生態(tài)文明背景下金融支持海綿城市建設(shè)的 實踐與思考

楊一博

摘? ?要：海綿城市建設(shè)是踐行生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國的重要抓手之一。海綿城市項目具有公益性、系統(tǒng)性、復雜性等特點，其資金籌集難度相對較高，落實項目融資是目前海綿城市建設(shè)的主要問題與難點之一。本文在金融支持中國西部地區(qū)A市海綿城市建設(shè)實踐案例的基礎(chǔ)上，探討海綿城市建設(shè)融資中存在的常見問題，并針對性地提出相關(guān)政策建議，旨在為我國海綿城市項目解決融資問題提供決策參考。

關(guān)鍵詞：海綿城市;金融支持;生態(tài)文明;PPP

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.009

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）09-0073-07

海綿城市是生態(tài)文明理念在城市規(guī)劃、建設(shè)與治理中的應用，通過對與水體直接或間接相關(guān)的子生態(tài)系統(tǒng)進行恢復、改造或重建，促進水資源的安全、清潔與循環(huán)開發(fā)，實現(xiàn)城市與環(huán)境的耦合發(fā)展。2013年，習近平總書記正式提出建設(shè)海綿城市的戰(zhàn)略倡議。此后，海綿城市建設(shè)在全國范圍內(nèi)迅速推進，已成為踐行生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國的重要抓手之一。海綿城市項目一般不具有營利性，難以實現(xiàn)財務平衡，資金籌集是目前海綿城市建設(shè)的主要瓶頸與首要問題。本文基于金融支持西部地區(qū)A市海綿城市建設(shè)的實踐案例，對制約融資的主要問題進行梳理，并逐一提出可行的應對方案與建議，對海綿城市項目融資問題的解決具有一定參考與指導意義。

一、案例背景：海綿城市建設(shè)與金融支持情況

（一）海綿城市建設(shè)的背景

A市地處黃土高原溝壑區(qū)，居于黃河中游，受氣候、地質(zhì)、水文等綜合因素的影響，城市水生態(tài)長期處于失衡狀態(tài)，制約當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，影響居民群眾的正常生活。一方面，A市降水集中于夏秋季且多暴雨，現(xiàn)有的排水系統(tǒng)不堪重負，造成城市內(nèi)澇頻發(fā)與水土流失嚴重，大量泥沙輸入黃河，水土流失率超過80%，生態(tài)環(huán)境日益惡化;另一方面，當?shù)厮Y源匱乏，人均水資源占有量不足全國平均水平的15%，地下水位呈逐年下降趨勢。客觀上，該市具有水環(huán)境綜合治理的內(nèi)在動力。因此，海綿城市建設(shè)是保障城市水安全、優(yōu)化水環(huán)境、改善水生態(tài)、構(gòu)建水文化的必要手段，是“固溝保塬”、保護黃土高原生態(tài)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）海綿城市推進的實踐

A市精心組織、認真部署，逐步建立和完善海綿城市建設(shè)的保障體系，成立海綿城市建設(shè)領(lǐng)導小組，設(shè)立海綿城市建設(shè)管理辦公室，編制海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃，出臺《海綿城市建設(shè)管理辦法》等系列政策文件，從配套資金支持、重點任務安排、監(jiān)督檢查機制等不同方面完善支持政策。2016年，A市被確定為國家試點城市，試點區(qū)域劃分為舊城改造示范區(qū)、高強度開發(fā)海綿工程示范區(qū)、雨水綜合利用示范區(qū)、大型商務區(qū)海綿工程示范區(qū)、優(yōu)質(zhì)水景休閑示范區(qū)共5個示范區(qū)進行分步推進。項目采用PPP模式運作，選定中建、北京首創(chuàng)等實力較為雄厚的國有企業(yè)作為社會資本。目前項目建設(shè)已取得階段性進展，200余項單體工程開工建設(shè)。

（三）金融機構(gòu)的信貸支持

2015年，住建部與國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》，明確國家開發(fā)銀行將海綿城市建設(shè)納入信貸支持的重點領(lǐng)域。國家開發(fā)銀行作為我國海綿城市建設(shè)融資的主力銀行，積極為A市提供融資融智服務，協(xié)助政府、社會資本、咨詢機構(gòu)修訂項目實施方案、完善PPP合同，在此基礎(chǔ)上提供長期授信約25億元，為項目實施提供了有力的資金保障。

