“九五”以來國務院政府工作報告涉及生態環保內容分析

韋正崢，黃炳昭，蔣玉丹，郭云

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

歷年全國兩會上，國務院總理均會代表國務院作《政府工作報告》(以下簡稱《報告》)，傳達中央政府工作政策及實施路徑，推動各級政府更好地貫徹中央各項方針政策。《報告》既側重政府工作，又反映民眾的關切。2020年受新冠肺炎疫情的影響，《報告》篇幅縮減，內容以“穩就業，保民生”為主，生態環保內容大幅減少。本文回顧自“九五”以來的《報告》，并從篇章結構、字數占比、關注點變化、目標成效及修改情況等五方面對生態環境相關內容進行分析。本研究對理解政府在生態環境治理方面的轉型變化及制定環境政策具有重要的參考價值，對于當前保持戰略定力，堅定不移貫徹新發展理念具有重要的實踐指導意義。

1 篇章結構

《報告》大體分為三部分：一是上一年或過去五年(每屆總理任期滿時)政府工作回顧；二是當年經濟社會發展總體要求或五年規劃綱要介紹(每個五年規劃起始年)；三是當年政府工作任務或建議。生態環境工作經歷了從融入其他篇章到獨立成段成為重點篇章的過程：

(1)融入可持續發展階段：“九五”和“十五”期間(1996—2004年)，實施可持續發展戰略與科教興國戰略放在一起，并且人口、資源和環境被認為是影響經濟社會相互協調和可持續發展的三個關鍵要素，環境保護內容占比較低，并與計劃生育基本國策同時出現。

(2)融入宏觀經濟階段：“十一五”和“十二五”前期(2005—2013年)，政府逐漸意識到“經濟增長方式粗放，資源約束和環境壓力加大”是我國面臨的重要問題，生態環境作為推進經濟結構調整和增長方式轉變的動力，被納入宏觀經濟政策調控相關內容，并與節能減排放在一起。與吳舜澤等[1]關于中國環境戰略與政策發展進程的第四階段“提升發展階段”時間基本一致，黨中央提出了科學發展觀、建設資源節約型和環境友好型社會。

(3)成為重點篇章階段：“十二五”后期和“十三五”期間，生態環境部分獨立成段并逐漸成為重點篇章，包括建設生態文明、推動綠色發展、推進污染防治、壯大環保產業等內容，體現了黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要安排。與吳舜澤等[1]關于中國環境戰略與政策發展進程的第五階段“改革突破階段”時間一致，也與王金南等[2]關于環境保護戰略政策歷史變遷劃分的第五個階段“生態文明戰略：推進環境質量改善和‘美麗中國’建設”時間一致。黨的十九大以來，污染防治攻堅戰與防范化解重大風險和精準脫貧并列作為全面建成小康社會必須打好的“三大攻堅戰”之一。生態環境工作內容更為明確，重點更加突出，并全面融入深化改革、農村問題、城鎮發展、西部開發建設及長江經濟帶發展等社會、文化、政治相關的各個領域。

2 生態環境部分字數占比

近25年來，《報告》全文字數在1.0萬～2.5萬之間。黨的十八大以來，在黨中央“開短會、說短話”的號召下，2013年《報告》篇幅僅1.5萬字，近年來逐漸回升到2萬字左右。2020年受新冠肺炎疫情的影響，兩會推遲，會期縮短，《報告》篇幅壓縮至1.04萬字，為改革開放以來最短篇幅。其中，生態環境在《報告》中關注度總體呈上升趨勢，近年來略有下降。生態環境部分文字數量從“九五”期間的330字，提升到“十三五”期間的949字，占《報告》全文的比重也從1.96%提升到5.06%。

從具體年份來看，1997年生態環境內容占比最低，為1.45%，2007年生態環境內容占比最高，為7.58%。2004—2008年總體波動較大，該期間為溫家寶同志的第一個總理任期。近10年趨勢較為穩定，2017年一度占到6.38%，近三年有下降趨勢，2020年僅占2.51%，這可能與污染防治攻堅戰取得明顯成效，政府工作面臨新的挑戰等因素有關。尤其是2020年受到新冠肺炎疫情影響，政府工作重點為“穩就業、保民生”。

圖1 1996—2020年政府工作報告中生態環境內容字數占比

3 關注點對比

將《報告》中涉及生態環境的內容作詞頻分析可見，隨著時代變遷，環境保護關注的重點也發生了變化。

(1)“九五”和“十五”期間：合理開發利用“資源”，加強重點區域、流域、海域的“污染”治理是環境保護工作的重點。并且“十五”期間，“退耕還林”“天然林保護”作為生態建設工程也納入政府工作要點。

