我國自貿試驗區“十三五”發展和“十四五”展望

摘? ?要：建設自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）是新時代我國深化改革和擴大開放的戰略舉措。“十三五”期間，我國自貿試驗區數量增加、制度創新成效明顯、營商環境持續優化、開放效應不斷擴大、形成各具特色的產業體系、發展形態邁向更高層次。自貿區金融開放也不斷擴大，資金跨境流動便利程度提高，推動人民幣國際化。深化自貿區改革需要處理好先行先試與依法授權、分兵突破與整體推進、改革創新與風險防范、政策洼地與制度高地、金融產品創新與制度創新等關系。展望“十四五”，自貿區發展將更加體現高標準要求、對標對接國際規則、開放力度持續加大、以優化要素配置推動貿易轉型和打造特色產業體系，自貿區金融也將迎來新的發展機遇。

關鍵詞：自貿試驗區;“十三五”;“十四五”;金融發展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.003

中圖分類號： F752.8文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）09-0022-10

建設自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）是新時代我國深化改革和擴大開放的戰略舉措。“十三五”期間，我國自貿區的數量增加、開放擴大、改革深化，為推動經濟高質量發展起到了重要作用。展望“十四五”，在國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，自貿區在對標國際、制度創新、要素配置、產業發展等方面將發揮更大的引領作用。

一、“十三五”自貿區建設的進展與成效

“十三五”期間，自貿區建設既有我國在全球經濟、貿易和投資中的比重持續上升、對外開放不斷擴大的有利條件，也面臨著全球貿易摩擦持續增多、貿易投資規則出現重大調整、經貿談判中投資保護、金融開放、數據流動等新議題不斷出現的挑戰。在這種形勢下，自貿區建設在推進貿易和投資自由化便利化的同時，也在轉換政府職能、改革投資管理體制、促進貿易便利化、推動金融創新等多個領域開展試點并復制推廣經驗，提升我國對外開放水平。在以商品流動為主的貿易開放的基礎上，自貿區建設提升以要素流動為主的投資開放的份量，并朝著以規則制定為標志的制度型開放努力，在推動我國高水平開放中的作用日益凸顯。

（一）自貿區數量增加，覆蓋不同區域和發展環境

“十三五”期間，我國增設14個自貿區，自貿區達到18個，片區達到58個，從沿海省份擴大到中部、東北、西北、西南等各大區域，各片區所在的39個城市具有不同的經濟規模、不同的發展水平、不同的開放程度、不同的產業結構，試點覆蓋更加全面。

（二）試點任務實施率高，制度創新效果明顯

“十三五”期間，自貿區的改革任務主要集中在加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、轉變貿易發展方式、深化金融開放創新等領域。5年來，第二批廣東、天津、福建3個自貿區總體方案確定的398項改革試點任務已基本實施，深化方案的369項改革試點任務實施率達到96%。2017年設立的遼寧等7個自貿區總體方案確定的1055項試點任務3年來已基本實施。

2013—2019年，自貿區累計有260項制度創新成果向全國復制推廣，包括6批（“十三五”期間5批）集中復制推廣143項改革經驗，覆蓋投資管理、貿易便利化、服務業開放、金融創新、事中事后監管、人力資源改革等多個領域。各部委自行復制推廣74項改革經驗，商務部形成三批共43個“最佳實踐案例”。

（三）營商環境持續優化，貿易便利化水平提升

建立準入前國民待遇加負面清單的外商投資管理模式，自貿區外商投資準入負面清單從2013版的190條縮短到2020年版30條。轉變政府職能，深化“放管服”改革，取消或大幅度放松各類準入限制，創新市場監管的方式。從上海自貿區率先開展的“證照分離”改革試點已成為深化“放管服”改革的重要舉措。

在全國復制推廣的260項自貿區經驗中，76項屬于貿易便利化領域，占比29%。其中，國際貿易“單一窗口”普遍推廣，貨物狀態分配監管、兩步申報通關監管新模式、飛機船舶等大型設備融資租賃異地委托監管等創新方式得到推廣，海關監管信息平臺數據整合和共享范圍不斷擴大，口岸通關時間普遍得到較大幅度壓縮，通關效率大幅度提高，內外貿同船運輸、起運港退稅等貿易便利化措施陸續推出。

（四）開放效應不斷擴大，輻射帶動作用逐步提升

國內外市場主體持續進駐，部分自貿區總部經濟集聚效應明顯，市場體系不斷完善，產業業態日漸豐富，貿易投資規模持續增長，對周邊地區的輻射和帶動作用在逐步提升。2019年，18家自貿區落地外資企業6242家，利用外資1436億元，占全國比重超過15%。

