我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給發(fā)展現(xiàn)狀分析

王蕾 曾心韻

摘要：小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給是保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因而小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的作用。通過(guò)實(shí)地調(diào)查陜西省、河南省、寧夏回族自治區(qū)的181個(gè)村莊的微觀數(shù)據(jù)，從不同維度分析小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給現(xiàn)狀。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國(guó)小型農(nóng)田水利的投資仍以國(guó)家財(cái)政為主，且存在多元化趨勢(shì);但在資金利用過(guò)程中存在著資金利用效率不高、不透明等問(wèn)題;近年來(lái)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)趨勢(shì)較好，但節(jié)水灌溉發(fā)展不夠完善，農(nóng)戶的參與積極度低下，同時(shí)后期維護(hù)與管理工作也需加強(qiáng)。基于此，從建立完善的小型農(nóng)田水利穩(wěn)定投入機(jī)制、完善小型農(nóng)田水利設(shè)施的后期管理體系、重視社會(huì)資本作用、調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性、推廣節(jié)水惜水措施等方面提出了相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利;投資現(xiàn)狀;設(shè)施建設(shè);管理狀況

中圖分類號(hào)： S27 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ?文章編號(hào)：1002-1302（2020）17-0307-06

黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，而小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。2018年水利部頒布《深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)中央全面深化改革決策部署，強(qiáng)調(diào)在大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)組織形式、投資體制、農(nóng)業(yè)水價(jià)、產(chǎn)權(quán)制度、管護(hù)機(jī)制、基層水利服務(wù)體系等方面農(nóng)田水利改革試點(diǎn)示范和實(shí)踐探索。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與小型農(nóng)田水利建設(shè)水平的關(guān)系密不可分，小型農(nóng)田水利工程作為農(nóng)田水工程的“最后一公里”，雖然規(guī)模小，但數(shù)量多、分布廣，在抗御水旱災(zāi)害、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面起著重要作用[1]。但伴隨著統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用的“兩工”和“三提五統(tǒng)”制度的取消，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)也面臨著“投資主體缺位、配套建設(shè)滯后、管護(hù)水平偏低”的局面[2]。

通過(guò)對(duì)以往文獻(xiàn)的查閱發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給進(jìn)行了探討與研究。劉慶等從是否參與供給和參與供給程度2個(gè)方面，實(shí)證分析社會(huì)資本對(duì)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利供給行為的影響效應(yīng)[3]。王蕾等基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系嵌入視角，采用有序Logit模型分析了農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施供給意愿的影響因素[4]。賈小虎等以小型農(nóng)田水利設(shè)施為例，對(duì)集體稟賦異質(zhì)性與農(nóng)戶參與供給程度之間的作用機(jī)制進(jìn)行了理論分析[5-6]。王博等在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾下探討了村民選擇參與村莊小型農(nóng)田水利供給集體行動(dòng)的關(guān)鍵因素[7]。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文章的梳理，不難發(fā)現(xiàn)，已有研究主要集中于農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的積極度方面，但未從全局的視角探討小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的前期投資、中期建設(shè)、后期維護(hù)管理的發(fā)展現(xiàn)狀。

基于此，本研究將利用調(diào)研所得的微觀數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并針對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給中前期投資主體及資金利用透明度、農(nóng)戶參與積極度、設(shè)施的后續(xù)維護(hù)管理等方面中存在的問(wèn)題，提出建設(shè)性的建議，為打通農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的“最后一公里”助力。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與統(tǒng)計(jì)性描述

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)自于對(duì)陜西、河南、寧夏農(nóng)村地區(qū)181個(gè)村莊的抽樣調(diào)查，3個(gè)省份在農(nóng)田水利條件、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有一定的差異，樣本地區(qū)選擇具有代表性。