(2)“十一五”期間：政府重點關注“節能”“減排”，發展循環經濟，構建“資源節約型社會、環境友好型社會”的兩型社會成為環境保護工作的熱點。

(3)“十二五”和“十三五”期間：生態環境逐漸成為熱點。自2009年起，“生態文明建設”就與經濟、政治、文化、社會建設一起并列寫入《報告》，“生態”被提及次數從“九五”期間的年均3.4次增長到“十二五”的11.2次，再到“十三五”的13.2次。

圖2 政府工作報告中生態環境內容詞頻分布

2013年以來，全國兩會環保關注熱點更為聚焦并逐漸變遷，從之前的水污染變為空氣污染，近兩年轉變為生態環境。《報告》產生的金句廣泛流傳，成為環保宣傳動員最有力的話語，體現了政府解決環保問題的決心。如2018年的“污染防治攻堅戰”，2017年的“打好藍天保衛戰”，2016年的“持之以恒，建設天藍、地綠、水清的美麗中國”，2015年的“鐵腕治污”，2014年的“向污染宣戰”等。

4 目標及成效表達

“十一五”以來，《報告》涉及了定量的環境保護上一年工作成效或當年工作目標。

“十一五”及“十二五”前期(2005—2012年)，環保工作融入宏觀經濟，節能減排成為政府工作考核目標。《報告》主要涉及上一年環保工作成效，較少用定量數據講目標。成效包括化學需氧量及二氧化硫排放總量下降的百分比，脫硫、脫硝、除塵改造及新增污水處理能力。

“十二五”后期及“十三五”期間(2014年以來)，環保工作獨立成段，空氣質量成為關注重點。《報告》主要涉及環保工作目標，較少用定量數據講工作成效。目標較為一致，基本均為二氧化硫、氮氧化物排放量下降3%，重點地區細顆粒物(PM2.5)濃度繼續下降，化學需氧量、氨氮排放量下降2%，另外還包括“雙替代”、淘汰黃標車等行動。

2013年及2020年均不包含數字性目標及成效。2013年是我國生態環境保護工作的轉折年。2012年黨的十八大將生態文明建設寫入《黨章》，納入“五位一體”總體布局統籌考慮。2013年，政府將PM2.5納入監測及考核指標，發布《大氣污染防治行動計劃》十條措施。2020年受新冠肺炎疫情影響，很多領域均未設定目標。根據黃潤秋部長答記者問[3]可見，“十三五”生態環境規劃確定的生態環境保護領域9項約束性指標，到2019年年底有7項已提前完成。單位GDP的碳排放強度、地級及以上城市的優良天數比例這兩項指標尚未完成，需繼續努力。

表1 政府工作報告中生態環境有關的目標及成效

圖3 歷年政府工作報告修改情況

5 修改情況說明

“十三五”以前，“兩會”審議后《報告》修訂較少，2001—2015年間平均每年修改22處，其中比較重要的修改有10處，修改內容涉及環保工作較少。2016年以來，《報告》對代表及委員的意見和建議吸收較多，修改數量大幅上漲，平均每年修改79處。2020年達到最高水平，共補充修改89處，2/3涉及民生和就業，生態環境內容較少。

與《報告》總體修訂情況較為一致，“十三五”期間生態環境相關內容修改數量高于“十二五”《報告》，在具體政策上增加了一些內容，體現在以下四方面：

(1)在形勢分析上，2016年增加了“環境污染形勢仍很嚴峻”，2013年強調環保工作要“用實際行動和成效讓人民看到希望”。

(2)在具體政策上，“生態補償機制”最易于被忽略，2019年、2014年、2013年及2012年四次被補充。另外，2019年增加“排污權交易”，2018年強調“強化追責問責”，2016年增加“生態保護紅線”。

(3)兩次提到科研，2019年增加“污染防治重大科技攻關”，2017年增加“對大氣污染的源解析研究”。

(4)三次涉及資源能源利用，2019年補充“可再生能源”及“減量化、資源化、無害化”，2017年補充“發展核電”及“資源循環利用產業”，2014年補充“推廣新能源汽車”。

盡管2020年受新冠肺炎疫情影響，生態環境內容大幅縮減，但是回顧自“九五”以來的《報告》發現，從長遠看，生態環境工作任重道遠，必須保持戰略定力，堅定不移貫徹新發展理念。

表2 歷年《政府工作報告》生態環境相關內容主要修改情況