共贏，同時也避免了“一窩蜂”“一哄而上”，影響政策實行效果。

5.4 班輪公司可選擇聯盟成員作承運人

根據Alphaliner數據：亞洲（遠東）―歐洲航線的集裝箱班輪運輸業務由3大聯盟包攬，主要有2M聯盟的馬士基、地中海，OCEAN聯盟的中遠海運、達飛和長榮，以及THE聯盟的ONE、赫伯羅特和陽明;在亞洲（遠東）―北美航線的集裝箱班輪運輸業務除了由上述8家班輪公司包攬外，HMM（THE聯盟）、以星、森羅、美森、萬海等班輪公司也承擔了該航線的運輸業務。由此可以看出：亞洲（遠東）―歐洲航線準入門檻較高，全部由三大聯盟經營;亞洲（遠東）―北美航線準入門檻有所降低，但三大聯盟班輪公司占據了88%的市場份額。

因此，建議重點鼓勵上述班輪公司將其外貿國外中轉的貨物調整為更適合的外貿國內中轉。

5.5 逐步放量，精準控制“沿海捎帶”業務的負影響

集裝箱班輪公司在將外貿國外中轉的貨物調整到外貿國內中轉的過程中，可能會面臨如中轉港口服務能力、現有內貿運輸管理、中資班輪公司國際競爭等問題。適當放開“沿海捎帶”業務許可，需要綜合考慮各種因素，有效抑弊揚利。

建議按照現有的有關箱量規模，選擇一定的比例（如20%）適當放開“沿海捎帶”業務許可，并動態研判啟動效果，逐年進行規模調整，擴大獲利空間，抑制發展弊端，加快航運中心建設。

5.6 凝聚資源全力推動建設好航運中心

對標倫敦提升海事法律和航運金融服務，對標新加坡提升船舶管理和航運經紀服務，是上海建設航運中心必須補齊的短板，也是我國其他港口凝聚資源、建設航運中心的重要著力點。在建設航運中心方面，我國是后發建設者，需要面對更加激烈的競爭環境，應重視港口布局、海運運力、整體服務、綜合成本、競爭價格、市場份額等諸多領域的競爭。

我國航運中心應進一步凝聚現有資源，綜合發揮現有優勢，全面加快建設，服務國家“一帶一路”建設，助力海洋強國早日建成。

6 結 語

自2013年以來，國務院在自由貿易試驗區總體方案、深化自由貿易試驗區改革開放方案、上海自由貿易試驗區臨港片區總體方案中均多次提到“沿海捎帶”業務，但目前尚未放開外資班輪公司“沿海捎帶”運輸。建設中的航運中心要吸引周邊國家乃至全球更多國家的海運貨物在我國港口周轉，凝聚航運資源，拓展提升海事法律、航運金融、船舶管理和航運經紀服務范圍和水平，提高國際影響力和吸引力，加快建設高質量的航運中心。

適當放開“沿海捎帶”業務許可，加快航運中心建設，能夠促進外貿發展、拓展就業空間、推動經濟轉型、提升城市競爭力等。期待有關單位提早研究、科學決策、精準監管、形成合力，盡快允許在國內8個外貿干線港之間試行外資班輪公司外貿貨物國內中轉業務，逐步擴大規模，形成可觀的財富效應，加快推進世界航運中心的建設。