工業園區環境治理政策分析與優化路徑

劉瀚斌，包存寬

(復旦大學環境科學與工程系，上海 200438)

我國工業園區(以下簡稱園區)經過多年的探索與發展，逐漸成為承載地方經濟發展的集聚區。自1979年招商局在深圳創辦蛇口工業園區來，截至2018年底，全國各級工業園區超過7000家，其中包括國家級經濟開發區219家和國家級高新區156家，實現地區生產總值18.62萬億元，合計占全國GDP比重達到22.51%，園區經濟在承接產業集聚、推動區域經濟發展中貢獻巨大。但是園區在促進當地經濟快速增長的同時，也帶來了一些生態環境和資源問題。不少園區為短期內快速發展，在起步階段通過一系列“優惠政策”吸引投資和高新技術企業入園，在招商環節甚至一度有意降低園區內的環保標準[1]，導致一些高污染、高能耗但產值高、稅收高的生產企業進入工業園區；還有部分園區缺乏環保規劃指導，園區內部產居布局混亂，對排污不達標企業的環境監管不嚴、執法缺少剛性等，直接造成園區內企業和居民生活交叉影響、互相干擾，園區周邊的環境投訴日益增多，廠群矛盾愈演愈烈。

早在2010年，中華環保聯合會就曾對華東地區年均工業產值排名靠前的部分工業園區進行了環境調查，結果顯示[2]：包括國家級2家、省級7家、縣市級9家在內的18家工業園區均存在嚴重污染問題，其中存在水污染問題的企業占比100%；存在大氣污染問題的14家，占78%；存在固體廢棄物污染問題的3家，占17%。生態環境部公布的2013—2019年間環境投訴案件中，由于工業園區內企業造成的環境污染投訴案件量所占投訴比由19.98%上升至33.59%。而從近年中央環保督察的反饋情況分析，全國31個省份中，天津、山西、江蘇等省份，工業園區環境污染問題集聚，尤其是縣級及以下工業園區，盲目擴張造成“園區圍城”，違規生產、超標排放、監管缺失等問題較為突出。

為此，國家針對工業園區的環境管理出臺了一系列政策、標準，但如何評估這些環境治理政策的績效，深入剖析園區污染產生的制度性因素，具有重要的學術價值和現實指導意義。

1 工業園區環境治理政策發展的歷程概述

我國園區環境政策的演化過程，基本是按照國家宏觀環保政策發展而演變。園區環境治理也是隨著園區環境問題不斷顯現而不斷發展的，從最初的單個企業的點源治理，發展至園區的綜合環境治理，再到基于工業生態理論的生態工業園區，再深入至“產城融合”的區域一體化環境治理，園區政策的演化逐漸趨向成熟。