（五）進行差異化戰略定位，形成各具特色的產業體系

根據差異化的戰略定位、資源優勢、產業基礎，自貿區建設與國家重大戰略及區域發展戰略緊密結合，明確重點發展產業方向，形成了各具特色的特色產業結構。如上海自貿區推進上海國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心建設，推動金融、服務及關鍵核心技術為突破口的前沿產業發展。浙江自貿區初步構建了具有國際競爭力的油氣全產業鏈體系，累計集聚各類油氣企業超過6000家，成為全國油氣企業集聚度最高的地區。河南自貿區跨境電商產業發展迅速，鄭州市已成為全國最大的進口化妝品、保健品跨境電商交易中心，交易額分別占全國的65%和50%。湖北自貿區著力打造集成電路、光電子信息、人工智能、生物醫藥和新能源汽車五大產業集群。

（六）發展形態邁向更高層次

2019年7月上海臨港新片區設立，提出打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。2020年6月1日，中共中央、國務院發布《海南自由貿易港建設總體方案》，在海南全島實施貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸往來自由便利和數據安全有序流動，實施“零關稅、低稅率、簡稅制”。

二、“十三五”自貿區金融的開放與創新

“十三五”期間，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局先后出臺多項支持自貿區金融開放創新的指導意見，自貿區金融發展取得明顯成效。

（一）金融開放不斷擴大

2015年全國自貿區版外商投資準入負面清單中，對金融業的限制措施有14項，2017—2020年版分別下降到13項、3項、3項和0項。外資銀行、民營銀行、保險公司、融資租賃公司等一批金融機構進駐，金融機構進一步集聚。據統計，上海自貿區截至2019年7月持牌金融機構達790家，金融服務企業7700家;廣東自貿區截至2018年末落戶金融企業68512家，新增金融企業1172家;天津自貿區2017—2018年新增金融機構279家;福建自貿區2017—2018新增金融機構174家。

（二）制度創新成果豐碩

國務院6批集中復制推廣的自貿區經驗中，涉及金融領域的有15項，占比達10.5%。人民銀行、外匯局、銀保監會自行復制推廣的有15項，占總數的20.3%。在商務部發布的3批共43個最佳實踐案例中，金融領域的8個，占比18.6%。

金融創新成果豐富。截至2020年7月，上海自貿區先后發布10批130個金融創新案例;截至2019年末，廣東自貿區發布的4批202項制度創新案例中，金融領域51項，占比25.2%;天津自貿區發布9批73個金融創新案例;福建自貿區三個片區共發布4批159個金融創新案例。跨境融資、融資租賃、航運金融、供應鏈金融、綠色金融、中小企業融資、金融科技等多個領域均有創新案例，對實體經濟支持力度提高。

（三）跨境資金流動便利程度提高

多個自貿區開展外匯管理改革的先行試點，經常項目外匯收支管理進一步簡化，外商投資企業外匯資本金意愿結匯等一批經驗被復制推廣到全國，跨境資金集中運營管理試點范圍擴大，上海、海南、天津、廣東等四個自貿區上線自由貿易賬戶體系。

跨境業務出現諸多創新亮點，尤其是緊鄰港澳的廣東自貿區，實現跨境人民幣貸款、跨境雙向發債、跨境雙向人民幣資金池、跨境雙向股權投資和跨境金融資產轉讓。跨境投融資便利化水平不斷提升，推動廣東與港澳金融“機構互設、資金互通、市場互連”，落地香港錢包互聯互通項目，開展粵港電子支票聯合結算、粵澳同城清算系統對接、跨境支付、跨境保險、跨境住房按揭等，極大便利港澳民生往來。

（四）有力推動人民幣國際化

自貿區人民幣跨境使用規模擴大，產品日益多樣化，推動人民幣國際化進程加快、市場化程度提高。截至2019年末，人民銀行自行復制推廣的7項試點經驗全部是跨境人民幣業務領域。據統計，2019年上海自貿區人民幣跨境結算總額累計3.8萬億元，占全市39%，1064家企業發生雙向人民幣跨境資金池業務，收支總額1.94萬億元。

多個期貨交易所的人民幣計價和結算特定交易品種允許境外投資者參與交易，包括上海期貨交易所的上海能源交易中心的原油期貨、低硫燃料油期貨、20號膠期貨，上海黃金交易所的黃金國際板，大連商品交易所的鐵礦石期貨，鄭州商品交易所的PTA期貨，進一步豐富離岸人民幣的投資渠道，深化人民幣國際化中的投資功能。

