淺析我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政支持的必要性

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 梁江源

1 農(nóng)村老齡化現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查到2025年，我國(guó)社會(huì)的年齡結(jié)構(gòu)將徹底完成由成年型到老年型的轉(zhuǎn)變，65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^20%，年齡結(jié)構(gòu)將達(dá)到高度老化，并且有近70%的人口聚集在農(nóng)村。由于在20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)戶籍制度相對(duì)嚴(yán)格并通過計(jì)劃生育政策控制人口增長(zhǎng)，因此人口流動(dòng)不多、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)相對(duì)平衡。但在1978年之后，戶籍制度放寬，經(jīng)濟(jì)對(duì)開放程度增大，大量的年輕勞動(dòng)力流向城市的現(xiàn)代化工業(yè)、服務(wù)業(yè)部門，人口的頻繁流動(dòng)加速農(nóng)村老齡化及老齡化的城鄉(xiāng)倒置，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，倒置現(xiàn)象就越明顯。隨著農(nóng)村老齡化特征的凸顯，農(nóng)村養(yǎng)老已成為社會(huì)大問題。

2 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政支持

2.1 財(cái)政支持的主要體現(xiàn)

在梳理上述我國(guó)農(nóng)保制度變遷內(nèi)容的情況下，能夠明確的是，從實(shí)質(zhì)角度來說，農(nóng)保制度開始向政府主導(dǎo)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并且在這一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中農(nóng)民參與的自主意愿較強(qiáng)。農(nóng)保制度中政府的主導(dǎo)作用具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，政府對(duì)農(nóng)保制度進(jìn)行制定，同時(shí)對(duì)農(nóng)保制度持續(xù)運(yùn)營(yíng)的良好維持責(zé)任加以承擔(dān)；其次，農(nóng)保籌資的重要渠道就是政府補(bǔ)貼，而在農(nóng)保籌資過程中，各級(jí)財(cái)政具體責(zé)任十分明確。此制度順利推行的關(guān)鍵因素就在于各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼支持這一方面，無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，財(cái)政支持都是農(nóng)保制度的重要組成部分。

財(cái)政對(duì)農(nóng)保的補(bǔ)貼具體可分為入口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼，以相關(guān)制度意見為依據(jù)，繳費(fèi)過程、地方財(cái)政補(bǔ)貼屬于入口補(bǔ)貼(個(gè)人賬戶)，并且有以下具體規(guī)定內(nèi)容：500元以下的繳費(fèi)檔次，每年補(bǔ)貼要高于30元；繳費(fèi)檔次在500元以上的每年補(bǔ)貼不低于60元，針對(duì)繳費(fèi)困難的群體，需要由地方政府對(duì)部分費(fèi)用進(jìn)行代繳，或圍繞最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行繳納。出口補(bǔ)貼(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)在領(lǐng)取階段，滿足“年滿60歲，個(gè)人繳費(fèi)滿15年或累積繳費(fèi)滿15年”的每月由中央政府補(bǔ)貼70元，其中承擔(dān)中西部地區(qū)100%，東部地區(qū)50%；滿足“個(gè)人生存月數(shù)超過139”的由地方政府補(bǔ)貼超過139個(gè)月至參保人死亡階段個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金。

2.2 財(cái)政支持的必要性

首先，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要財(cái)政支持。20世紀(jì)90年代所建立的“老農(nóng)保”，其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展、加之與我國(guó)農(nóng)村特色相結(jié)合，最終形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，而以社會(huì)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障向具備共濟(jì)性社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)程逐步加快提供了重要推動(dòng)力。但值得注意的是，此種保險(xiǎn)形式存在低積進(jìn)收益率及單一籌資渠道等缺陷，如果僅以個(gè)人繳費(fèi)方式為依據(jù)，此時(shí)很難保障較高水平和健全運(yùn)行機(jī)制得以良好實(shí)現(xiàn)，廣大農(nóng)村中低收入群體無法從“老農(nóng)保”制度中收益，制度對(duì)農(nóng)民參保激勵(lì)不足，不能覆蓋農(nóng)村中低收入群體。從“老農(nóng)保”的問題中可以看出，沒有財(cái)政支持的政府參與流于表面，不能真正地發(fā)揮制度效果。

其次，財(cái)政對(duì)農(nóng)保的支持是國(guó)家發(fā)展的要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。同時(shí)應(yīng)圍繞農(nóng)村地區(qū)把人人才與及人人享有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度積極建立起來，借此為農(nóng)村發(fā)展及城鄉(xiāng)差距逐漸縮短提供促進(jìn)作用。但值得注意的是，一直以來，我國(guó)農(nóng)村不具備較高的發(fā)展水平，加之較低的農(nóng)村收入水平、有限的繳費(fèi)能力等隱私，很難保障以農(nóng)民為主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度得以從根本上建立。而從目前來看，必須由政府主導(dǎo)的財(cái)政補(bǔ)貼型是農(nóng)保制度的主要特征，農(nóng)民主導(dǎo)的自主繳費(fèi)型尚未實(shí)現(xiàn)。因此，財(cái)政對(duì)農(nóng)保制度支持是全面建成小康社會(huì)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問題、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

