我國與南太平洋和加勒比海國家開展應對氣候變化合作策略研究

李媛媛，姜歡歡，李麗平，黃新皓，劉金淼

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

氣候變化關乎全人類的共同命運。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出，我國引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。近年來，中國積極參與全球氣候變化治理，以全球氣候治理助推全球生態文明建設，是落實習近平生態文明思想，共謀全球生態文明建設之路的共贏全球觀的具體體現。南太平洋和加勒比海國家大部分屬于小島嶼國家，較易受到氣候變化的影響，對自然災害的抵抗能力較弱。該地區國家數量多而復雜，雖然目前我國已通過應對氣候變化物資贈送、培訓等方式與部分國家開展了氣候變化合作，但總體來看尚處于探索階段，對其合作需求了解得尚不夠深入，且缺乏整體系統性的謀劃和戰略，值得進行深入研究，為我國今后應對氣候變化南南合作提供支撐，提升我國在全球氣候治理方面的影響力。

1 我國開展應對氣候變化南南合作的基本情況

應對氣候變化南南合作是中國積極參與全球氣候治理，承擔國際責任，力所能及地幫助發展中國家應對氣候變化，與廣大發展中國家共同探索減緩和適應氣候變化路徑，共建人類命運共同體的重要舉措，是發展中國家在發展的同時解決全球環境問題的共贏機制。2013年3月和6月及2014年11月，國家主席習近平在出訪非洲、拉美和加勒比地區以及太平洋島國地區的國家時，表示中國將堅定不移地與其他發展中國家一道共同應對氣候變化，并將繼續在“南南合作”框架內為小島嶼國家、非洲國家等發展中國家應對氣候變化提供力所能及的支持。2014年8月23日，國家主席習近平特使、時任國務院副總理張高麗在紐約聯合國總部出席聯合國氣候峰會時宣布，中國將大力推進應對氣候變化南南合作，并從次年開始在現有基礎上把每年的資金支持翻一番，建立氣候變化南南合作基金。中國還提供了600萬美元資金，支持時任聯合國秘書長潘基文推動應對氣候變化南南合作。2015年11月30日，國家主席習近平出席巴黎氣候變化大會開幕式發表的題為《攜手構建合作共贏、公平治理的氣候變化治理機制》重要講話指出，為加大支持力度，中國宣布設立200億元人民幣的中國氣候變化南南合作基金。中國于2016年啟動了在發展中國家設立10個低碳示范區、開展100個減緩和適應氣候變化項目及1000個應對氣候變化培訓名額的合作項目(即“十百千項目”)，繼續推進清潔能源、防災減災、生態保護、氣候適應型農業、低碳智慧型城市建設等領域的國際合作，幫助這些國家提高綠色融資能力。2011年以來，中國持續利用氣候變化南南合作專項財政資金，通過贈送應對氣候變化物資和設備、組織氣候變化南南合作研修班、開展減緩和適應項目等方式，幫助最不發達國家、小島嶼國家和非洲國家等發展中國家提高應對氣候變化能力[1]。

2 我國與南太平洋和加勒比海國家開展應對氣候變化合作的情況及存在的挑戰

2.1 我國與南太平洋和加勒比海地區的現有氣候變化合作特點

我國在21世紀初就已啟動南南合作框架下的氣候變化援助，尤其關注與南太平洋和加勒比海地區的氣候變化合作。

2.1.1政治層面高度重視，氣候變化合作等議題多次納入高層對話及機制中

2006年，時任國務院總理溫家寶出席在斐濟楠迪舉行的中國—太平洋島國經濟發展合作論壇首次會議時強調，中國理解、重視和支持島國應對氣候變化[2]。2009年，時任國務院副總理李克強訪問澳大利亞、新西蘭和巴布亞新幾內亞期間，就氣候變化與三國領導人交換看法并表示愿意加強合作。2012年6月，溫家寶總理在聯合國可持續發展大會上宣布中國政府將安排2億元人民幣開展為期三年的氣候變化南南合作，支持和幫助非洲國家、最不發達國家和小島嶼國家應對氣候變化[3]。此后，國家主席習近平、時任國務院副總理張高麗也在氣候變化大會等公開場合表示要大力支持與發展中國家開展氣候變化合作[4-5]。