二、海綿城市建設(shè)融資實踐中的主要問題

自A市開展海綿城市試點申報工作到金融機構(gòu)貸款落地，全過程長達3年左右，這從側(cè)面體現(xiàn)出海綿城市建設(shè)與融資的復雜性。在實踐中，影響融資到位主要存在以下幾方面問題。

（一）前期可行性論證可靠性不足

不同于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，海綿城市是典型的系統(tǒng)工程，建設(shè)內(nèi)容涉及市政道路、園林綠化、給排水工程、污水處理、流域治理等多個領(lǐng)域，其可行性論證具有一定復雜性。在實踐中出現(xiàn)以下典型問題。

一是論證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，未進行充分的前期勘探。部分老舊城區(qū)建設(shè)年代久遠，城市規(guī)劃與建設(shè)的基礎(chǔ)資料缺失，加之咨詢機構(gòu)未充分進行勘探調(diào)研，導致供水、排水、污水等地下管網(wǎng)的海綿化改造工作困難重重，往往施工單位開挖路面后，才發(fā)現(xiàn)不具備實施的客觀條件。

二是建設(shè)方案未充分因地制宜、因城施策。海綿城市建設(shè)需要從當?shù)噩F(xiàn)實特點與重點問題出發(fā)，提出針對性、系統(tǒng)化的解決方案，不應盲目追求滲、滯、蓄、凈、用、排等目標畢其功于一役。A市整體缺水，同時雨季降水量較為可觀，因此具備“蓄”的客觀條件與現(xiàn)實需求;由于A市位于生態(tài)脆弱的黃土高原區(qū)與黃河沿岸，從維護生態(tài)安全的視角出發(fā)，需強調(diào)“凈”的功能目標。與之相對應的，如雨水充沛的東南沿海地區(qū)實施海綿城市建設(shè)，其設(shè)計重點則應在“滲”、“排”等方面，如強調(diào)“蓄”則對改善城市生態(tài)功能貢獻相對不足，容易造成投資浪費。

三是技術(shù)路線與方案不夠完善。A市屬于濕陷性黃土地區(qū)，土壤結(jié)構(gòu)在一定的濕度、壓力條件下容易出現(xiàn)下沉、崩塌等現(xiàn)象，當?shù)貙嵤┥嫠こ虒夹g(shù)風險的控制要求相對較高。咨詢單位對當?shù)赝寥馈⑾聣|面、氣候等情況研究不夠深入。

受限于以上問題，項目實施過程中出現(xiàn)邊建設(shè)、邊論證、邊變更的情況，項目的完工風險、投資超概風險等相對較大，影響金融機構(gòu)的信貸決策。

（二）對社會資本的實力要求較高

PPP項目的融資主體是社會資本與政府代表共同成立的SPV公司，盈利方式單一，承擔有限責任。鑒于此，金融機構(gòu)對融資主體的股東、特別是社會資本的實力比較重視，主要關(guān)注以下要點。

一是社會資本的資金實力。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的估算，每實施1平方公里的海綿化改造需投資1～1.5億元左右。從各試點城市的實際情況看，投資成本約1.6～1.8億元左右。A市海綿城市試點區(qū)域約30平方公里，總投入約52億元，社會資本需承擔70%的資本金出資責任，這對其現(xiàn)金流狀況是一大考驗。

二是社會資本的行業(yè)經(jīng)驗。從行業(yè)屬性看，海綿城市建設(shè)具有跨領(lǐng)域、跨學科的特點，與之相對應的，社會資本應具有復合型的行業(yè)經(jīng)驗與背景。參與A市海綿城市建設(shè)的社會資本中，中建是建筑施工領(lǐng)域的央企，但缺乏水務領(lǐng)域的運作經(jīng)驗;北京首創(chuàng)是我國領(lǐng)先的環(huán)境綜合服務商，但缺乏市政道路等方面的建設(shè)與維護經(jīng)驗。在此情況下，社會資本是否能夠勝任海綿城市的建設(shè)與運營要求，尚有待于未來實踐檢驗。