最后，財(cái)政的職能決定了財(cái)政支持在農(nóng)保制度中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的積極作用。財(cái)政包括資源配置、收入公平分配、穩(wěn)定和發(fā)展三大職能，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼屬于社會(huì)保障支出，是財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支出，是對(duì)收入的再分配，通過合理配置財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“老有所養(yǎng)” ，促進(jìn)社會(huì)的公平，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，維持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

3 “新農(nóng)保”中財(cái)政面臨的問題及建議

3.1 “新農(nóng)保”中財(cái)政面臨的問題

(1)中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)分析。從目前我國(guó)農(nóng)保制度實(shí)際情況來看，其仍然適宜財(cái)政補(bǔ)貼型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主，并且在農(nóng)保制度中、財(cái)政承擔(dān)責(zé)任體現(xiàn)在擔(dān)保與待遇及時(shí)足額發(fā)放方面，同時(shí)對(duì)農(nóng)保制度運(yùn)營(yíng)與基金財(cái)務(wù)收支平衡維系也是政府承擔(dān)的責(zé)任。在迅速擴(kuò)大農(nóng)保參保群體的背景下，會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)貼責(zé)任，同時(shí)也會(huì)增加財(cái)政補(bǔ)貼資金需求。

自我國(guó)新農(nóng)保實(shí)施以來，迅速擴(kuò)大了參與群體，同時(shí)也逐步增加了領(lǐng)取保險(xiǎn)金人數(shù)，加之逐漸增加的基金收支，也會(huì)迅速加大政府對(duì)農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼。如表1所示，10276萬人和2862萬人是2010年我國(guó)農(nóng)保參保人數(shù)和達(dá)到領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)，7年間同時(shí)擴(kuò)大超過5倍，2016年便分別達(dá)到了50847萬人和15270萬人。另外，在農(nóng)保參保群體的擴(kuò)大情況下，個(gè)人繳費(fèi)收入上漲緩慢，2011年財(cái)政補(bǔ)貼迅猛增長(zhǎng)，一旦僅以個(gè)人繳費(fèi)給付農(nóng)保基金，此時(shí)農(nóng)保基金缺口會(huì)在2011年產(chǎn)生，同時(shí)在之后的幾年內(nèi)逐漸擴(kuò)大缺口，如圖1中財(cái)政補(bǔ)貼占基金收入比例連年上漲的2010—2016年這一階段，甚至達(dá)到了75%的程度，農(nóng)保越來越趨向于英國(guó)、瑞典、加拿大等國(guó)的強(qiáng)補(bǔ)助弱繳費(fèi)的運(yùn)行模式，即福利保險(xiǎn)型模式。

這種福利保險(xiǎn)型模式雖然強(qiáng)調(diào)了公平, 體現(xiàn)了 “福利國(guó)家” 給全體國(guó)民的福利待遇, 能最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，但是這種模式使保險(xiǎn)開支在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，減少生產(chǎn)財(cái)力應(yīng)用的同時(shí)，逐漸加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終必然會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成制約和影響，是一種較為缺乏效率的方式，并且由于輕視財(cái)政資金的使用效率, 易于誘發(fā)人們個(gè)人責(zé)任感缺失等其他社會(huì)道德問題，如圖1所示。

圖1 2010—2016年我國(guó)新農(nóng)保籌資來源變化

(2)地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)分析。相對(duì)于中央財(cái)政而言，地方財(cái)政需要承擔(dān)更大壓力，而我國(guó)目前的財(cái)政體制在一定程度上決定了地方財(cái)政壓力增大與否。基于分稅制財(cái)政管理體制為出發(fā)點(diǎn)，我國(guó)不匹配的中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)是最大的問題。2017年，在地方財(cái)政收入與中央基本持平的情況下，地方政府卻承擔(dān)了超過80%的支出責(zé)任，如表2所示，在社會(huì)保障制度方面，地方政府甚至承擔(dān)了超過95%的支出責(zé)任。在倒掛財(cái)權(quán)與事權(quán)的情況下，使得地方很難對(duì)可用財(cái)力加以抽調(diào)、進(jìn)而對(duì)日漸增多的農(nóng)保補(bǔ)貼責(zé)任進(jìn)行承擔(dān)，特別是部分中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省此種現(xiàn)象更為嚴(yán)峻，主要原因在于其具有眾多的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，加之并未持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收入現(xiàn)象，而具有一定“剛性”的農(nóng)保補(bǔ)貼，必然會(huì)逐漸增加地方財(cái)政壓力，而在不斷積聚壓力的情況下，地方財(cái)政不可持續(xù)現(xiàn)象就會(huì)逐漸產(chǎn)生，隨之地方政府“破產(chǎn)”問題也極有可能因此而引發(fā)。

