國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策演進(jìn)、激勵(lì)約束與效果分析

馬本，孫藝丹，劉海江，孫聰

(1.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，北京 100029)

黨的十八大以來(lái)，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)提升到了前所未有的新高度，生態(tài)文明建設(shè)邁入了新階段。2012年11月，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一起，列入“五位一體”總體布局；2017年11月，黨的十九大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提升到了“千年大計(jì)”的高度；2018年5月，在第八次全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，生態(tài)文明建設(shè)被定位為中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，并確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)地位。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為全社會(huì)的共識(shí)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、加大污染治理力度成為滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。

2018年3月，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革，組建了生態(tài)環(huán)境部，一個(gè)重要的變化是在管理體制上加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管。由于生態(tài)保護(hù)具有跨區(qū)、跨時(shí)的正外部效益，地方政府、個(gè)人、企業(yè)都沒(méi)有足夠的激勵(lì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上投入“足夠”的資金。從這個(gè)角度看，在宏觀層面建立力度適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度是確保生態(tài)保護(hù)外部效益內(nèi)部化、促進(jìn)私人利益與社會(huì)利益相一致、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的必要條件。2010年，國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃定了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)最重要的配套政策，2008年開(kāi)始試點(diǎn)，我國(guó)建立起了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

作為一項(xiàng)國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，隨著資金投入量的增加，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付已成為世界上最大的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目之一。就政府項(xiàng)目而言，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已成為最大的生態(tài)保護(hù)資金支持項(xiàng)目(Ouyang et al.，2016)，其中的“退耕還林”被一度認(rèn)為是我國(guó)乃至發(fā)展中國(guó)家最大的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目(Chen，K?nig，Matzdorf和Zhen，2015；R.Yin，Liu，Zhao，Yao和 Liu，2014)；至2016年，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以570億元的資金投入，居我國(guó)各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目之首(吳樂(lè)，孔德帥，靳樂(lè)山，2019)。此外，從資金總量來(lái)看，截至2015年底，第一輪“退耕還林”中央財(cái)政累計(jì)投入4056.6億元；第二輪“退耕還林”從2014年啟動(dòng)，到2018年累計(jì)投入391.1億元，兩輪累計(jì)投入4447.7億元。而國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付自2008年至2019年共計(jì)5241億元，已成為我國(guó)乃至全球最大的政府生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償計(jì)劃。

關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的研究多集中在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)、監(jiān)督考核、激勵(lì)約束機(jī)制等方面(何立環(huán)，劉海江，李寶林和王業(yè)耀，2014；盧洪友和祁毓，2014；張文彬和馬藝?guó)Q，2018)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制和資金使用方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的探討(李國(guó)平，李瀟和汪海洲，2013；李國(guó)平和李瀟，2014，2017；劉政磐，2014；鐘大能，2014；劉璨，陳珂，劉浩，陳同峰和何丹，2017)。隨著政策實(shí)施時(shí)間的推移，一些研究也開(kāi)始關(guān)注轉(zhuǎn)移支付制度的政策效應(yīng)，如生態(tài)環(huán)境改善效果、空間溢出效應(yīng)以及地方政府行為與官員晉升等(李國(guó)平，劉倩和張文彬，2014；李國(guó)平，汪海洲和劉倩，2014；劉炯，2015；呂凱波，2014)。考慮到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中國(guó)生態(tài)保護(hù)的重要性，在已有研究成果基礎(chǔ)上，針對(duì)該項(xiàng)政策的新動(dòng)向、新趨勢(shì)，本文梳理和分析了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的形成過(guò)程、體制安排以及政策演變，著重對(duì)政策力度、激勵(lì)約束與效果進(jìn)行討論，歸納了已有研究的發(fā)現(xiàn)，為該政策的改進(jìn)與完善提供相關(guān)政策建議。