三是社會資本聯(lián)合體的合作穩(wěn)定性。為分擔資金壓力，社會資本聯(lián)同股權(quán)投資基金等組建聯(lián)合體中標A市海綿城市某示范區(qū)項目。該項目的特許經(jīng)營期長達20年，在此期間聯(lián)合體成員能否長期保持有效合作，事關(guān)項目能否持續(xù)運營，能否獲取穩(wěn)定收益以償還金融機構(gòu)貸款。股權(quán)投資基金參與社會資本聯(lián)合體，一方面有利于降低其他社會資本的出資壓力，保障項目的建設(shè);另一方面基金僅作為財務投資人，不參與項目運營，往往要求在項目建成后即取得投資收益提前退出，這對聯(lián)合體的穩(wěn)定性是一大挑戰(zhàn)。

（三）PPP合作方案不完善

實施PPP合作方案時，出現(xiàn)以下典型問題。

一是付費方式不合理。海綿城市項目一般單體工程繁多，且不同單體工程的建設(shè)與運營具有相對獨立性。要求全部工程通過竣工驗收后才進行考核付費，則建成較早的單體工程需社會資本長期墊資運營，這種做法顯失公平，可能影響社會資本的合作意愿。

二是未設(shè)計動態(tài)協(xié)商與調(diào)整機制。在長達20年的特許經(jīng)營期內(nèi)，宏觀環(huán)境、稅收政策、融資成本、運營維護成本等可能發(fā)生較大變化，如不設(shè)計動態(tài)協(xié)商與調(diào)整機制，可能使得政府或社會資本承擔超出預期的風險。

三是項目回報機制約定不清。政府付費計算公式、相關(guān)指標定義、參數(shù)取值方法等沒有明確，大修等非常規(guī)運營事項未明確資金安排，實際付費時可能產(chǎn)生爭議。

四是社會公眾等第三方利益相關(guān)者參與相對不足，項目規(guī)劃設(shè)計前期未能充分征求與吸收社會公眾的訴求與意見，尚未就項目運營質(zhì)量建立起有效的溝通響應渠道。

以上問題的出現(xiàn)，一方面是因為咨詢機構(gòu)沒有根據(jù)海綿城市項目的具體實際進行差異化的方案設(shè)計，另一方面體現(xiàn)出社會資本仍未扭轉(zhuǎn)重建設(shè)施工、輕運營管理的傳統(tǒng)觀念，法制意識與契約精神欠缺，不重視PPP合同等法律文本，這可能造成后續(xù)合作出現(xiàn)矛盾與爭議。A市經(jīng)過社會資本、金融機構(gòu)、政府等相關(guān)主體的多輪談判磋商，最終對合作方案進行了修正與完善。

（四）協(xié)調(diào)議事機制不完善

從政府管理職能的角度出發(fā)，海綿城市項目需要接受財政、住建、環(huán)保、水利、交通等多個部門的共同監(jiān)管;從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，項目涉及的主體不僅局限于政府部門，對住宅小區(qū)等非公共地塊的海綿化改造可能干擾企業(yè)或居民的正常使用，流域治理可能對下游的政府、企業(yè)與居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。A市設(shè)立工作領(lǐng)導小組及其辦公室作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，以期實現(xiàn)不同部門之間的組織、協(xié)調(diào)與配合聯(lián)動。從運行的實際情況看，以下問題制約了包括融資環(huán)節(jié)在內(nèi)的項目整體運作進程。

一是作為協(xié)調(diào)者而言，協(xié)調(diào)效率相對低下，會商制度有待進一步完善，“孤島現(xiàn)象”、“自掃門前雪”的現(xiàn)象時常發(fā)生。

二是作為監(jiān)督者而言，監(jiān)管的范圍、標準、邊界等界定尚不清晰，監(jiān)管的頻度、廣度以及專業(yè)性均需要提升。

三是作為服務者而言，現(xiàn)有機構(gòu)的人力、物力與財力相對有限，服務能力有待提升。試點城市承擔著住建部的考核檢查壓力，服務意識不足、以行政手段替代溝通協(xié)商等情況尚未杜絕。