倒掛導(dǎo)致地方難以抽調(diào)可用財(cái)力來承擔(dān)日益擴(kuò)大的農(nóng)保補(bǔ)貼責(zé)任，尤其對(duì)一些中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省來說，農(nóng)業(yè)人口眾多，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，而農(nóng)保補(bǔ)貼又存在“剛性”，地方財(cái)政壓力不斷增大，財(cái)政壓力不斷積聚最終可能導(dǎo)致地方財(cái)政不可持續(xù)，地方政府“破產(chǎn)”。農(nóng)保保障水平提高、老齡化加劇與城鎮(zhèn)化推進(jìn)、地方財(cái)政自身困局、農(nóng)保基金投資運(yùn)營(yíng)狀況與擔(dān)負(fù)農(nóng)保制度有序運(yùn)行的行政管理成本都會(huì)在一定程度上影響基金收支，最終給地方財(cái)政帶來影響。

表2 2010—2017年我國(guó)中央和地方財(cái)政收支比重變化

3.2 建議

基于以上財(cái)政支持的負(fù)擔(dān)較大問題，結(jié)合目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展提出以下幾點(diǎn)建議。

(1)在保險(xiǎn)福利屬性占主導(dǎo)的前提下，逐步回歸社會(huì)保險(xiǎn)屬性。我國(guó)農(nóng)保制度的籌資模式從“個(gè)人繳費(fèi)為主，少數(shù)地區(qū)有集體補(bǔ)貼，無政府補(bǔ)貼”的社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老制度到“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)貼、政府補(bǔ)貼”的福利保險(xiǎn)型制度轉(zhuǎn)變，主要出發(fā)點(diǎn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，為擴(kuò)大農(nóng)保范圍，加大農(nóng)保收益覆蓋面，導(dǎo)致財(cái)政支出的地位日漸重要。雖然對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼僅占財(cái)政支出很小部分，但由于參保人數(shù)不斷增大，無疑成為財(cái)政負(fù)擔(dān)問題的影響因素，威脅到財(cái)政的可持續(xù)性，應(yīng)適當(dāng)改變對(duì)財(cái)政的過分依賴。

目前應(yīng)該明確農(nóng)保制度定位，借鑒國(guó)際上主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老制度，涉及合理地個(gè)人繳費(fèi)規(guī)則，同時(shí)避免因政策轉(zhuǎn)變過大影響公眾的參保積極性，要采取漸進(jìn)的方式進(jìn)行調(diào)整，并且需要對(duì)參保半強(qiáng)制性方式進(jìn)行加強(qiáng)，必然僅以農(nóng)民自愿性為主要依托。

(2)拓寬農(nóng)保資金籌集來源。回顧歷史，以農(nóng)民為依托，圍繞大量廉價(jià)工業(yè)原料進(jìn)行生產(chǎn)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)得以存續(xù)的重要因素，這一環(huán)節(jié)，逐漸轉(zhuǎn)入國(guó)有企業(yè)部門的大量農(nóng)民收入，可看作農(nóng)民補(bǔ)貼了國(guó)有企業(yè)，但從實(shí)際情況來看，此種方式剝奪了農(nóng)民養(yǎng)老所用資金。目前的國(guó)有企業(yè)具有十分客觀的盈利，所以必須要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入對(duì)農(nóng)保基金進(jìn)行充實(shí)，借此確保國(guó)有企業(yè)償還歷史欠債。

(3)地方政府要充分發(fā)揮農(nóng)村救濟(jì)制度的輔助作用。中央政府確定實(shí)現(xiàn)農(nóng)保“保基本”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，地方政府可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，避免過于教條，僅為完成農(nóng)保“全覆蓋”目標(biāo)，而不顧財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，應(yīng)當(dāng)通過“精準(zhǔn)識(shí)別”農(nóng)民的收入情況，避免對(duì)無力參保的農(nóng)民進(jìn)行吸收，可把這些農(nóng)民的農(nóng)保制度移除，轉(zhuǎn)而向“低保”和“五保”等農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度中移入，確保在綜合農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與救濟(jì)制度的情況下，把“全覆蓋”目標(biāo)共同完成，在承擔(dān)地方政府責(zé)任的同時(shí)兼顧財(cái)政收支平衡。

通過系統(tǒng)梳理我國(guó)農(nóng)保制度的歷史變遷，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，反思當(dāng)前農(nóng)保制度中財(cái)政支持存在的問題。在本文中提出了緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)的個(gè)人建議，究竟應(yīng)該如何平衡農(nóng)保制度的各個(gè)籌資來源關(guān)系，如何在不影響財(cái)政可持續(xù)的基礎(chǔ)上實(shí)行更完善的農(nóng)保制度，需要我們未來進(jìn)行更加深入、具體地探討。