蛇口工業園區作為國內第一個工業園區，當時在工程招投標、企業股份制度等治理文件中概括性地留有“注意環境保護”字樣。之后，園區的環保治理幾乎都是落實國家宏觀環保法規政策，未專門設計園區的環保政策。1978年后，工業現代化戰略興起，對應設計的環保政策還未針對日漸開始的園區建設施行，園區規模控制、用地強度、用地類型指標、能源強度等涉及園區環保的深層次問題尚未顯現。進入20世紀90年代，國務院于1991年下發《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》，將“生態科學和環境保護技術”認定為高新技術產業；1994年國務院討論通過了《中國21世紀議程——21世紀人口、環境與發展白皮書》，提出了經濟、社會、資源和環境協調發展的“可持續發展”理念，同年，將“可持續發展”正式作為國家戰略。在此背景下，涉及園區的治理政策開始重視園區規劃，并相應提出“園區產業走可持續發展道路”的口號。1996年聯合國基于當時經濟全球化的背景，結合我國園區遍地開發、強度日趨加大的實際情況，提出在我國建設綠色產業示范園區的建議，目標是將綠色資源優勢轉化為綠色經濟優勢。同時，該階段由于ISO14000的普遍實施，園區企業的環境治理有了規范性、可操作性的治理標準和流程，為園區治理提供了十分具體的政策抓手。2002年，原國家環境保護總局出臺了《關于加強開發區區域環境影響評價有關問題的通知》。2003年出臺了規劃環評政策，針對工業園區等集聚區的綜合發展規劃、土地利用規劃等源頭政策要求進行環境評估。2004年11月，貴陽市人大審議通過了《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》，這是我國首部循環經濟地方立法，該條例第十五條明確提出“新建的開發區、工業區必須按照生態園區的要求進行整體規劃，原有的開發區、工業區應當結合產業結構調整，優先安排建設循環經濟生態城市項目，逐步建設成為生態工業園區。入園企業必須符合生態園區規劃”。進入2005年，我國的工業化進入高速發展階段，針對工業制造引發的環境污染和資源浪費日趨嚴重的現象，國務院于12月發布《促進產業結構調整的暫行規定》和《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，并將地區劃分為優化開發、限制開發和禁止開發，這其中隱藏的思路即開始轉變產業結構，向著集約清潔的發展觀轉變，這對園區產業集聚產生了十分重要的影響。2003年開始出現了以“規劃環評”為代表的并對工業園區環境治理有針對性意義的治理制度，并且開始向發展規劃、土地利用規劃等源頭政策的評估展開。自2005年后，對于區域環境風險的關注開始加大，工業園區的環境監管制度開始逐漸轉向環境風險領域。2013年后，開始突出“可持續性”的主題以及環境保護指標的導向作用。持續發展的本質是將園區的存量和增量協調，突出內外部的交流，強調經濟社會和諧發展模式。2007—2015年原環境保護部相繼出臺了《國家生態工業示范園區管理辦法》和《國家生態工業示范園區標準》，為園區的生態環保發展提出了明確建設路徑和標準。進入2015年后，特別是新《環境保護法》頒布后，政府加大了對污染企業的處罰力度。此時的環境治理制度要求入園企業不僅要滿足國家地方規定的污染物排放達標等常規目標，還要有意識地形成和完善工業生態鏈，并且從區域一體化發展角度出發，使入園具體項目符合“生態環境—經濟產業—資源利用”的協調發展要求。

近年來，園區管理向立法管理趨勢發展：2018年1月，江蘇省人大常委會針對園區出臺了國內第一部法規，即《江蘇省開發區條例》(省人大公告第68號)；2019年5月，湖北省人大常委會審議通過了《湖北省開發區條例(草案)》，該草案最顯著的突破是實施開發區管理與運營分離，以便有效落實“小政府、大服務”要求。從2004年貴陽市發布建設循環經濟生態城市條例，至湖北、江蘇針對園區的單獨立法可以看出，針對開發區的管理運營在立法層面提供保障成為趨勢。

回顧我國園區環境治理政策，可以發現如下特點：其一，先有實踐，后有政策法規。以我國生態工業園區建設為例，生態環境部門和地方政府陸續出臺了一系列政策法規，與各地生態工業園區實踐相比，政策制定總體落后于園區實踐[3]。例如，貴港國家生態工業示范園建于1999年，但批準于2001年，而《國家生態工業示范園區申報、命名和治理規定(試行)》政策的發布卻在2003年。其二，缺乏總體政策設計，增加了政策之間的協調難度[4]。趙海霞(2009)[5]曾有總結：工業園區的環境治理制度歷程，逐漸從單一的環境治理轉為污染預防與資源循環利用結合，但還是沒有專門針對工業園區環境污染治理的法律法規，這也造成了園區治理的真空。不同行業主導下的園區對政策需求不會一樣，造成與已出臺的政策之間產生沖突，而這種不協調就會誘發環境污染問題。其三，對于園區環境政策的績效缺乏分析。目前園區環境績效的評價研究基本思路是通過選取關鍵性刻畫環境污染程度或表征環境質量變化的指標，通過時間前后的變化來評判園區環境績效。政策評價局限于園區內部，并未和所在地區的發展特點進行融合，而且影響發展的主要影響因子不能識別。以上分析表明，對工業園區的環境治理政策開展分析和優化，具有十分重要的研究價值。