所調(diào)查村莊的基本特點(diǎn)如表1所示。樣本村莊多位于平原地區(qū)，98%為普通村莊，村農(nóng)戶的主要收入來(lái)源為農(nóng)業(yè)（包括農(nóng)、林、牧、漁），34%來(lái)源于打工收入，村土地細(xì)碎化程度為4～6塊，擁有小型農(nóng)田水利重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的村莊占比79%，具有村民代表大會(huì)的村莊占98%，村農(nóng)戶之間關(guān)系大體較好。

2 小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資現(xiàn)狀

2.1 投資主體

根據(jù)對(duì)陜西、河南、寧夏三省份關(guān)于“現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資主體”的調(diào)查（表2），84.18%的村莊認(rèn)為投資主體即為單一的國(guó)家財(cái)政，9.60%的村莊認(rèn)為投資主要依靠國(guó)家財(cái)政與其他方式的結(jié)合，4.52%的村莊認(rèn)為投資來(lái)源于農(nóng)民自籌、以工代賑，僅有1.71%的村莊認(rèn)為投資主體是村集體、民間資本或其他。由此可見(jiàn)，絕大部分村莊的小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，以極小比例輔之以村集體投資、農(nóng)民自籌、以工代賑、民間資本的注入，甚至是借助世界銀行貸款的方式，雖有水利設(shè)施供給資金來(lái)源多元化的趨勢(shì)，但國(guó)家投資的主體地位依舊沒(méi)有動(dòng)搖。

根據(jù)《水立法》中明確規(guī)定的“誰(shuí)受益、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，農(nóng)民本應(yīng)是小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資主體，但在真正實(shí)踐中卻不然，關(guān)于這一投資主體缺位的現(xiàn)象，可能受以下因素的影響。一方面是農(nóng)戶投資欲望缺乏。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的交織，受氣候、地理等自然條件影響大，和其他行業(yè)相比經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高、收益不穩(wěn)定;且農(nóng)產(chǎn)品需求的收入彈性與價(jià)格彈性較小，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利設(shè)施獲利能力較弱， 因而農(nóng)戶不愿為投資回報(bào)率不高的小型農(nóng)田水利投資過(guò)多。隨著村民受教育程度的提高，村莊中的成員會(huì)選擇放棄務(wù)農(nóng)而投身于第三產(chǎn)業(yè)，自然便不會(huì)參與村莊的小型農(nóng)田水利設(shè)施投資，且政府已取消強(qiáng)制性投資投勞的施行措施而以“一事一議”制度取而代之，從而造成投資主體缺位的現(xiàn)象。另一方面因?yàn)樾⌒娃r(nóng)田水利設(shè)施自身的特點(diǎn)，很大一部分小型農(nóng)田水利設(shè)施為準(zhǔn)公益型產(chǎn)品，具有外部效益。外部效益難以內(nèi)部化，造成小型農(nóng)田水利設(shè)施的一部分投入不能得到相應(yīng)補(bǔ)償，提高了經(jīng)營(yíng)成本，降低了小型農(nóng)田水利設(shè)施的獲利能力[8]。因而，目前我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施的供給仍以國(guó)家為主體。

在現(xiàn)階段背景下，國(guó)家愿意投入大量資金來(lái)確保小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，從而達(dá)到保證國(guó)家糧食安全、踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的，但資金從財(cái)政部下發(fā)到地方，進(jìn)而落實(shí)到村莊小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的一段過(guò)程，難免產(chǎn)生國(guó)家不清楚基層需求、資金利用效率不高的現(xiàn)象。這也催生了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。在鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策下，村莊原本以兼業(yè)農(nóng)戶為主體的成員結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的專業(yè)農(nóng)戶、農(nóng)村合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展，將國(guó)家財(cái)政資金直接投向農(nóng)村新型合作社，實(shí)現(xiàn)村莊與合作社的雙贏[9]。