（五）政府財政壓力較大

受限于項目的公益屬性，現(xiàn)有的海綿城市項目以政府付費方式為主，而社會資本實施項目建設(shè)與運營，需依賴于地方政府的財力支持獲得合理回報，并以此償還金融機構(gòu)貸款。但是，海綿城市項目因缺乏有效的收益回報機制，從而增加政府財政壓力，直接制約海綿城市建設(shè)的推廣。在新冠疫情的背景下，我國經(jīng)濟下行壓力有所加大，西部地區(qū)的財政收支矛盾較為突出。盡管A市開展了財政承受能力論證，但在長達20年的長期視角下，地方政府財力是否足以保障政府付費支出仍存在不確定性，存在一定的政府履約風險。

（六）缺乏第三方擔保物

抵質(zhì)押物是金融機構(gòu)信貸決策的重要參考因素之一。海綿城市項目所形成的道路、管網(wǎng)等資產(chǎn)不具有可變性，不屬于金融機構(gòu)可接受的合格擔保物。不同于電力收費權(quán)、高速公路收費權(quán)等可以穩(wěn)定存在的權(quán)利，海綿城市的特許經(jīng)營權(quán)基于政府與社會資本之間的法律契約設(shè)立，一旦因考核、法律變更、不可抗力等原因造成PPP合同的終止，特許經(jīng)營權(quán)將隨之滅失。因此，盡管特許經(jīng)營權(quán)可進行質(zhì)押，但客觀上風險緩釋作用非常有限。過去政府方提供兜底損失等隱性擔保行為目前已被監(jiān)管部門明確禁止，在政府不分擔風險的情況下，社會資本往往拒絕單方面為貸款提供增信。

三、應對策略與建議

（一）加強可行性論證

一是咨詢機構(gòu)要加強專業(yè)團隊建設(shè)，團隊成員除傳統(tǒng)的工程、造價、財務等人員之外，還需視情況增加法律、交通、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的專業(yè)人才，打造具有多學科背景的復合型專業(yè)團隊。對于復雜程度高的項目，建議聯(lián)合不同專業(yè)優(yōu)勢的咨詢機構(gòu)共同提供咨詢服務。

二是咨詢機構(gòu)應立足客觀現(xiàn)實，深化前期調(diào)研論證，量身定制建設(shè)方案、技術(shù)方案及與社會資本的合作方案，杜絕盲目套用已有方案等不盡職行為，確保咨詢論證專業(yè)可靠，確保項目依法合規(guī)運作。

（二）遴選優(yōu)質(zhì)社會資本

一是PPP招投標堅持公開透明的原則，爭取篩選出財務表現(xiàn)好、技術(shù)實力強、行業(yè)經(jīng)驗豐富的社會資本負責項目運作。

二是鼓勵在交通、水務等領(lǐng)域具有相對優(yōu)勢的企業(yè)組建聯(lián)合體參與海綿城市項目運作，通過聯(lián)合體協(xié)議等法律契約，明確各方的責權(quán)利關(guān)系，用專業(yè)的人做專業(yè)的事，做到揚長避短、共享收益、共擔風險。

三是整合盤活交通、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的財政資金，“聚沙成塔”，理順相關(guān)資金的管理使用機制，更好地發(fā)揮財政資金的引導作用和杠桿作用，有效降低社會資本的出資壓力。

（三）堅持合作與共贏

一是政府應當以保障公共服務有效供給作為決策的出發(fā)點，樹立平等合作的理念，避免以行政化思維不公正地主導合作關(guān)系。要完善風險分擔框架，切實承擔政策變動、征地拆遷等風險，保障社會資本合理權(quán)益，激發(fā)社會資本內(nèi)生動力。

二是社會資本要增強法律意識與契約精神，重視各個環(huán)節(jié)的商務談判，爭取建立動態(tài)協(xié)商與調(diào)整機制，將談判結(jié)果寫入PPP合同等法律文本中，維護自身合法權(quán)益。與此同時，社會資本要轉(zhuǎn)變思維觀念，將自身定位為城市水環(huán)境綜合服務商，而非建筑施工隊，要更加重視項目運營與管理工作，降低運營考核風險。

三是保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。項目前期應通過多種渠道充分征求社會公眾的意見，對于影響民生的重大事項應召開聽證會，提升決策的民主化水平;項目運作過程中應定期向社會公示相關(guān)進展，將社會評價作為項目績效考核的重要內(nèi)容之一，建立有效的反饋渠道，保障群眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（四）健全議事協(xié)調(diào)機制