（五）金融風險防控穩健有效

金融風險防控是金融開放創新的底線。2015年、2017年設立的第二、三批自貿區總體方案中均有“建立健全金融風險防控體系”的任務措施。“十三五”期間，自貿區沒有出現系統性或區域性的金融風險，達到了“放得開、管得住”的效果，并且取得了多項創新經驗。如天津自貿區建立了租賃業全周期監管機制，被列入第六批集中復制推廣經驗清單。廣東自貿區建立金融風險評估預警、企業信用畫像和金融風險監管“火眼”系統，構建線上線下多維度的風險監管新模式。

三、深化自貿區改革需要處理好的幾個關系

從“十三五”期間的實踐來看，下一步深化自貿區改革需要處理好以下幾個關系：

（一）先行先試與依法授權的關系

與國外主要經濟體自貿區“立法先行”的模式不同，我國自貿區基本上是在原有的法律和制度框架下進行改革探索，還是“境內關內”，只有上海等部分自貿區在部分法律條款的適用上進行了調整。隨著改革的不斷深入，越來越多的改革涉及到中央權限的海關、金融、稅收等領域和深層次的制度問題，需要系統性、集成性、基礎性的改革，需要多個部門的協同，需要中央（部委）授權，需要法律調整甚至新的立法。如何處理好先行先試和依法授權的關系，如何建立必要的容錯機制，越來越重要。

（二）分兵突破與整體推進的關系

從全國的層面看，18個自貿區定位和任務重點不同，但很多改革任務和措施又相同，這是一種“分兵突破”的方式。從實踐結果來看，無論是六批集中推廣的143項經驗，還是各部委自行推廣的74項經驗，分散于各個領域，是一種“成熟一項、推廣一項”的思路。在這種模式下的制度創新，一是存在碎片化的特點，二是難度大、關鍵性的重大制度創新少，三是大部分制度創新是配套性、便利性的創新，四是單項創新多、集成創新相對較少。

強化整體推進，提高信息的完備性是重要基礎。目前除了海南是全島自貿港沿用現有的全省統計體系之外，其它自貿區尚未建立的單獨的自貿區統計體系，沒有定期發布統計數據，各自貿區的數據發布口徑不一，需要建立統一規范的自貿區統計體系。

（三）改革創新與風險防范的關系

先行先試必然伴隨著風險，改革創新須在有效防控風險的前提下推進。“十三五”期間出臺的多批自貿區總體方案和廣東、天津、福建三個自貿區進一步深化方案中均專門有防控風險的措施安排。海南自貿港和上海臨港新片區作為自貿區建設的前沿，其方案中關于風險防控的篇幅更多。

“十四五”期間，自貿區制度創新更加深入，一些新領域的創新無先例可循，海南自貿港和上海臨港新片區等前沿地帶對標國際高水平的開放力度更大，再加上國內國際經濟環境日益復雜多變，更需要加強重大風險識別和系統性風險防控配套措施，必須統籌安排好開放節奏和進度，堅持穩扎穩打、步步為營，成熟一項推出一項。

（四）政策洼地與制度高地的關系

傳統的改革試點都是給予一些優惠政策，通過優惠政策形成“政策洼地”，吸引外來的投資和項目。但自貿區建設強調改革試點經驗的可復制可推廣，強調通過制度創新來打造“制度高地”，注重投資管理模式、貿易轉型升級、營商環境優化等領域的制度創新，而不是給予稅收優惠、財政補貼等。

從實踐看，第一、二批自貿區由于經濟發展水平相對較高，產業業態較多，經濟外向程度高，又是先行試點，因此制度創新經驗較多，對經濟發展的促進作用也比較明顯。之后幾批自貿區由于成立時間相對短，經濟發展水平與第一、二批相比有差距，政策效應還有待于進一步發揮。在海南自貿港和上海臨港新片區“特殊經濟功能區”，則給予了非常大力度的政策，尤其是海南自貿港給予了“零關稅、低稅率、簡稅制”、提高離島購物免稅額度等力度極大的稅收優惠。

（五）金融產品創新與制度創新的關系

自貿區的金融改革基本上是在現有的制度框架下進行，以產品和機構層面的創新為多，主要是外資和民營金融機構的進入、跨境資金池、跨境融資、融資租賃、資產證券化、航運金融、新保險險種等方面的創新。制度層面的創新主要集中在跨境業務方面，其中外匯管理便利化改革、人民幣跨境使用的經驗復制也是最多的，自由貿易賬戶是重要的創新，但只在上海、海南、廣東、天津等4個自貿區上線。