2.2 投資規(guī)模

在關(guān)于“政府部門(mén)對(duì)本村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資力度如何？”的調(diào)查中，大部分農(nóng)戶（57%）認(rèn)為政府的投資規(guī)模較大，投資金額較多。以最近一次投資年份計(jì)算，縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資規(guī)模平均值分別為114.61萬(wàn)元、79.79萬(wàn)元，村財(cái)政投資、村集體集資以及農(nóng)戶個(gè)人投資規(guī)模較小，只有10萬(wàn)元以下的資金投入。

從中央財(cái)政預(yù)算投資資金來(lái)看，2012年開(kāi)始，中央用于小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金大幅增長(zhǎng)，較2012年之前增長(zhǎng)69%，而用于灌區(qū)改造的投資增速更快，2015年達(dá)到191.4億元，較2014年增長(zhǎng)68%。預(yù)期國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)的投資力度不會(huì)減緩，反而由于拉動(dòng)內(nèi)需和穩(wěn)增長(zhǎng)的要求會(huì)有增強(qiáng)趨勢(shì)，而農(nóng)田水利基本設(shè)施是農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)。在2020年建成8億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)推動(dòng)下，預(yù)期國(guó)家對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資規(guī)模還會(huì)繼續(xù)加大。

反觀農(nóng)戶，雖投資能力相對(duì)缺乏但投資規(guī)模也呈上升趨勢(shì)。因?yàn)檗r(nóng)戶收入的來(lái)源目前仍主要為經(jīng)營(yíng)土地收入，種植業(yè)收入已占家庭經(jīng)營(yíng)收入的40%～45%。且近年來(lái)隨著農(nóng)村金融制度的發(fā)展、健全，出現(xiàn)了許多民間信貸形式，如私人錢莊、合會(huì)、典當(dāng)商行、民間集資、農(nóng)村合作基金會(huì)及其他民間借貸組織。經(jīng)由國(guó)家政策的大力支持與國(guó)家財(cái)政的相應(yīng)補(bǔ)貼，農(nóng)戶可獲得資金的渠道、來(lái)源范圍擴(kuò)展。同時(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正朝著高效、集約化的方向經(jīng)營(yíng)發(fā)展，機(jī)械化生產(chǎn)的方式也在一定程度上加快了農(nóng)田生產(chǎn)效率，增加了農(nóng)戶可獲得的實(shí)際收益，所以農(nóng)戶的涉農(nóng)投資規(guī)模也隨之增長(zhǎng)。

2.3 投資資金利用透明度

針對(duì)“村莊小型農(nóng)田水利設(shè)施供給資金的利用透明度”展開(kāi)調(diào)查，44.75%的被調(diào)查者認(rèn)為本村莊的供給資金利用較透明;26.52%被調(diào)查者認(rèn)為本村莊的供給資金利用透明度一般，還有28.73%被調(diào)查者認(rèn)為本村莊的供給資金利用不透明。可見(jiàn)超半數(shù)的農(nóng)戶對(duì)于本村莊資金利用的信任度仍有待加強(qiáng)。究其原因，中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)建立在以血緣、親緣、地緣為基礎(chǔ)上的差序格局，對(duì)農(nóng)戶之間交往距離、信任感知等有重要影響，從而形成不同規(guī)模的“熟人社會(huì)”，致使村組織的資金、權(quán)力支配者對(duì)不同關(guān)系距離的農(nóng)戶差異顯著。這種因人而異的差序氛圍會(huì)造成普通農(nóng)戶對(duì)于村組織的認(rèn)可度、信任度的下降[10]。當(dāng)村組織的管理者與農(nóng)戶之間關(guān)系較疏離、交往不密切時(shí)，普通農(nóng)戶很難感受到村組織給予的支持與照顧，加之村集體資金管理渠道的不完善（部分村莊缺乏定期的財(cái)務(wù)公示、公告欄公告、建立監(jiān)督小組制度），農(nóng)戶的參與感大幅降低，導(dǎo)致心理契約的破裂，產(chǎn)生對(duì)村集體投資資金利用透明度的質(zhì)疑，加大了不信任程度。