2 我國工業園區典型環境治理政策的分析框架

針對園區環境管理政策的分析，許多學者進行了相關研究。張玥和喬琦(2015)[6]分析了我國現有生態工業園區的政策和與生態工業園區建設相關的政策，針對生態工業園區的政策提出了存在著層次低、政策體系不健全、標準亟待更新等問題。杜真和田金平等(2019)[7]針對我國工業園區的生態化過程，總結了包括生態工業示范園區、循環經濟園、低碳園區、綠色園區建設的政策，歸納園區政策特點是“試點—示范—推廣的一般模式、學習型的政策、逐步多樣的政策工具、參與政府部門的逐步多樣化與最終整合的趨勢、產業共生與多種環境管理措施并行的狀態”。趙若楠和馬中(2020)等[8]從推動主體、實施路徑、重點方向等角度對綠色園區建設和聯合國工業發展組織(UNIDO)綠色工業園區等建設政策進行分析，研究認為我國工業園區綠色發展存在的問題主要表現在重視程度有待提升、風險防范意識有待加強、創新能力有待提高等。范育鵬和喬琦等(2019)[9]則基于工業生態化建設的工業園區環境管理歷程，研究認為工業園區在規劃編制、工業化信息平臺建設和環境管理效率提升方面存在問題。禹湘(2018)[10]基于國家低碳工業園區試點的開展情況，對試點的歷程、政策及進展進行了全面分析，從產業低碳化、能源低碳化、基礎設施低碳化以及管理低碳化四方面對工業園區的低碳發展模式進行凝練，研究表明不同類型的園區低碳發展的路徑和側重點應該有所差別，對于高耗能生產型園區，產業低碳化、能源低碳化是重點；對于低耗能服務型園區，基礎設施低碳化和能源低碳化是重點。因地制宜地采用差異化、精準化的低碳發展模式是未來在政策層面和實踐領域推動工業園區實現低碳發展的重點和關鍵。但上述研究尚未從政策學角度進行展開，對政策的過程和目標缺乏一致性分析。

政治學理論中對于“政策”曾有論述，認為制度的實施依托于政策，制度運用的最直接表現，也是相應的政策工具[11]。陸軍等(2004)[12]認為政策是制度的一種“外在化”的表現手段，目的是幫助治理主體達成預計目標。而政策學理論[13]認為政策工具的運用有其適用環境，這里的“適用環境”包括治理主體和客體的特點、相匹配制度的協調性等內容。環境經濟學理論中，環境治理工具主要分為三類：即命令—控制型、經濟激勵型和自愿型三種[14]：(1)命令—控制型政策工具[15]，又稱強制性工具，主要指由政府制定和實施法律法規，通過運用行政和法律手段，糾正污染企業的生產和排放行為，強制其執行環境標準。工業園區的各項規劃、規章、標準、發布的信息數據、目標指標體系、人力物力投入等，便屬于該工具類型。(2)經濟—激勵型政策，主要指通過常見的經濟激勵手段，包括價格、成本、利潤、信貸、稅收、收費、罰款等，調節各方面利益關系。園區內的排污權交易、排污收費、綠色金融、各項補貼等屬于此類。(3)自愿型環境政策工具即自愿性的工具，又稱為“行動法則”或“協商式協議”。歐盟委員會將自愿性工具定義為：企業和政府為了達到環境目標而訂立的協議[16]。該工具主要以園區企業為主體，體現了園區企業環境行為的主動性特征。例如工業園區內形成的“行業協會”或“企業俱樂部”，這些組織利用同行業生產工業的相似性，自主制定自愿性環境保護行動，參與行業性環保政策的制定，培育綠色生產習慣等。工業園區內的自愿型工具包括企業的清潔生產、ISO14000 認證、自愿性環境協議(Voluntary Environmental Agreements，VEAs)、企業環境信息披露等。除以上三類主要環境治理工具，還有混合性工具，兼有自愿性工具和強制性工具的特征[17]，主要代表不僅有環境稅收、排污許可證交易等常見形式，還包括押金—退款制度、入園環保承諾書等新形式。事實上，在實際生態環保工作中，多數情況下是綜合運用各種政策工具進行治理。