隨著雙方合作的不斷加深，氣候變化合作也逐步納入相關高層對話機制中。2016年，在習近平主席順利完成對拉美三國的訪問之際，新《中國對拉美和加勒比政策文件》問世[6]。新的政策文件在經貿領域涉及與應對氣候變化相關的航天合作、海洋合作、經濟技術援助等。在國際協作領域也提到全球治理、2030可持續發展議程以及巴黎協定的落實等。

2.1.2 通過各種途徑加強高層政策溝通與交流

中國通過雙邊和多邊渠道加強了與南太平洋和加勒比海等島國的溝通與交流，對島國在氣候變化方面的立場表示理解，同時推動島國對中國“共同但有區別的責任”的理解與支持。從1990年起，中國連續派政府代表出席太平洋島國論壇對話會，近年來積極呼應島國在應對氣候變化方面的關切，并提出相關援助措施。2014年7月，中國—拉美和加勒比國家共同體論壇宣告成立，標志著中拉雙邊、多邊、整體合作的“多輪轉動”形成良性互動。2015年1月，中拉論壇第一屆部長級會議在北京成功舉行，這成為中拉整體合作邁向機制化的開拓之舉。此后，中拉農業部長論壇、中拉政黨論壇、中拉科技創新論壇、中拉企業家高峰會、中拉智庫論壇、中拉青年政治家論壇、中拉基礎設施合作論壇等配套機制被納入中拉論壇的框架或開始運轉。2015年9月，第27屆太平洋島國論壇會后對話會在巴布亞新幾內亞首都莫爾斯比港舉行，中國—太平洋島國論壇對話會特使杜起文代表中國政府出席并闡述了中方在氣候變化、漁業、信息通信技術互聯互通等問題上的立場，提出中方愿在氣候變化國際談判中同島國加強對話，并繼續幫助各島國提升應對氣候變化的能力，繼續支持島國實現經濟社會可持續發展。2018年中拉論壇在智利舉行，此次中拉論壇部長級會議發表聯合聲明，提出將氣候變化環境合作領域作為優先合作領域[7]。

2.1.3 多部委共同參與，穩步推進應對氣候變化國際合作

在參與主體上，我國多部委均參與到南太平洋和加勒比海國家的氣候變化合作工作中。我國對南太平洋和加勒比海國家的氣候援助支出屬于財政部管理的國家財政支出的一部分。商務部是對外援助的主要執行機構，管理和使用大部分的援助資金，負責起草對外援助政策、挑選并實施對外援助項目。此外，包括國家發展改革委在內的約20個部委均根據其職責積極參與氣候變化對外援助財政資金的管理。這些部委通常在各自的外事部門設立負責對外援助項目的管理處。例如，隨著應對氣候變化職能轉隸到生態環境部，生態環境部氣候變化司的國際合作處負責氣候變化南南合作項目。科技部和農業農村部的國際合作司也是負責對外援助的主要部門。

2.1.4 應對氣候變化合作內容廣泛，形式多樣

根據我國最新發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》[8]，一直以來，中國積極推動應對氣候變化南南合作，為其他發展中國家提供力所能及的幫助。截至2019年9月，中國已與其他發展中國家簽署30多份氣候變化南南合作諒解備忘錄，合作建設低碳示范區、開展減緩和適應氣候變化項目、舉辦應對氣候變化南南合作培訓班。目前，中國共舉辦了9期氣候變化南南合作培訓班，其中包括兩期“一帶一路”沿線國家培訓班、兩期太平洋島國培訓班。積極推動第三方合作，加強與《聯合國氣候變化框架公約》秘書處、聯合國教科文組織、聯合國糧食計劃署、聯合國糧農組織、綠色氣候基金、全球能源互聯網合作組織等在氣候變化南南合作領域的交流合作。中國政府還通過項目實施、物資捐助、技術援助等方式，與其他發展中國家開展了氣候適應、清潔能源、防災減災、生態保護等領域的合作項目。