3 小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)行建設(shè)狀況

3.1 建設(shè)的規(guī)模

在所調(diào)查的村莊中，僅有3個(gè)村莊分別擁有1、3、3座水庫(kù)，1個(gè)村莊擁有2處池塘，2個(gè)村莊各擁有1處滴灌站，其余170多個(gè)村莊均不具備水庫(kù)、池塘、滴灌站等水利灌溉設(shè)施。181個(gè)村莊平均擁有機(jī)井35.02眼、灌溉水泵84.65個(gè)，但是各村莊之間擁有機(jī)井、灌溉水泵的數(shù)量水平參差不齊，有的村莊機(jī)井的數(shù)量多達(dá)700眼，灌溉水泵達(dá)500個(gè)，但也有村莊機(jī)井的數(shù)量不足10眼，灌溉水泵不足5個(gè)，甚至仍有村莊還未具備這2種基礎(chǔ)設(shè)備。

據(jù)此分析，小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)目前仍以機(jī)井、灌溉水泵為主。對(duì)于水庫(kù)、水塘此類大規(guī)模的水利灌溉設(shè)施，除天然形成外，也可通過(guò)后天的人工建造形成，但其所要支付的建設(shè)成本相對(duì)較高，且對(duì)地形的要求頗多。對(duì)于提灌站這類為提取灌溉用水專門(mén)建立的水利站點(diǎn)，雖受水源、地形、地質(zhì)等條件的影響較小、工期短、受益快，但在運(yùn)行期間需要消耗大量能量和經(jīng)常性地進(jìn)行維護(hù)、修理，其管理費(fèi)用也并不低廉，因而水庫(kù)、水塘、提灌站還不足以成為這些村莊小型農(nóng)田水利灌溉的主要設(shè)施。而灌溉水泵與此類大中型灌溉設(shè)施相比，占地面積小，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，安裝、使用、維護(hù)方便，投入資金少，能在很大程度上提高農(nóng)業(yè)的灌溉效率，突破地理的限制，解決低山緩坡、荒灘資源地塊憧憬大面積發(fā)展高效農(nóng)業(yè)卻往往難以自流灌溉的困境。且近年來(lái)隨著科技的發(fā)展，人們還發(fā)明了利用水泵的機(jī)井，可以汲取更深的地下水，更好地保護(hù)水質(zhì)，并與社區(qū)供水系統(tǒng)相連，成為現(xiàn)代的以地下水為水源的自來(lái)水供水系統(tǒng)，所以灌溉水泵及機(jī)井的使用更為普遍。

3.2 小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)效果

自小型農(nóng)田水利設(shè)施建成后，近5年大部分村莊反映水利設(shè)施的供給狀況變得更好，灌溉的便利性也得到了一定提高，但在用水高峰期依舊矛盾突出。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)村莊需要用小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行灌溉的農(nóng)戶數(shù)達(dá)519戶，在灌溉高峰期，42%的農(nóng)戶反映現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利設(shè)施不能滿足需求，從需要灌溉到開(kāi)始供水平均需等待 4.82 h，甚至供水等待時(shí)間最長(zhǎng)的達(dá)25 h之久。這除了反映出池塘、水塘、河流等水源供給不足外，也體現(xiàn)出現(xiàn)行設(shè)施的有效利用率不高。以機(jī)井為例，每眼機(jī)井可灌溉面積依機(jī)井的構(gòu)造和地下水情況各不相同，通常情況下每眼可灌溉面積6 hm2，管理良好的可達(dá)10 hm2的平均值。但實(shí)際調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，每眼機(jī)井可灌溉平均面積為5.15 hm2，利用率為85.82%，這也不可避免地造成用水高峰期的用水堵塞與等待時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。