1 政策總體情況

1.1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)制度

1.1.1 制度介紹

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，將國(guó)土按開(kāi)發(fā)方式劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)同屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)。國(guó)家層面限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。2010年劃定的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括25個(gè)區(qū)域，總面積約386萬(wàn)平方千米，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%；涉域面積2008年底總?cè)丝诩s1.1億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.5%。2016年國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，新增了240個(gè)縣域，使國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域增加到676個(gè)(1)2016國(guó)務(wù)院關(guān)于同意新增部分縣(市、區(qū)、旗)納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護(hù)型四種類(lèi)型，不同類(lèi)型的功能區(qū)有不同的發(fā)展方向。整體而言，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)包括：生態(tài)服務(wù)功能增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善；形成點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)；形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；人口總量下降，人口質(zhì)量提高；公共服務(wù)水平顯著提高，人民生活水平明顯改善。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，原則上不再新建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和擴(kuò)大現(xiàn)有工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的面積，逐步改造已有工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，使其成為生態(tài)型工業(yè)區(qū)。在一系列嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制下，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的考核也有相應(yīng)的調(diào)整，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。

1.1.2 與轉(zhuǎn)移支付制度的區(qū)別和聯(lián)系

轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)先于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的劃定，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付并不完全以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)；2010年436個(gè)國(guó)家生態(tài)功能區(qū)縣域劃定后，2016年新增240個(gè)縣域。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付縣域自2008—2017年逐年擴(kuò)大，從2008年的230個(gè)增加到2017年的818個(gè)縣域，與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋的縣域并不完全一致。這種不一致可能來(lái)自轉(zhuǎn)移支付縣域與重點(diǎn)功能區(qū)縣域的確定在程序、周期、管理部門(mén)等方面的差異。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍的劃定由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍由財(cái)政部確定，財(cái)政部對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策每年或隔年調(diào)整一次。當(dāng)然，在實(shí)際操作中，生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，認(rèn)定獲得轉(zhuǎn)移支付的區(qū)縣即為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的劃定是通過(guò)國(guó)土空間管控的方式保護(hù)生態(tài)，其主要手段是限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。2016年后，享受?chē)?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的區(qū)縣均制定了比國(guó)家公布的產(chǎn)業(yè)目錄更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，從某種意義上看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是對(duì)由于生態(tài)保護(hù)限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)然，從嚴(yán)格意義上講，是否是一種對(duì)機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，還需要進(jìn)一步考察該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算依據(jù)。

1.2 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度

1.2.1 依據(jù)

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施依據(jù)主要為歷年財(cái)政部印發(fā)的政策文件。2009年，財(cái)政部研究制定了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》(財(cái)預(yù)〔2009〕433號(hào))；2011年印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕428號(hào))；之后每年或隔年，均出臺(tái)了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付辦法以指導(dǎo)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施。頻發(fā)的政策文件一方面體現(xiàn)出該政策備受重視，相關(guān)部門(mén)對(duì)該政策進(jìn)行不斷的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調(diào)整，另一方面也意味著該政策的預(yù)期具有一定的不確定性。

1.2.2 體制

合理的管理體制是政策實(shí)施的重要保障，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的體制安排中，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)組織實(shí)施縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核，財(cái)政部對(duì)考核的全過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督(2)2011關(guān)于印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》的通知。考核的內(nèi)容包括技術(shù)指標(biāo)和監(jiān)管指標(biāo)兩部分，技術(shù)指標(biāo)由自然生態(tài)指標(biāo)和環(huán)境狀況指標(biāo)組成，且考慮到不同類(lèi)型生態(tài)功能區(qū)的差異性。具體指標(biāo)設(shè)置(3)2017年環(huán)辦監(jiān)測(cè)函《關(guān)于加強(qiáng)"十三五"國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核工作的通知》如表1所示。