在參與內容上，涉及的范圍較廣。通過整理相關使館網站、研究文獻以及新聞報道相關材料發現，目前我國對南太平洋和加勒比海國家的適應和減緩氣候變化相關的具體援助項目主要涉及農業、清潔能源、水資源管理與利用、基礎設施建設、適應氣候變化和人道主義援助、人力資源培訓六個方面。

從援助形式上看，中國對南太平洋和加勒比海國家的援助主要有成套項目、技術合作、一般物資、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、債務減免和援外志愿者八種方式。其中，以優惠貸款為主的成套項目援助是中國對外援助的主要方式，在中國對外援助工作中占首要地位。此外，還為大多數小型項目提供贈款。

2.2 我國與南太平洋和加勒比海地區應對氣候變化合作面臨的挑戰

總體來看，我國應對氣候變化南南合作以及對南太平洋和加勒比海地區國家的援助活動都取得了一定的效果，但我國在應對氣候變化合作上仍存在不少需要進一步完善之處，還面臨一系列的挑戰。

2.2.1 缺乏明確的總體氣候變化合作戰略

目前我國針對南太平洋和加勒比海地區的應對氣候變化援助是在氣候變化南南合作的框架下進行的，還沒有從法律和政策層面上規定我國針對南太平洋和加勒比海地區國家的援助原則目的、方式內容、援助規模、重點領域、執行機構、援助程序、資金流程、統計評估體系等內容，也沒有從戰略性和長期性的角度進行頂層設計，開展的項目較為分散。相比之下，發達國家在開展氣候變化對外援助時，普遍制定了規章，提出了明確目的，進行了頂層設計。以美國為例，美國國際發展援助署(USAID)在《全球氣候變化與發展戰略(2012—2016)》中明確提出三大戰略目標，即通過向清潔能源和森林可持續項目的投資，促進全球向低碳發展轉型；通過向適應氣候變化項目的投資，提高人口、地區和居民生活的氣候變化耐受力；通過將氣候變化目標與援助署開展的各項目、政策對話、項目執行相結合，強化可持續發展的效果[9]。

2.2.2 缺乏項目論證、監測和評估體系

由于我國與南太平洋和加勒比海國家距離遙遠，交通不便，且受這些國家發展水平的限制，一些援助項目缺乏前期調研，難以開展針對性援助，導致出現我國援助的設備當地并不需要或者缺乏配套設備或相關技術人員等問題。另外，由于我國相關人員投入有限，缺乏對援助項目的后期維護和管理，且由于評估制度缺乏，也無法對援助項目進行有效評估。缺乏效果評估和透明度會導致國際社會對中國應對氣候變化南南合作的質疑，不利于項目的設計與實施[10]。

2.2.3 援助結構不均衡

目前我國的氣候變化援助范圍較廣、援助項目較為分散、特色項目較少、重點不突出。我國氣候變化對外援助涉及農業、能源、基礎設施、人力資源和物資贈送等諸多方面，然而各領域之間的資金分布和項目數量分布存在較大差異。具體表現為：“減緩”援助項目多，“適應”援助項目少；物資援助較多，人力資源培訓、技術轉移和合作等非物資援助投入與發達國家相比仍然較少。但是南太平洋和加勒比海國家遭受氣候變化的影響大，面臨著生存威脅，因此對他們而言“適應”氣候變化比“減緩”更緊迫、更現實、更重要。