究其原因，地下水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌區(qū)的重要灌溉水源，但近年來(lái)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)生活用水的需求加大，地下水的開(kāi)采量日益增加，受到自然天氣的影響，中西部干旱的極端天氣頻發(fā)，灌區(qū)的地下水循環(huán)條件也發(fā)生了顯著變化，導(dǎo)致灌區(qū)的地下水資源的數(shù)量和質(zhì)量在時(shí)間與空間上發(fā)生變化，地下水水位下降，尤其是在我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)與利用最早的華北平原，地下水水位下降的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。該地區(qū)的地下水位以年均約1 m的速度下降。低廉的運(yùn)行水價(jià)也在一定程度上加大了水資源的開(kāi)采量，帶來(lái)機(jī)井老化失修速度的加快，造成機(jī)井的利用率低下。除此之外，地下水使用過(guò)程中產(chǎn)權(quán)難以分割的外部效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶之間用水競(jìng)爭(zhēng)的加劇，引起機(jī)井布置的密度過(guò)高。研究顯示，當(dāng)某一機(jī)井100 m半徑范圍內(nèi)的機(jī)井?dāng)?shù)目每增加1眼，該機(jī)井的水位顯著下降約15 cm[11]。不合理的機(jī)井布局反而帶來(lái)了機(jī)井利用效率低、地下水水位下降、水資源可持續(xù)利用性差的惡性循環(huán)。

用水沖突、供水不足的問(wèn)題也與節(jié)水灌溉工程建設(shè)緊密相關(guān)。在踐行過(guò)程中，僅有18%的村莊運(yùn)用了節(jié)水灌溉的方式，且所采取的節(jié)水灌溉方式單一、灌溉面積較小。以渠道防滲為例，被調(diào)查村莊中僅使用土渠的占29%，僅使用水泥渠（硬化渠）的占66%，2種類型的渠道都使用的村莊占5%。渠道輸水是我國(guó)農(nóng)田灌溉的主要輸水方式，但傳統(tǒng)的土渠輸水滲漏損失很大，每年滲漏的水量非常驚人。根據(jù)對(duì)我國(guó)多數(shù)灌區(qū)的統(tǒng)計(jì)，土渠輸水渠系水的有效利用率不足40%。渠道防滲節(jié)水的潛力很大，是應(yīng)考慮的重要技術(shù)之一。當(dāng)然節(jié)水灌溉方式不止渠道防滲1種，也包括管道輸水、噴灌、滴灌、微灌等。

3.3 農(nóng)戶參與情況

農(nóng)戶作為小型農(nóng)田水利設(shè)施的使用主體，在小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)上也發(fā)揮著舉足輕重的作用。關(guān)于其參與積極度，45%被訪者表示農(nóng)戶參與本村小型農(nóng)田水利設(shè)施供給比較積極，38%表示參與積極性一般，8%表示參與比較不積極，當(dāng)然也有7%的受訪者表示參與很積極（表3）。農(nóng)戶主要通過(guò)投勞與投資2種方式參與小型農(nóng)田水利設(shè)施供給。在參與過(guò)程中多以小型農(nóng)田水利設(shè)施籌資或籌勞、設(shè)施管理、設(shè)施維護(hù)為主，而對(duì)于設(shè)施建設(shè)決策，資金和建設(shè)監(jiān)管方面參與較少。農(nóng)戶的參與意愿不夠強(qiáng)烈一方面是因?yàn)樽陨碡?zé)任意識(shí)不強(qiáng)，小型農(nóng)田水利設(shè)施作為公共服務(wù)類項(xiàng)目不具備個(gè)人所有性，農(nóng)戶自然很難將其當(dāng)成個(gè)人財(cái)產(chǎn)加以愛(ài)護(hù);同時(shí)，農(nóng)戶們普遍綜合素質(zhì)較低，認(rèn)知狀況堪憂，空有參與之心，而無(wú)參與之能力。另一方面，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系度不夠緊密也是導(dǎo)致農(nóng)戶參與度不高的一個(gè)重要原因。農(nóng)村作為一個(gè)大的社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)，卻很難有效地將各個(gè)分散的村戶作為有機(jī)整體聯(lián)系起來(lái)。