1.2.3 目標(biāo)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的試點(diǎn)始于2008年。為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(4)2009關(guān)于印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》的通知。歷年來(lái)政策目標(biāo)如表2所示，可以發(fā)現(xiàn)，早期的政策目標(biāo)中體現(xiàn)出了環(huán)境保護(hù)和改善民生的“雙重目標(biāo)”特點(diǎn)(2009、2011年)，這一特點(diǎn)也在一定程度上導(dǎo)致地方政府在資金使用方面弱化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用途，出現(xiàn)一些文獻(xiàn)研究中提到的生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出被擠占的現(xiàn)象(李國(guó)平，劉倩和張文彬，2014；李國(guó)平，汪海洲和劉倩，2014；何偉軍，秦弢和安敏，2015)。之后年份的目標(biāo)中更多地突出了“生態(tài)文明建設(shè)”“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的政策導(dǎo)向。

表1 “十三五”國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)

表2 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)

1.2.4 屬性

中央政府對(duì)地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，不規(guī)定特定用途，在使用上有較大的自主性；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，屬于大口徑的均衡性轉(zhuǎn)移支付，亦歸為一般性轉(zhuǎn)移支付(與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)應(yīng))。換句話(huà)說(shuō)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是介于小口徑均衡性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的一種轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型(5)財(cái)政部《2017年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》；縣政府的資金使用效果取決于具體用途，支出的對(duì)象可能是企業(yè)、個(gè)人和公共項(xiàng)目。因此，即便政策目標(biāo)導(dǎo)向上強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，但其均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金性質(zhì)仍決定了地方政府對(duì)資金使用具有較大的靈活性，多大比例投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。李國(guó)平和汪海洲等(2014)、何偉軍和秦弢等(2015)均提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善民生“雙重目標(biāo)”相互沖突且與績(jī)效考核體系不匹配的問(wèn)題，劉璨等(2017)也指出環(huán)境保護(hù)支出與公共服務(wù)的支出分配比例缺乏科學(xué)性。因而從這個(gè)角度看，基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的促進(jìn)效果，對(duì)該項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)估，對(duì)于引導(dǎo)地方政府更好地使用資金、更好地發(fā)揮資金在生態(tài)保護(hù)上的效益具有重要意義。

2 政策力度：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分析

2.1 均衡性轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算辦法

根據(jù)歷年《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的文件規(guī)定，將不同年份的分配辦法整理如表3所示。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助數(shù)額的計(jì)算方法逐年有所變動(dòng)。

表3 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配辦法

從資金的測(cè)算方法來(lái)看，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付并不是嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。生態(tài)補(bǔ)償通常基于三個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一是生態(tài)服務(wù)本身的外溢價(jià)值，二是生態(tài)保護(hù)的工程建設(shè)及人力等支出，三是由于限制高耗能產(chǎn)業(yè)等發(fā)展而產(chǎn)生的生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本。而國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是基于地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口進(jìn)行測(cè)算補(bǔ)償，跟生態(tài)保護(hù)的需求關(guān)聯(lián)性較弱。這一問(wèn)題在相關(guān)研究中也有所體現(xiàn)，如李國(guó)平和李瀟(2014)、何偉軍和秦弢等(2015)均認(rèn)為以“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”為核心的轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制沒(méi)有體現(xiàn)向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境較差地區(qū)的傾斜，盧洪友和余錦亮(2018)提出在支付標(biāo)準(zhǔn)的確定中應(yīng)加大生態(tài)自然與環(huán)境保護(hù)等因素的權(quán)重。

在支付類(lèi)型上，2017年重點(diǎn)補(bǔ)助、禁止開(kāi)發(fā)補(bǔ)助、引導(dǎo)性補(bǔ)助、生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助、考核激勵(lì)和考核扣減的地方合計(jì)額度分別為436.82億元、55億元、113.67億元、24億元、1.92億元和-4.41億元；2018年五種補(bǔ)助及 地方合計(jì)額度分別為519.13億元、55億元、121.68億元、34億元、2.03億元和-4.14億元。重點(diǎn)補(bǔ)助始終是轉(zhuǎn)移支付中占比最大的支付類(lèi)型，其次是引導(dǎo)性補(bǔ)助和禁止開(kāi)發(fā)補(bǔ)助，新增的生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助、考核獎(jiǎng)勵(lì)和考核扣減數(shù)額相對(duì)較少，尤其是考核獎(jiǎng)懲資金數(shù)額較少，該政策的激勵(lì)約束力度存在進(jìn)一步提升的空間。