2.2.4 多方援助參與度低，外部環境面臨挑戰

國際組織是應對氣候變化科技援外的重要平臺，掌握了大量資金、專家和技術資源，有較強的國際影響力。國際組織的援助項目也更容易被受援助國接受。目前我國對外援助主要是直接向受援助國實施援外項目，很少聯合第三國或國際組織開展對外援助，因此我國援助項目也備受國際質疑和地方大國的阻撓。而且我國科學家、管理人員在國際組織中任職較少，對國際組織制定氣候變化科技援外政策、設計和部署項目影響有限。

3 南太平洋和加勒比海國家在氣候變化領域的合作需求

3.1 南太平洋和加勒比海主要國家在氣候變化領域的合作需求調研與梳理

為了進一步了解南太平洋和加勒比海國家應對氣候變化合作需求，在北京舉行的應對氣候變化南南合作培訓期間，通過發放調查問卷、開展訪談談話的方式，與來自巴布亞新幾內亞和薩摩亞的人員進行了深入交流，獲得了這兩個國家在應對氣候變化合作需求和合作機制建議方面的一手資料。根據問卷調查結果，兩國開展應對氣候變化合作的優先需求主要包括：資金支持、基礎設施建設、能力建設培訓、清潔能源和交通技術、物資贈送等類別，詳見圖1。

圖1 巴布亞新幾內亞和薩摩亞應對氣候變化合作需求

根據部分南太平洋和加勒比海國家在UNFCCC(聯合國氣候變化框架公約)網站上遞交的材料，我們整理了主要國家所涉及的援助需求。由表1可以看出，每個國家所對應的援助需求存在明顯的差異，主要集中在資金支持、能力建設和基礎設施建設等方面。

表1 南太平洋和加勒比海國家援助需求

3.2 南太平洋和加勒比海主要國家在氣候變化領域的合作需求分析

通過梳理南太平洋和加勒比海主要國家在氣候變化領域的合作需求，目前這些國家的需求主要集中在減緩氣候變化、適應氣候變化和能力建設方面。

3.2.1 減緩氣候變化方面

在減緩氣候變化方面，南太平洋和加勒比海國家的應對氣候變化的需求主要包括：該地區普遍缺乏能源，需要資金和技術支持幫助開發水力、風力、太陽能和沼氣等可再生能源以及通過提高電力系統傳輸效率、改良發動機、更換節能用電器等提高能源利用效率。

3.2.2 適應氣候變化方面

在適應氣候變化方面，南太平洋和加勒比海國家的應對氣候變化的需求主要包括：應對海平面上升的威脅，圍繞防災減災問題，需要通過有效的資金和技術支持幫助其完成氣候觀測、預警、基礎設施防護、防災減災、醫療衛生等方面的工作；也可以幫助其進行如海平面升高及影響的定量分析、氣象觀測預警等氣候變化風險識別和分析的技術援助，從而幫助這些國家有效識別氣候變化風險，降低氣候變化帶來的損失。此外，通過自然資源的合理開發利用、海洋資源的利用和改善教育、醫療條件提高人口素質來緩解氣候變化對海洋資源等經濟支柱的破壞，還要解決海水侵蝕導致農作物種植惡化以及暴雨等極端天氣導致農業生產受損和糧食安全、食品保障等問題。

3.2.3 能力建設方面

在能力建設方面，南太平洋和加勒比海國家希望通過人力資源培訓提高國內人員應對氣候變化方面的知識儲備和項目管理水平，也希望通過分享我國經驗，促進信息交流機制建設，實現信息共享。一些國家也提出了未來可以和我國通過開展聯合研究、聯合建設大學等方式繼續開展相關合作。