4 小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理維護(hù)狀況

4.1 管理人員基本情況

根據(jù)調(diào)研結(jié)果分析，村莊中管理者人數(shù)在5人以下的占比高達(dá)72%，甚至其中沒(méi)有管理者的村莊占28%。關(guān)于管理人員的文化素質(zhì)調(diào)查顯示，49.17%的村莊僅有5位以下的具有高中及以上學(xué)歷的管理人員，28.18%的村莊不具有高中及以上學(xué)歷的管理人員。而在這些管理人員中，55%的管理人員并不是由選舉產(chǎn)生，15%的管理人員是由2個(gè)及以內(nèi)的選民選舉產(chǎn)生。并且其中73%的村莊沒(méi)有管理的正式員工，雇傭員工相比正式員工占多數(shù)，兩者的工資待遇均不高，管理人員的平均工資僅在500元以下。

由此可見(jiàn)，大部分村莊對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理重視程度不足，管理人員的受教育程度普遍不高，文化素養(yǎng)不強(qiáng)，這必然導(dǎo)致他們所具備的專業(yè)知識(shí)不全面，管理質(zhì)量受限。且這些管理人員的選拔過(guò)程較為敷衍和草率，不具備太大的公平、公正性。無(wú)論是正式員工還是臨時(shí)雇傭職工，他們的工資水平普遍較低，雖然他們會(huì)有相應(yīng)的水費(fèi)提成補(bǔ)貼，但這微乎其微的收益實(shí)在很難調(diào)動(dòng)大部分小型農(nóng)田水利設(shè)施管理者的積極性與效率性。

4.2 管理組織

村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，應(yīng)貫徹水利法，制定契合本村村情的村委會(huì)管理章程、村組條例等，以其較高的威信力及被認(rèn)可度對(duì)本村的小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行定期的管理、維護(hù)，同時(shí)也會(huì)對(duì)管理成員發(fā)放一定的水費(fèi)補(bǔ)貼，以維持管理模式的正常運(yùn)行。

但隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，村民更強(qiáng)調(diào)個(gè)人訴求與民主自由，各大協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。用水協(xié)會(huì)、水利協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)灌溉協(xié)會(huì)等通過(guò)自制章程或?qū)嵤耙皇乱蛔h”政策，針對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行中面對(duì)的常見(jiàn)或突發(fā)問(wèn)題發(fā)起討論議事會(huì)，激勵(lì)村民發(fā)揮主觀能動(dòng)性，掌握話語(yǔ)權(quán)，以達(dá)到“自己的問(wèn)題自己解決、村集體的問(wèn)題共同管理”的效果。在本次調(diào)查中，41%的村莊成立了用水協(xié)會(huì)，59%的村莊還未成立這一組織，其中用水協(xié)會(huì)的成員數(shù)仍以個(gè)位數(shù)居多。根據(jù)村民的反饋，36%的受訪者認(rèn)為成立用水協(xié)會(huì)的效果很好，46%認(rèn)為效果一般，另有18%認(rèn)為效果不佳，可見(jiàn)農(nóng)戶、居民對(duì)于用水協(xié)會(huì)的認(rèn)可度相對(duì)較高，用水協(xié)會(huì)具有存在必要性與價(jià)值性，可考慮擴(kuò)大用水協(xié)會(huì)的覆蓋面積，積極實(shí)行“一事一議”政策，做到普惠村民。

4.3 維護(hù)狀況

管理者的設(shè)置有利于定期對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行勘察監(jiān)管，從而能及時(shí)反饋其使用狀況，便于后續(xù)維護(hù)人員的維修，保障小型農(nóng)田水利設(shè)施的正常使用。而當(dāng)農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)生使用故障時(shí)，及時(shí)地解決問(wèn)題也顯得至關(guān)重要。