2.2 總額年度變化

享受轉(zhuǎn)移支付政策的縣的個(gè)數(shù)從2008年的230個(gè)增加到2019年的818個(gè)(表4)。到2016年，轉(zhuǎn)移支付區(qū)縣占國(guó)土面積超過(guò)50%。資金投入從2008年的60億元擴(kuò)大到2019年的811億元，累計(jì)投入資金達(dá)5241億元。在天然林保護(hù)工程、退耕還林、退牧還草、退耕還濕等國(guó)家級(jí)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)投入轉(zhuǎn)移支付在資金數(shù)量上是最大的。比如，2016年生態(tài)補(bǔ)償投入的資金總量約為1776億元(吳樂(lè)，孔德帥和靳樂(lè)山，2019)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)投入資金為570億元，占總量的32.1%，該項(xiàng)資金對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用尤其值得關(guān)注。

表4 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣個(gè)數(shù)與轉(zhuǎn)移支付金額

歷年來(lái)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域的平均補(bǔ)償額、占均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重以及與節(jié)能環(huán)保支出的比率變化如圖1所示。在2014年及以前，平均補(bǔ)貼額呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)且增長(zhǎng)幅度較大，2014年至2017年有所下降。該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在均衡性轉(zhuǎn)移支付中的占比在3%上下波動(dòng)，在縣域財(cái)政收入中也一直占據(jù)重要的地位，2010年縣域平均轉(zhuǎn)移支付在平均財(cái)政收入中的占比接近30%。轉(zhuǎn)移支付金額與節(jié)能環(huán)保支出的比率由2008年的4.1%上升到2017年的11.2%。整體而言，特別是在近年財(cái)政吃緊的背景下，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無(wú)論從資金總額還是資金占比來(lái)看，都是政策力度較大的一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償政策，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視。

數(shù)據(jù)來(lái)源：依據(jù)歷年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付文件和決算表、中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒(縣市卷)整理。圖1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策力度

2.3 各省區(qū)市年度變化

自2008年以來(lái)，各省區(qū)市國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付情況隨年度有所改變，如圖2所示。從各省區(qū)市轉(zhuǎn)移支付總額來(lái)看，基本都呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付金額隨年份增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其中甘肅、貴州為轉(zhuǎn)移支付總額數(shù)量較大的兩個(gè)省。到2017年，甘肅轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)50.33億元，貴州轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)45.35億元，湖南省緊隨其后，2017年轉(zhuǎn)移支付金額也近40億元。根據(jù)享受政策縣的個(gè)數(shù)計(jì)算各省區(qū)市國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)支付縣平均轉(zhuǎn)移支付金額，貴州、重慶、河南、安徽的縣域平均轉(zhuǎn)移支付金額量大，2017年，重慶的縣域平均轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)到2.04億元，河南的縣域平均轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)到1.58億元。

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部信息依申請(qǐng)公開(kāi)。圖2 各省區(qū)市國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量

3 激勵(lì)約束機(jī)制：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核制度分析

3.1 依據(jù)

2011年，原環(huán)境保護(hù)部與財(cái)政部印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》，明確考核內(nèi)容及指標(biāo)，規(guī)范對(duì)政策縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核。此后2014年、2017年，兩次修訂完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)體系，目前使用的指標(biāo)體系為2017年發(fā)布的“十三五”期間考核指標(biāo)體系，作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核制度的實(shí)施依據(jù)。

3.2 激勵(lì)約束

原環(huán)境保護(hù)部于2009年開(kāi)始啟動(dòng)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究和試點(diǎn)考核，2011年起正式考核，歷年來(lái)激勵(lì)約束的變化如表5所示。從2012年起對(duì)享受轉(zhuǎn)移支付的縣域優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果直接用于每年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)(何立環(huán)，劉海江，李寶林和王業(yè)耀，2014)。