基于上述園區政策發展歷程和相關理論研究，為更好分析我國園區政策的內容和特點，本研究對園區中實施的政策工具進行分類，分析其演變流程和各自特點，并結合不同的制度條件進行考察。回顧園區的發展歷程，我國陸續出臺的多項涉及工業園區的治理政策，不僅包括生態環保類的專項政策，更多則是涉及產業發展、土地利用、對外貿易、技術創新等內容，其中也或多或少涉及園區生態環境保護的問題，這些涉及不同治理內容的政策構成了工業園區的政策體系。

在園區政策內容上，董戰峰等(2015)[18]將環境政策主要內容概括為“環境污染治理、資源循環利用、能耗強度控制、環境風險控制”等四項，工業園區內環境治理政策內容也與此一致。為便于對園區的政策進行整體研究，基于Rothell和Zegveld(1981)[19]的政策工具理論，根據環境經濟學理論中分類的三種政策工具(命令—控制型、經濟激勵型和自愿型)，結合工業園區政策所涉及的環境治理內容(“污染控制”“資源集約”“能源利用”“環境風險”)，以及政策發布的層級(國家級即面向全國發布的政策、省市級即面向地方發布的政策、園區級即園區自身構建的政策)，建立工業園區環境治理政策的三維分析框架：從政策工具類型(X軸)、政策領域類型(Y軸)和政策層級類型(Z軸)共三個維度，分析不同政策工具類型的內在聯系和結構，以及不同政策工具的內容重點。如圖1所示。

圖1 工業園區環境治理相關政策分析框架

3 工業園區環境治理政策的分析

3.1 工業園區環境治理政策的分類

自1993年始，原國家環境保護總局發布的《關于進一步做好建設項目環境保護治理工作的幾點意見》(環監〔1993〕015號)即對類似工業園區等產業集聚區域的環評和污染物控制提出了目標。自2003年以來，我國關于園區的環保政策逐年增多，其中以生態工業園區的政策經驗最具代表性[20]。自1999年原國家環境保護總局開始生態工業園區的理論研究和實踐探索以來，截至2015年12月，已通過106個國家級生態工業園區的建設規劃，其中34家已通過驗收并授牌。已創建或創建中的生態工業園區已覆蓋我國25個省份，取得了顯著的環保成績[21]。隨著2015年1月1日新《環境保護法》的實施，對企業違法排污的處罰加大，生態環境部門的執法力度增強，地方政府的環境績效考核啟動，這些都為工業園區的環保制度建設和治理提供了有力保障。可以說，工業園區的環保政策實施，基本與國家宏觀層面的法律法規建設實施同步進行。

3.企業運行資金的管理。企業財務管理中必須要重視運行資金的管理。這影響著企業的生產經營以及銷售。因此，企業在實際管理的過程當中，需要有效地提升運行資金的管理效果，提升自身的盈利能力。企業的運行資金管理主要涉及到流動資金以及負債，企業必須要處理好兩者之間的關系，從而能在短時間內將流動的資產直接轉變為現金，提升自身的償還能力。另外，企業在進行管理的過程當中，需要合理地進行利潤的分配，尤其是在相關法律法規的要求下，根據分配的原則來合理安排企業的利潤，保證各方面的合法權益。

本研究選取了自1979年蛇口工業區建立以來，至2019年國家層面出臺的涉及工業園區環境治理的重要政策文本作為研究對象，通過人工閱讀政策文本，識別出涉及產業結構、土地利用、對外開放、財稅政策、環保政策等內容和體系。以上政策由國務院各相關部委獨立或聯合出臺，形成了我國關于園區環境治理的政策體系，主要包括《生態文明體制改革總體方案》《“十三五”生態環境保護規劃》等綜合類文件，也包括《規劃環評技術導則》《生態工業園區建設標準》等專項政策。以文件為分析對象，力圖分析其中政策脈絡和關注重點。通過查閱生態環境部等各部委網站及相關年鑒，搜集關于工業園區的政策共65項并分為A、B、C三類，分類標準如圖2所示。