一是建立健全議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的治理體系，明確機構(gòu)的責任范圍與角色定位，推進決策審議、監(jiān)督考核、人事管理、財務管理等方面的建章立制工作，建立不同部門之間的“責任-利益”連帶關(guān)系，打破“條塊分割”的部門本位主義，推動不同部門之間實現(xiàn)合力共治。

二是強化議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的服務者功能。海綿城市工作領(lǐng)導小組及其辦公室不應僅作為政府的“喉舌”、“傳聲筒”，更要發(fā)揮“黏合劑”、“潤滑劑”、“催化劑”的功能，推動政府部門、社會資本、社會群眾等統(tǒng)一思想、消弭分歧、凝心聚力。

三是加強大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)在議事協(xié)調(diào)中的應用。一方面，通過技術(shù)治理打破各部門的“信息孤島”，減少信息不對稱，降低管理成本，一定程度上緩解領(lǐng)導小組的人力、物力和財力約束;另一方面，通過對水文、環(huán)境、氣象、地質(zhì)等相關(guān)信息的持續(xù)跟蹤、動態(tài)監(jiān)測與深入分析，為建設(shè)運營方案的進一步優(yōu)化提供重要支撐，同時為未來深入研究濕陷性黃土高原地區(qū)建設(shè)海綿城市提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（五）創(chuàng)新項目回報方式

一是充分整合資源，在服務海綿城市整體生態(tài)目標的基礎(chǔ)上，配套建設(shè)污水處理廠、市政供水廠、生態(tài)停車場、水景休閑區(qū)等可產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目，拓寬、延伸、提升產(chǎn)業(yè)鏈價值，降低運營期的政府補貼壓力。

二是加強頂層設(shè)計，依托交通條件、生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的改善，提升區(qū)域營商環(huán)境，帶動周邊土地、商業(yè)的價值提升，實現(xiàn)海綿化改造與區(qū)域開發(fā)的良性互動、增值共贏，從而間接改善地方政府財政收入水平。

三是適時建立綜合生態(tài)補償機制。2019年，發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)保部、水利部等聯(lián)合下發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》提供了寶貴的政策機遇。對于涉及流域治理的海綿城市項目，可借鑒我國在新安江、渭河、灤河等流域的生態(tài)補償實踐，探索建立流域生態(tài)補償制度;對于涉及商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)海綿化改造的海綿城市項目，由于社會資本承擔了綠化、保潔、修繕等工作，可與物業(yè)管理部門進行協(xié)商，獲得合理的收益分配;在時機成熟的時候，可參照德國、美國等國家的做法，建立雨水排放收費制度，保障海綿城市項目的可持續(xù)運作。

（六）構(gòu)建綜合風險緩釋體系

一是爭取將金融機構(gòu)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、介入權(quán)等合理訴求寫入PPP合同等法律文本，發(fā)生股權(quán)變更、協(xié)議終止等重大事項前，政府與社會資本應及時通知并征求金融機構(gòu)意見。

二是針對項目風險特點，構(gòu)建差異化的增信方式。如社會資本的行業(yè)經(jīng)驗相對不足，建議社會資本在項目運營初期提供階段性的擔保，運營穩(wěn)定后可解除擔保;如項目運營難度大、績效考核要求嚴苛，建議社會資本提供附帶選擇權(quán)的動態(tài)擔保，當績效考核結(jié)果低于預期時，激活提供擔保的行權(quán)條件;當社會資本與金融機構(gòu)同時存在多項合作時，可建立多個項目共用的資金調(diào)節(jié)池，社會資本存入一定資金作為風險準備金，以少量的自有資金撬動大量的金融機構(gòu)信貸資金。以上方式既可以有效降低金融機構(gòu)的風險，又不長期占有企業(yè)的擔保資源，不影響其可持續(xù)融資的能力，具有一定的可操作性。此外，社會資本應為項目的建設(shè)與運營購買建設(shè)工程一切險等必要保險，防控自然災害、意外事故等風險事件。

三是改善金融生態(tài)環(huán)境，建設(shè)綜合社會信用平臺，加強信用信息的整合、共享與公示，督促社會資本養(yǎng)成重契約、守信用的意識。

（責任編輯：夏凡）

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