表5 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)約束

3.3 考核指標(biāo)

考核指標(biāo)的變化如表6所示。2012年的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》不再將“基本公共服務(wù)”指標(biāo)考慮進(jìn)來(lái)，縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)(EI)成為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付考核激勵(lì)機(jī)制的核心依據(jù)(孔德帥，李銘碩和靳樂(lè)山，2017)。在生態(tài)環(huán)境指標(biāo)部分，依據(jù)《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(環(huán)發(fā)〔2011〕18號(hào))對(duì)2010年數(shù)據(jù)進(jìn)行試點(diǎn)考核，對(duì)2011年之后的數(shù)據(jù)進(jìn)行正式考核評(píng)價(jià)。自然生態(tài)指標(biāo)包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設(shè)用地比例指標(biāo)；環(huán)境狀況指標(biāo)包括SO2排放強(qiáng)度、COD排放強(qiáng)度、固廢排放強(qiáng)度、工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo)率、Ⅲ類(lèi)或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率指標(biāo)。此后考核指標(biāo)體系處于不斷的調(diào)整豐富中，側(cè)重點(diǎn)也有所變化，如《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系》(環(huán)發(fā)〔2014〕32號(hào))考核評(píng)價(jià)的主要污染物排放強(qiáng)度包括，SO2、COD、氨氮、氮氧化物之和，調(diào)節(jié)指標(biāo)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理，涵蓋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力；《關(guān)于加強(qiáng)“十三五”國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核工作的通知》(環(huán)辦監(jiān)測(cè)函〔2017〕279號(hào))補(bǔ)齊環(huán)境空氣質(zhì)量指標(biāo)，新增土壤環(huán)境指標(biāo)，并將污染源排放達(dá)標(biāo)率、主要污染物排放強(qiáng)度、城鎮(zhèn)污水集中處理率調(diào)整為監(jiān)管指標(biāo)。

表6 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域考核指標(biāo)

考核指標(biāo)的變化趨勢(shì)主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是從環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)的雙重考核轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的考核；二是豐富了監(jiān)測(cè)與考核的指標(biāo)體系，形成了以縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)果評(píng)價(jià)和保護(hù)過(guò)程評(píng)價(jià)相結(jié)合的指標(biāo)體系，如進(jìn)一步豐富監(jiān)管能力指標(biāo)，重點(diǎn)體現(xiàn)縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)展的工作和成效，涉及生態(tài)保護(hù)狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化、農(nóng)村環(huán)境整治、主要污染物排放、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；三是引入資金使用情況的績(jī)效考核，有利于加強(qiáng)對(duì)資金用途和使用效率的監(jiān)督和引導(dǎo)。

4 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策效果

4.1 部門(mén)分析結(jié)果

首先，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量本身的情況來(lái)看，2017年818個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“良好”的縣域有458個(gè)，占56.0%，“一般”的有247個(gè)，占30.2%，“脆弱”的有113個(gè)，占13.8%(6)參見(jiàn)《生態(tài)環(huán)境部就2018年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)》。不同類(lèi)型生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量存在差異性，其考核結(jié)果匯總?cè)绫?。比較不同等級(jí)占比可以發(fā)現(xiàn)，水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體較好，防風(fēng)固沙型生態(tài)功能區(qū)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體情況較差。

從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化角度來(lái)看，將歷年考核結(jié)果中不同程度“變好”“變差”“基本穩(wěn)定”的縣域占比統(tǒng)計(jì)為表8。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“變好”的縣域占比波動(dòng)較大，每年也有一定比例考核結(jié)果為“變差”的縣，此外大部分縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在歷年考核中被評(píng)價(jià)為“基本穩(wěn)定”，即沒(méi)有明顯變化。