圖2 工業園區政策分類標準說明

按此標準整理出國家層面發布的工業園區管理相關政策合計81項，統計見表1所示。

表1 近年發布的涉及生態環境保護治理內容的重要政策分類統計表

續表1

基于分類梳理和統計分析可知：A類政策占比17.7%，B類政策占比61.3%，C類占比21%。園區政策中涉及環保內容的綜合型政策較多，專項園區環保政策進入2000年后逐漸增多。政策制定部門包括國務院辦公廳、全國人大、原環境保護部、科技部、原城鄉環境保護部、商務部等多個部門，他們都參與推進園區的綠色化建設。如圖3所示。

圖3 各部委推進綠色化園區建設框架

通過對園區政策的梳理分析，大致可以歸納出環境管理政策的發展趨勢，即從最初的僅滿足國家綜合環保法律的要求，再到工業生態化思想指導下的生態工業園區建設；從基于循環經濟思想的循環化園區建設，再到基于產城融合角度的區域一體化發展；對于園區的建設逐步形成了“產業經濟—生態環保—資源利用”協調發展的目標。

3.2 工業園區環境治理政策的內容分析

為更好地分析園區政策中的重點內容，運用軟件ROST ContentMining 6對政策文本的內容進行關鍵詞詞頻統計，以識別其主題內容，并綜合政策的工具屬性，全面了解園區制度的制定現狀。

為更好地識別政策內容中的重點，首先以“工業園區”或“園區”為主關鍵詞，將所收集的政策相關章節進行人工篩選，再運用Java爬蟲技術抓取1979—2019年收集的政策中含有“園區”關鍵詞的文本(轉化為.txtg格式)，對計算機語言無法識別的圖表人工閱讀。運用軟件ROST ContentMining 6統計文本中的主題詞出現頻數，見表2。

表2 政策文本的主題詞分布統計

從統計分布來看，法規標準、信息數據等內容是政策文本的重點，分別占比11%和9%，這說明國家級政策對于園區環境治理的重點在于運用政策法規、標準進行管制；園區內信息數據建設，在2010年后的政策文本中明顯增多，說明園區試圖通過數據信息摸清園區環境底數，并通過數據共享推動園區內部門間及其與地方生態環境部門間的協調。

為了解國家級政策的工具類型，再對政策進行編碼。按照“政策編號—章節號—條款號”方式進行編碼，梳理整合形成基于政策工具的內容分析編碼，示例見表3。

表3 政策編碼示例

在編碼基礎上，梳理整合政策工具內容分布，并運用前述政策分析框架進行分布統計，得到工業園區政策工具頻數分布表，具體見表4。

表4 政策工具頻數分布統計表

從關鍵詞頻數和政策工具內容頻數分布統計看，國家發布的環境保護治理政策涵蓋內容分布較平衡，涉及領域也較全面，其中“環境風險”領域涉及相對較少，僅占比12.4%；政策工具使用較全面，但三大類工具使用占比不同，命令—控制型工具占比64.1%，經濟—激勵型占比31.9%，自愿型工具僅占比4%。這與國內宏觀生態環保政策的命令—控制型占比較多結論一致。

在命令—控制型工具中，目標規劃、法規管制、指標體系三類最多，占比達53.6%，在關鍵詞統計中，“法規”“環評”“規劃”等累積詞頻也達到30%。這表明工業園區的制度設計顯著體現了“自上而下”的治理思維，也表明了園區高度重視環境保護工作的決心。“環評”關鍵詞的大占比顯示了在準入門檻上對園區建設就做了規定；而在人力、財力投入方面，占比僅為5.1%和4.7%。這表明了工業園區在財政支出和團隊建設方面力量薄弱，但在頂層設計上若缺乏配套的人力、財力落實，易導致政策無法落地。