南太平洋和加勒比海區域的不同國家在地理位置、經濟發展和合作基礎等方面存在顯著差異，導致不同國家在氣候變化領域的需求也存在較大差異。一些國家的需求主要集中在能力建設培訓方面，比如舉辦培訓班、開展聯合研究、共建大學等；一些國家的需求主要集中在資金方面，希望我國可以為當地應對氣候變化提供大量資金支持；一些國家的需求主要集中在提高能源利用效率、改善基礎設施、開發可再生能源等方面。因此，未來我國可根據南太平洋和加勒比海國家應對氣候變化合作的援助需求，在開展援助時要以援助國家需求為導向，考慮到不同國家需求存在顯著差異且已有的合作基礎不同，結合其他發達國家對南太平洋和加勒比海國家已開展的合作情況進行有針對性的合作。

4 與南太平洋和加勒比海國家在氣候變化領域合作的對策建議

應對氣候變化南南合作是中國積極參與全球氣候治理，承擔國際責任，為其他發展中國家應對氣候變化提供力所能及的支持，分享應對氣候變化與綠色低碳發展的有益經驗和最佳實踐的重要舉措。在與南太平洋和加勒比海國家開展應對氣候變化合作時，我國應緊密圍繞這些國家的氣候變化合作需求，并結合我國在應對氣候變化方面的優勢，加強深度合作以利于更加凸顯氣候變化合作效應。

4.1 在現有合作框架下對南太平洋和加勒比海國家展開氣候合作，打造氣候變化的戰略共識

可借助中國—加勒比經貿論壇、中國—南太平洋經貿論壇的平臺設立氣候變化分論壇，以此平臺來整體協調開展應對氣候變化相關合作，推出關于應對氣候變化合作的聯合倡議，并提出雙方的立場、原則、目標、需求以及在各個領域的合作意見。

4.2 不斷優化和深化目前開展的應對氣候變化南南合作項目，提高合作的針對性

通過實地調研和考察、發放調查問卷和訪談等形式，了解我國目前開展的應對氣候變化南南合作項目的成效以及相關國家的實際需求，做好整理和總結工作。以應對氣候變化能力建設項目為例，可進一步根據相關國家需求在培訓時長、培訓資金、培訓名額和培訓課程等方面進行優化，具體包括將培訓時長從2周延長至1年～2年，增加培訓資金和培訓名額。在培訓內容上，增設減排核算方法學、太陽能電池板和LED燈使用及維護等方面的課程。

4.3 狠抓重點領域開展深度合作

在合作領域方面，一是深入研究受援助國家的環保理念和政策以及應對氣候變化需求，結合重點受援助國的國家政策和規劃，制定針對性的援助方案，調整援助項目結構，援助項目重點涉及清潔能源(水力發電)、低碳技術(新能源汽車、太陽能熱水器、高效節能空調)、農作物種植技術、氣象水文預警系統、海岸帶管理、基礎設施建設、人力資源合作等方面，從而提高我國的援助質量；二是提供長期智力支持，例如向南太平洋島國人員提供接受高等教育機會，資助政府官員或研究人員在中國完成應對氣候變化相關的碩士學位和博士學位；三是加強兩國大學間的交流合作，發展“兄弟院校”合作模式。

4.4 做好輿論宣傳工作，加強在氣候治理經驗方面的交流

中國應利用好各種交流平臺，一是宣傳我國履行應對氣候變化的國際承諾和開展氣候變化治理的相關政策和措施，樹立我國負責任大國的形象；二是積極宣傳我國與島嶼國家或其他發展中國家、不發達國家開展的合作項目及取得的效果；三是加強雙方的交流與互動。雙方可在制度建設、政策規劃、技術開發、司法實踐等方面繼續開展交流與合作。

4.5 開展多方合作

一是開展三邊合作，包括與雙邊合作機構和政府間組織之間的合作，通過聯合國國家辦事處等渠道建立溝通機制，擴大向發展中國家的專業支援，促進合作國政府間的交流。二是在合作中充分發揮非政府組織應有的作用，調動非政府組織和合作中的積極性。