表7 2017年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況

表8 2012—2019年考核情況

基于考核結(jié)果，從全國(guó)范圍看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策并沒(méi)有使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著地提高，少數(shù)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好或變壞，而多數(shù)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持穩(wěn)定。這樣的考核結(jié)果一方面是政策覆蓋縣域?qū)嶋H的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況的體現(xiàn)，另一方面也與上文所述考核指標(biāo)體系的設(shè)置密不可分。考核指標(biāo)中，自然生態(tài)指標(biāo)的權(quán)重相對(duì)較高，而自然生態(tài)指標(biāo)多為土地類(lèi)型的面積或覆蓋率指標(biāo)，這些指標(biāo)本身就具備年度變化程度小的特征，因而考核結(jié)果中體現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

4.2 相關(guān)研究結(jié)果

相關(guān)文獻(xiàn)針對(duì)特定區(qū)域開(kāi)展研究，評(píng)估了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響，其促進(jìn)作用得到較多學(xué)者的認(rèn)同。張文彬和李國(guó)平(2015)基于動(dòng)態(tài)委托代理模型分析中央政府和縣級(jí)政府在生態(tài)保護(hù)中的行為選擇，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度能有效激勵(lì)縣級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高方面做出努力，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到顯著改善作用。徐鴻翔和張文彬(2017)以陜西省33個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為研究樣本，按財(cái)政收入高低進(jìn)行分組回歸，得出轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響系數(shù)顯著為正的結(jié)論。侯鵬和翟俊等(2018)研究了海南島中部山區(qū)熱帶雨林重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，發(fā)現(xiàn)2013年功能區(qū)森林面積占比顯著高于海南島平均水平，且水源涵養(yǎng)服務(wù)功能和土壤保持服務(wù)功能也明顯優(yōu)于功能區(qū)外部。林云杉(2018)以南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)中的4個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能縣為研究樣本，發(fā)現(xiàn)2015年至2016年4個(gè)功能縣中有3個(gè)功能縣的生態(tài)狀況和環(huán)境狀況呈現(xiàn)變好的趨勢(shì)。繆小林和趙一心(2019)利用2006—2016年我國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)、采用雙重差分模型對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的影響進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，研究結(jié)果表明轉(zhuǎn)移支付總體上改善了以水質(zhì)為代表的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，且地方政府環(huán)保支出占比越高，轉(zhuǎn)移支付的政策效應(yīng)就越明顯。

同時(shí)，也有研究認(rèn)為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的作用微弱。李國(guó)平和劉倩等(2014)采用固定效應(yīng)模型，基于陜西省2009—2011年面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為增加轉(zhuǎn)移支付可以改善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，但是影響較微弱。李國(guó)平和楊雷等(2016)采用空間計(jì)量模型研究陜西省秦巴山區(qū)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量空間溢出效應(yīng)，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只有相對(duì)有限的促進(jìn)作用。

總體而言，相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付效果的評(píng)價(jià)以定性和理論分析為主，少數(shù)的定量分析以案例或某個(gè)省區(qū)市的數(shù)據(jù)為主，缺少在宏觀層面對(duì)轉(zhuǎn)移支付政策的生態(tài)環(huán)境改善效果的全面評(píng)估，尤其是結(jié)合地區(qū)異質(zhì)性、功能區(qū)異質(zhì)性、政策效果動(dòng)態(tài)變化的評(píng)估還有待進(jìn)一步深化。總體評(píng)估依賴(lài)于數(shù)據(jù)的支撐，然而當(dāng)前的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的數(shù)據(jù)存在生態(tài)數(shù)據(jù)不全、連續(xù)性不夠等問(wèn)題，為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估帶來(lái)了困難。從方法論看，所采用的實(shí)證方法多數(shù)不能很好地解決轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量影響的內(nèi)生性問(wèn)題，在政策評(píng)估方法論上也有改進(jìn)的空間。此外，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策會(huì)從多個(gè)維度影響享受轉(zhuǎn)移支付的縣域，政策效果不僅體現(xiàn)在生態(tài)改善、環(huán)境質(zhì)量改善上，還會(huì)影響地方的減貧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而此類(lèi)研究尚顯不足，有待進(jìn)一步深化。