之后，應在加大外匯管理改革、提升跨境業務便利化程度的同時，在海南自貿港、上海臨港新片區的具有特殊定位的自貿區（港）對標國際金融市場，加大金融制度創新突破的力度，尤其是在跨境資金流動自由、金融市場開放方面。

四、“十四五”自貿區建設展望

“十四五”期間，從國際上看，新冠疫情影響有可能常態化，世界經濟和貿易增速持續放緩，全球產業鏈將收縮而增強區域化特征，世界貿易投資規則深度重構;從國內看，我國經濟發展從中等收入邁向高收入，全面深化改革進入更深的深水區，對外開放將更多地趨向要素流動和規則完善。

2020年5月22日，政府工作報告指出：“賦予自貿試驗區更大改革開放自主權，在中西部地區增設自貿試驗區。”在數量擴大的同時，自貿區戰略地位將進一步凸顯，特別在以國內循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，自貿區成為擴大開放的新窗口、深化改革的試驗田、產業升級的示范區、金融創新的加速器、規則對接的新平臺。

（一）體現高質量發展要求

一是針對新形勢提出新的改革任務。第二批和第三批的多個自貿區試點時間于2020年到期，預計2021年會有進一步深化的方案或意見出臺，針對新的形勢提出新的改革任務和措施。2020年9月4日，習近平總書記在2020年中國國際服務貿易交易會上提出：“設立以科技創新、服務業開放、數字經濟為主要特征的自由貿易試驗區。”

二是頂層設計與“分兵突破”相結合。在政策制定上，強化自上而下的頂層設計，更加突出各自貿區不同的戰略定位和改革目標，體現因地制宜的特點。在政策落地上，繼續按照“成熟一項、推進一項”“先行試點、總結經驗、推廣復制”的方式，發揮地方的積極性，自下而上以試點突破帶動全局改革。

三是注重突出重點地區。進一步細化對各個自貿區的差異化定位。海南自貿港和上海臨港新片區將成為“十四五”自貿區建設的重點，兩者都將圍繞貿易、投資、資金、人員、運輸等方面跨境自由化便利化，以及數據跨境便捷流動，提高開放水平。

四是完善自貿區管理體制。以商務部自貿區港建設協調司為基礎，完善管理體制，提高政策協調效率，激發基層探索活力，同時建立規范的自貿區統計體系，全面及時地反映自貿區改革開放的績效。

（二）對標對接國際規則

一是推進制度創新的領域和層次。針對國際經貿規則的議題前沿從降低關稅和非關稅壁壘的“邊境開放”，逐漸向以知識產權保護、競爭中性、環境保護為特點的“邊境內開放”延伸的趨勢，加大這些領域國內立法和制度完善。加大改革經驗的復制推廣力度，在繼續實施常態化集中復制推廣機制的同時，鼓勵各部委及時自行復制推廣。

二是主動探索數字化時代的新規則。加快推動海南自貿港、上海臨港新片區數據跨境流動政策的實施，在北京設立以數字經濟為特征的新自貿區，及時總結試點經驗，制定完善相關制度，為數字化時代國際規則的制定提供“中國方案”、“中國建議”。

三是進一步完善爭端解決解決體系。建立調解、仲裁、訴訟等多元化解決機制，探索外國法律服務機構提供法律服務（海南自貿港已允許境外商事調解機構參與自貿港商事調解），提高法治化水平。

四是提升立法支持力度。擴大中央授權，及時調整法律適用，在部分自貿區采取地方立法完善法律基礎，支持更大力度的先行先試，并將試點成果法制化，加快對現有相關法律的修改完善，提升國內法對接國際規則的水平，推動建設中國特色的自貿區法治體系，并努力將國內法的內容上升為雙邊或多邊經貿協議的內容。

五是率先對接雙邊和多邊自貿協定規則。“十四五”期間，我國對外簽署的雙邊和多邊自貿協定的數量將增加，部分原有的自貿協定將升級，尤其是RCEP的簽署將形成巨大的自貿區域。自貿區應前瞻對標先行改革，率先對接雙邊和多邊自貿協定規則，發揮在國內國際雙循環中的引領和促進作用。

（三）開放力度持續加大

一是繼續擴大開放領域，促進國內國際兩個市場市場深度融合。放寬準入限制，鼓勵外資更多投向先進制造、高新技術、節能環保、現代服務業等，形成各有側重的對外開放基地。放寬限制、下放權限、簡化手續，鼓勵區內企業“走出去”開展境外投資。