對(duì)村莊渠道維護(hù)人員（巡渠人員）的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)48%的村莊沒(méi)有安排過(guò)相應(yīng)的渠道維護(hù)人員（巡渠人員），而其余村莊的渠道維護(hù)人員（巡渠人員）在職責(zé)的履行上也未達(dá)到預(yù)期的滿意效果。45%的維護(hù)人員（巡渠人員）一年之中沒(méi)有進(jìn)行過(guò)1次維護(hù)巡視，25%的維護(hù)人員雖進(jìn)行過(guò)維護(hù)巡視，但一年之中巡視的天數(shù)也不足100 d，僅有極少數(shù)的村莊維護(hù)人員巡視天數(shù)在100 d以上。從年平均維護(hù)投資金額和工日來(lái)看，2011年181個(gè)村莊的年平均維護(hù)費(fèi)用為2 504.8元，平均維護(hù)工日為13.65 d;2012年年平均維護(hù)費(fèi)用為2 233.08元，平均維護(hù)工日為13.73 d;2013年年平均維護(hù)費(fèi)用為 4 011.68元，平均維護(hù)工日為14.87 d（圖1）。各村莊2011—2013年的年平均維護(hù)費(fèi)用和維護(hù)工日呈現(xiàn)一個(gè)略有浮動(dòng)但整體上增長(zhǎng)的趨勢(shì)。而這些維護(hù)資金34%來(lái)源于協(xié)會(huì)等水利組織的管理資金，25%來(lái)源于村農(nóng)戶集資，11%來(lái)源于農(nóng)戶或私人承包商資金，10%來(lái)源于村集體財(cái)政，10%來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。可見(jiàn)近年來(lái)維護(hù)資金雖金額不大，但渠道來(lái)源更加多元化。

5 結(jié)論與建議

根據(jù)對(duì)181個(gè)村莊的微觀數(shù)據(jù)分析，我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給發(fā)展水平整體穩(wěn)重有進(jìn)。雖已有多元化的籌資趨勢(shì)，但投資主體仍以國(guó)家財(cái)政為主。在資金利用過(guò)程中存在著資金利用效率不高、不透明等問(wèn)題。近年來(lái)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)趨勢(shì)較好，但用水沖突矛盾仍然存在，節(jié)水灌溉發(fā)展不夠完善，農(nóng)戶的參與積極度低下，同時(shí)后期維護(hù)與管理工作也需加強(qiáng)。因此，要采取有針對(duì)性的措施來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)小型農(nóng)田水利供給發(fā)展過(guò)程中的不足，故提出以下建議。

5.1 建立完善的小型農(nóng)田水利穩(wěn)定投入機(jī)制

由于農(nóng)田水利設(shè)施具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，因而要建立完善的小型農(nóng)田水利穩(wěn)定投入機(jī)制首先要突出政府的主導(dǎo)地位。按照《農(nóng)田水利條例》規(guī)定，要切實(shí)把農(nóng)田水利作為公共財(cái)政投入優(yōu)先保障領(lǐng)域，用足用好金融支持政策，多方籌集資金。引導(dǎo)受益主體履行小型農(nóng)田水利建設(shè)管理的責(zé)任和義務(wù)，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)支持、受益主體參與的工作格局。

同時(shí)為了更好地籌集小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金，形成多元化的穩(wěn)定投入機(jī)制，需要完善風(fēng)險(xiǎn)保障制度，包括完善投資失敗補(bǔ)償機(jī)制，采取農(nóng)戶合作入股方式經(jīng)營(yíng)管理，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)馗辉＾r(nóng)戶和企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行農(nóng)田水利工程的投資，在水利工程投入使用后按照一定的比例對(duì)投資者進(jìn)行合理的利潤(rùn)分配[12]。這樣既調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，也兼顧了利益群體的收益，完善了小型農(nóng)田水利的穩(wěn)定投入機(jī)制。