4.6 鼓勵私營部門交流，增強互信程度

鼓勵私營部門參與氣候變化科技援助項目。發達國家非常重視私營部門在科技援外中的作用，認為私營部門的參與能提高援外項目的效益和可持續性。政府的主要作用是幫助本國企業開拓市場，具體實施由企業完成，因而項目收益和效果也有保障。因此，在下一步工作中，我國可借鑒其他國家的經驗，創新合作模式，鼓勵更多私營部門積極參與到南太平洋和加勒比海地區國家應對氣候變化合作中，充分發揮私營部門的主動性和積極性，中方政府部門主要發揮組織與協調的作用。

5 研究小結

南太平洋島國家包括帕勞、巴布亞新幾內亞、北馬里亞納群島、法屬波利尼西亞、斐濟、關島、赫德島和麥克唐納群島、基里巴斯、科科斯群島、庫克群島、馬紹爾群島共和國、美國本土外小島嶼、美屬薩摩亞、密克羅尼西亞、瑙魯、紐埃、諾福克島、皮特凱恩群島、薩摩亞、圣誕島、所羅門群島、湯加、圖瓦盧、托克勞、瓦利斯和富圖納、瓦努阿圖、新喀里多尼亞。加勒比海國家包括安提瓜和巴布達、巴哈馬、巴巴多斯、伯利茲、哥倫比亞、哥斯達黎加、古巴、多米尼克、多米尼加、薩爾瓦多、墨西哥、格林納達、危地馬拉、圭亞那、海地、洪都拉斯、牙買加、尼加拉瓜、巴拿馬、圣基茨和尼維斯、圣文森特和格林納丁斯、圣盧西亞、蘇里南、特立尼達和多巴哥、委內瑞拉、法屬圭亞那、瓜德羅普和馬提尼克、荷屬安的列斯和阿魯巴等。以上南太平洋和加勒比海國家大部分屬于小島嶼國家，較易受到氣候變化的影響，對自然災害的抵抗能力較弱，是我國開展應對氣候變化南南合作的重點對象之一。

應對氣候變化南南合作是中國積極參與全球氣候治理，承擔國際責任，為其他發展中國家應對氣候變化提供力所能及的支持，分享應對氣候變化與綠色低碳發展的有益經驗和最佳實踐的重要舉措。我國在21世紀初就已啟動南南合作框架下的氣候援助，尤其關注與南太平洋和加勒比海地區國家的氣候變化合作，并具有以下幾個方面的特點：(1)政治層面高度重視，氣候變化合作等議題多次納入高層對話及機制中；(2)通過各種途徑加強高層政策溝通與交流；(3)多部委共同參與，穩步推進應對氣候變化國際合作；(4)應對氣候變化合作內容廣泛，形式多樣。

總體來看，我國應對氣候變化南南合作以及對南太平洋和加勒比海地區國家的援助活動都取得了一定的效果，但我國在應對氣候變化合作上仍存在不少需要進一步完善之處，還面臨一系列的挑戰，主要包括：(1)缺乏明確的總體氣候變化合作戰略；(2)缺乏項目論證、監測和評估體系；(3)援助結構不均衡；(4)多方援助參與度低，外部環境面臨挑戰。因此，我國在與南太平洋和加勒比海國家開展應對氣候變化合作時，應緊密圍繞這些國家在資金支持、能力建設和基礎設施建設等方面的合作需求，并結合我國在應對氣候變化方面的優勢，加強深度合作以更加凸顯氣候變化合作效應。具體建議如下：未來我國可通過在現有合作框架下與南太平洋和加勒比海國家展開氣候合作，打造氣候變化的戰略共識；不斷優化和深化目前開展的應對氣候變化南南合作項目，提高合作的針對性；通過抓重點領域開展深度合作等方式不斷加強合作，提升我國在全球氣候治理方面的影響力；做好輿論宣傳工作，加強在氣候治理經驗方面的交流；開展多方合作；鼓勵私營部門交流，增強互信程度。