在經濟—激勵型工具中，稅收補貼用于環境質量改善者較多，說明工業園區內以補貼形式進行企業補助還是占主要的。這類經濟激勵政策容易造成部分企業以“綠色”或“新能源”招牌騙補貼的情況；而激發企業主體環保主動性的排污權交易市場建設較弱，僅占比31%。這說明在園區的排污權交易市場建設方面還缺乏政策的宏觀構建和指導細則。

在自愿型工具中，政策設計最少，僅占比4%，雖然自愿型政策對改善園區環境績效最具自主性和靈活性，但由于企業加入自愿性的環境協議動機中，有可能隱藏應對管制的動機，易造成無法實質上替代命令—控制型政策。事實上，Brouhle、Griffiths 和Wolverton(2009)[22]選取199個美國金屬加工業的樣本企業，曾實證比較自愿計劃和管制壓力政策下的環境績效，其結論也驗證了管制壓力對企業績效改善有顯著影響。

總體來看，所發布的國家級工業園區政策，在涉及環境治理的內容時，主要還是以“自上而下”的管理思路為主，即對法規標準建設、信息數據建設等方面關注較多，但對于園區治理的配套政策、自主性鼓勵不足。

3.3 工業園區環境治理政策的特點總結

通過對園區環境治理政策的文本梳理和分析，發現國內園區政策設計在政策體系、政策結構、考核目標導向等三方面存在一定的局限，進而對園區的環境治理實踐產生影響。

首先，在政策體系方面，治理部門存在“九龍治水”或多頭治理的問題。僅從近20年的政策制定部門分布來看，涉及主管部門包括生態環境部、工信部、國家發展改革委等十多個部門，而進行實際環境治理的人力財力配備又僅由生態環境部(或原國家環境保護總局、或原環境保護部)一家承擔，考核驗收卻又由多家單位進行，缺乏政策層面的協調，實踐中造成了相關部門之間發現的環境治理問題和數據信息無法共享。而且，園區環境治理政策與所在城市環境治理之間的隸屬關系錯綜復雜，缺乏專項政策進行治理，造成相應的人、財投入和目標要求所需的支持差距較大。在園區用地的政策治理方面，用地規模較大，園區內用地構成單一，粗放式的用地現象依然存在，教育科研、配套設施用地比重較低，這些都是用地政策和產業政策不協調造成的決策不全面所致[23]。此外，政策間協調性不強，法規之間聯系存在斷裂。在防治原則、措施及法律責任的承擔方式上差別不大，貌似具有針對性，但缺乏政策之間的協調則導致園區環境問題無法得到整體解決。總體來說，政策體系不夠健全完善。

其次，在政策結構方面，從分析結果來看，園區環境治理政策偏向于命令—控制型，其次是經濟—激勵型，而自愿型政策較少。這與我國整體的環境政策演變歷程相符。而命令—控制型政策的實施和園區各種治理模式匹配不是一一對應。由于我國園區存在不同治理模式，大多在環保工作中使用命令—控制型環境治理政策，弱化了參與主體的積極性，導致管制成本過高而績效低下，缺乏園區內自主治理的氛圍。同時，在政策的細分結構中，過于偏重于宏觀性的政策治理，例如規劃、理念、計劃等，而忽視了園區作為地區性經濟聚集區的特性。對于“園區管委會與地方政府的關系”“園區自主制定的政策與國家或省區市制定政策之間的協調性”等問題沒有提及。這就造成了在園區的實際治理過程中，諸如“產城矛盾”就無法在園區內部解決，也無法與當地的生態環境行政主管部門聯動。