5.2 完善小型農(nóng)田水利設(shè)施的后期管理體系

小型農(nóng)田水利的發(fā)展既需要前期的資金投入，也離不開(kāi)后期的設(shè)施管理與維護(hù)，以維持水利設(shè)施的正常運(yùn)作與生命力。后期管理首先離不開(kāi)人才的培養(yǎng)，針對(duì)現(xiàn)行管理人員組織松散、責(zé)任意識(shí)不明確、綜合素質(zhì)較低的現(xiàn)象，需要建立健全維護(hù)體系，明確具體的規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行專業(yè)技能的培訓(xùn)從而明確他們的職責(zé)劃分。派遣專人定期巡查小型農(nóng)田水利設(shè)施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)老化失修的設(shè)備，確保水利灌溉的正常運(yùn)作。同時(shí)，各村莊不僅可以通過(guò)村委會(huì)、村干部發(fā)揮組織監(jiān)管作用，還可以通過(guò)成立用水協(xié)會(huì)調(diào)動(dòng)村民參與監(jiān)管的積極性，使其既成為獻(xiàn)策的參與者，又是農(nóng)田水利效益的受益者。

5.3 重視社會(huì)資本作用，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性

農(nóng)村社會(huì)差序氛圍的存在導(dǎo)致農(nóng)戶的參與意愿降低，基于“熟人社會(huì)”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特質(zhì)，應(yīng)重視社會(huì)資本在農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制中的作用，充分利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)調(diào)動(dòng)更多資源，建立小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的約束和監(jiān)督機(jī)制[13]，完善村莊的資金管理利用公示制度，推動(dòng)披露制度發(fā)展，拉近村組織管理人員與普通農(nóng)戶的距離，形成良好的村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[14]。一方面實(shí)現(xiàn)信息的有效交流與共享，以改變農(nóng)戶的基本思想觀念，減少農(nóng)戶作為個(gè)體在參與公共物品管理時(shí)的搭便車現(xiàn)象;另一方面，發(fā)揮關(guān)系網(wǎng)絡(luò)潛在的監(jiān)督與約束作用，提升農(nóng)戶參與集體行動(dòng)的意愿[15]。

5.4 推廣節(jié)水惜水措施，完善節(jié)水設(shè)施建設(shè)

為緩和用水矛盾，首先，社會(huì)需大力普及節(jié)水用水知識(shí)，培養(yǎng)人們的節(jié)水意識(shí)。在此基礎(chǔ)上配合國(guó)家政策的調(diào)控，諸如發(fā)揮水價(jià)杠桿的作用，抬高農(nóng)業(yè)灌溉用水單價(jià)、征收農(nóng)業(yè)用水使用稅、實(shí)行階梯水價(jià)等。其次，目前我國(guó)的一些地區(qū)仍采取傳統(tǒng)灌溉的技術(shù)方式，例如挖溝成渠，不可避免地會(huì)降低水資源的利用率，且容易發(fā)生滲漏故障。現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)既經(jīng)濟(jì)又省力，應(yīng)在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，比如運(yùn)用渠道防滲，可以預(yù)防滲漏問(wèn)題;采用水管管道輸水，可以防止水資源蒸發(fā)，進(jìn)而提高灌溉過(guò)程中水資源的利用率;合理運(yùn)用噴灌、微噴灌、滴灌技術(shù)，通過(guò)機(jī)械化的方式完成灌溉，有利于提高灌溉精度，提升農(nóng)作物產(chǎn)量，減少人工費(fèi)用和水資源不必要的浪費(fèi)。還可采用新型的行走式灌溉方式，盡管灌溉流程稍復(fù)雜一些，但較適合小型農(nóng)田水利工程，其投資成本低，適用范圍廣且靈活，可以根據(jù)需要到處流動(dòng)，也可集中水源進(jìn)行注灌[16]。此外它屬于綠色環(huán)保灌溉，既符合可持續(xù)發(fā)展理念，也實(shí)現(xiàn)了節(jié)水的目的。

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