二是加大對新開放領域的探索。如在離岸貿易、離岸金融等領域，努力補上我國在這些領域的發展短板和規則短板。

三是提高準入前國民待遇加負面清單管理模式的水平。在逐步推動縮短負面清單的同時，下更大力氣提高負面清單的明確性、透明性、有效性、穩定性。開放措施將逐漸從以“準入前國民待遇”原則消除準入壁壘，擴大到準入后的投資者保護、市場監管、知識產權等領域，從“邊境措施”深入拓展到“邊境內措施”。

（四）以優化要素配置推動貿易轉型和打造特色產業體系

一是繼續推動貿易轉型。促進貨物貿易和服務貿易融合發展，加大跨境電商、數字貿易、離岸貿易等新型貿易方式的探索。大力發展生產性服務貿易，以海南“國際旅游消費中心”等為重點發展消費性服務貿易。

二是推動優化要素配置。在進一步完善金融、人才、技術、數據等要素市場化配置體制機制中先行先試，促進國內國際要素有序自由流動，對標國際規則提升知識產權保護水平。

三是打造特色產業體系。主動適應新冠疫情下的全球產業鏈調整，搶抓全球數字經濟發展新機遇，立足各自發展定位，加大對以“新基建”為主的基礎設施投入，加大科技創新，打造一批以戰略性新興產業為主導的特色產業集群和產業園區，夯實發展基礎和提升輻射力。

五、“十四五”自貿區金融發展機遇

（一）金融改革開放試驗田的作用進一步凸顯

資本項目可兌換等制度性改革將在海南自貿港、上海臨港新片區等進行試點，探索本外幣一體化、資金跨境流動自由便利的新賬戶體系。

（二）金融對內對外開放進一步擴大

降低金融機構準入門檻、擴大金融機構業務范圍等開放措施在自貿區先行落地，區內金融機構體系進一步完善，金融市場規模進一步擴大，對周邊區域的輻射力持續提高。在“境內關外”的海南自貿港將在《海南自由貿易港法》擴大授權下，探索與國際金融市場接軌的市場體系、交易制度、監管制度等，擴大國際投資者參與程度，提高金融市場的國際化程度。

（三）跨境金融發展潛力大

隨著外匯管理改革的深入、便利化程度的提升，跨境金融將有更多創新空間，貿易金融、跨境資金池、供應鏈金融、跨境融資、外匯交易等業務規模將有較大幅度增長。部分區域將開展離岸金融、離岸貿易結算試點，迎來新的市場增量。

（四）推進人民幣國際化

擴大人民幣跨境使用是自貿區金融的主要方向之一。區內鼓勵境外投資的政策加上自貿區的金融集聚效應，將推進人民幣跨境使用，拓展人民幣跨境金融服務深度和廣度。

（五）產業金融創新支持實體經濟

依托所在區域和特色產業，以金融創新支持實體經濟。如沿海和沿江自貿區發展航運金融;浙江自貿區的油氣產業鏈金融;海南自貿港的旅游金融、綠色金融;山東、遼寧、江蘇等多個自貿區的海洋金融等。保險領域也將在不同自貿區開展不同領域的產品創新，更好服務實體經濟。

（六）多元化金融服務的機遇

自貿區將形成多元化的金融業態，包括融資租賃、資產證券化、產業基金、創業基金等。打造各類特色交易場所，部分交易場所有可能按照國際市場規則進行改造并引入境外投資者，通過要素市場化配置提升金融輻射力。

（七）個人跨境投資的機會

個人跨境投資有望在部分自貿區（港）開展試點，如粵港澳大灣區“跨境理財通”已提上日程，將打開新的市場空間，為中高端個人客戶提供跨境理財、全球資產配置的新平臺。

（八）金融科技的發展

跨境電商、數字貿易是自貿區的產業重點之一，需要金融科技配套支持。海南自貿港和上海臨港新片區的數據跨境流動新政策，更為跨境金融科技的發展提供了新基礎。海南自貿港提出了制定區塊鏈金融的標準和規則的目標。

（九）金融監管的改革探索

金融開放創新需要防范風險，金融監管也需要借鑒國際經驗，進一步加強監管協調，提升跨境資金流動宏觀審慎管理水平，對金融創新探索采取“沙箱監管”等新方式，確保“管得住”，不發生區域性金融風險。

（責任編輯：李興發）

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