5 結(jié)論與政策建議

梳理國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的形成過(guò)程、體制安排以及歷年的政策變化，研究發(fā)現(xiàn)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)制度及其配套的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受到了國(guó)家的高度重視：政策目標(biāo)上增強(qiáng)了“生態(tài)文明建設(shè)”“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”導(dǎo)向，從環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)的雙重考核轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境為核心的考核；逐年豐富和完善了監(jiān)測(cè)與考核的指標(biāo)體系；引入資金使用情況的績(jī)效考核，加強(qiáng)對(duì)資金用途和使用效率的監(jiān)督和引導(dǎo)。在政策效果方面，多數(shù)文獻(xiàn)研究認(rèn)為部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，但官方考核結(jié)果表明大部分政策縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化不明顯。考慮到該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金屬于均衡性轉(zhuǎn)移支付，為更好地引導(dǎo)地方政府將資金投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政策的激勵(lì)約束機(jī)制有進(jìn)一步強(qiáng)化的空間和必要。本文為該政策的改進(jìn)提供如下建議：

第一，逐步完善轉(zhuǎn)移支付資金的分配與使用。由于資金分配的測(cè)算方法不符合嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與地方實(shí)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求不成比例；為達(dá)到更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果，資金測(cè)算應(yīng)體現(xiàn)與生態(tài)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)支出及機(jī)會(huì)成本等因素掛鉤；在資金使用方面，要加強(qiáng)對(duì)地方政府資金使用的引導(dǎo)，引導(dǎo)其加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高生態(tài)環(huán)境治理效率，避免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出被擠占從而偏離了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政策初衷或者資金使用效率低下無(wú)法有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的情況。

第二，增加生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核制度激勵(lì)約束的作用。考核制度的建立有利于激勵(lì)縣域加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，當(dāng)前基于考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲資金數(shù)額較少，所發(fā)揮的激勵(lì)約束作用有限。建議加大針對(duì)考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲力度，通過(guò)更完善的激勵(lì)約束機(jī)制促進(jìn)提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的政策效果。

第三，動(dòng)態(tài)完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)體系。當(dāng)前考核指標(biāo)體系中，自然生態(tài)指標(biāo)多為不同類(lèi)型土地面積及覆蓋率指標(biāo)，而此類(lèi)指標(biāo)數(shù)據(jù)通常具有一定的穩(wěn)定性，年度變化較小，難以體現(xiàn)出縣域自然生態(tài)方面更詳細(xì)的變化情況，且覆蓋面積通常僅能體現(xiàn)數(shù)量差異、難以體現(xiàn)質(zhì)量差異。因此建議在自然生態(tài)考核中增設(shè)可進(jìn)一步表征生態(tài)質(zhì)量的指標(biāo)，不斷提高生態(tài)和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)水平，為開(kāi)展評(píng)估提供數(shù)據(jù)支撐，完善對(duì)自然生態(tài)情況的考核。

最后，建議開(kāi)展對(duì)轉(zhuǎn)移支付政策效果的全面評(píng)估。從試點(diǎn)開(kāi)始算起，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策已經(jīng)實(shí)施12年。從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善角度，政策的促進(jìn)作用有多大，隨著時(shí)間的推移促進(jìn)作用是增大了還是減小了，不同功能區(qū)類(lèi)型的生態(tài)環(huán)境效益是否有顯著差異，回答這些問(wèn)題對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金使用效益、提高資金使用效率是十分重要的。此外，在評(píng)估過(guò)程中除了縱向?qū)Ρ韧猓肟v向和橫向?qū)Ρ认嘟Y(jié)合的維度，排除其他因素的干擾，分析轉(zhuǎn)移支付政策本身對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量促進(jìn)的凈效應(yīng)，仍有待進(jìn)一步深入、客觀和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩吭u(píng)估。