第三，在政策工具的實際應用方面，許多政策都設計了“指標體系”這一治理工具。在分析中發現所設置的指標作為目標導向，與園區發展過程、園區內的產業發展過程等結合不夠，即使提及治理方面的考核也大都是定性考察，更沒有重要性的排序。事實上，大部分環境政策還是針對末端控制并以指令性方式主導，這就無法解決一類污染物排放過程中，可能轉化為新的污染物問題。另外，在污染物的限制方面，只是對工藝過程的最終產物進行治理，而沒有管控工藝過程中的中間產物或副產物。即使在經濟—激勵型的政策工具使用上，也存在類型單一，缺乏替代政府進行環境資源交易的市場組織者和中介的機構。重視園區內對企業的環保激勵和補償無可厚非，但將激勵和補償作為治理的常規手段，往往易忽視園區自身特點和產業結構相對應的環保標準的設置，造成“千園一面”，沒有突出園區本身的特色，究其原因還是治理沒有結合過程的現實情況而展開。畢竟園區的利益相關方較多，環境問題的出現很可能是綜合性實際因素作用的結果。因此，過于依賴目標考核，即使最后得出了分數，也不能確定究竟是哪個環節造成的影響，這也導致無法給后續治理提供實際改進性建議。

4 園區政策的優化路徑及對策

通過對園區政策的特點分析，本研究提出四方面園區政策的優化途徑，以提高園區未來生態環境治理的有效性。

第一，構建園區統一的環境治理平臺。為避免政出多門造成的治理成本過高，同時面臨大大小小園區遍地開花的情況，建議設立專門統一的園區治理部門，例如國家發展改革委等宏觀機構，作為統籌政策的制定主體，將生態環境部、水利部、工信部等專業主管部門聯合起來，打造一個信息共享、職能協作的平臺，可使園區環境政策的制定更具有系統性、科學性和合理性。另外，在園區治理立法方面提供保障。目前園區治理缺乏立法依據，應逐步從法律法規、技術細則、行業治理等層面形成完善的政策體系，其他園區政策均以園區治理法律作為依據。

第二，優化政策工具結構。在經濟—激勵型政策中，應深化經濟杠桿作用，例如供排水系統治理，劃分供水階段、使用階段和污水處理階段，水資源分配都以使用效率為基礎進行分配。推進排污權交易制度在園區的運用。排污權交易制度是以市場為基礎的環境經濟政策，園區由于空間的相對固定，為排污權交易市場的建立提供了很好的區域實踐空間。推動園區環境污染的第三方治理制度建設。在國務院《環境污染第三方治理治理辦法》中增加以自愿型環境協議為主的治理制度，例如建立污染治理合同登記方案，對違規運營企業進行信息公開和違規處罰，并引進第三方環保服務商，以在線監測設備運行維護為主。

第三，加強過程治理和目標考核的統一性。建設信息數據的在線準入治理體系，考察企業對園區水環境保護的壓力，使工業園區作為系統單元，高效利用水資源并最大限度地減少水污染物的外排。基礎信息納入園區治理的數據庫，包括基礎數據資料、信息網絡資源、專家數據庫等，這些是總結園區實際治理案例取得的共識。在此基礎上，“過程治理”能夠不斷開展歷史數據的對比，以作為后續治理的背景值，而目標考察則分解至園區的程序考察之中。另外，在政策文本分析中未發現涉及園區環境治理成本的專項文件，即沒有進行治理成本測度，易造成制度運行成本過大或浪費。因此，園區環境治理應對成本進行管控。

第四，加強信息數據的公開和共享。雖然整個園區都處在相同的環境規制下，但園區管委會、當地生態環境主管部門和園區企業三者之間，仍存在環境信息的不對稱。不同行業間、相同產業鏈上下游企業間的環境信息不互通；管委會在設計治理目標時常常未考慮企業對于園區環境的要求；園區周邊居民對園區內的環境治理動態也不知情，由此引發對園區環境治理的不信任而導致鄰避沖突，造成制度運行成本增大。因此，“信息數據”共享平臺的建設尤其重要，園區的規劃和基礎設施建設要將信息共享運行的平臺納入園區建設并成為其重要組成部分[24]。