湖南新型城鎮化與土地集約利用耦合協調發展研究

王克修,禹 航

(1.中共湖南省委黨校，湖南 長沙410006；2.邵陽學院，湖南 邵陽422000)

近幾年來，政府日益嚴格地用地指標調控，使得土地供應不足成為阻礙新型城鎮化建設的主要因素，因此，對新型城鎮化與土地集約利用之間的耦合協調關系進行探索，采取相應的政策措施促進兩者間協調發展，是推進當前新型城鎮化協調發展亟需完善的問題。

一、相關概念與理論基礎

新型城鎮化是一個涉及城鄉統籌發展、經濟城鎮化、社會城鎮化、生態城鎮化等諸多方面的綜合性系統。

(一)相關概念界定

1867年，“城市化”首次出現在西班牙城市規劃師依勒德本索·塞爾(A.Serda)的著作《城市化基本理論》[1]，由拉丁文“Urbanization”這個概念起源而來，英語的“Urban”既包括城市(city)又包括城鎮(town)，用來描述鄉村向城鎮演變的現象。

城鎮化最早是由我國學者提出的，有觀點認為城鎮化是人口、生產、生活從鄉村到城市轉化，城鎮自身持續完善和發展的過程。2001年《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出“要不失時機地實施城鎮化戰略”，此后我國對名詞“城鎮化”統一使用。從空間的視角看，學者周加來(2002)[2]認為城鎮化是由農村土地向城鎮土地轉化的過程；從民生的視角看，學者孫中和(2001)[3]認為城鎮化是從第一產業向第二、第三產業轉化，居住地由農村往城鎮聚集的過程。

胡序威(2008)[4]從多角度視角認為城鎮化是一個綜合系統轉換過程，包括勞動力轉移，人口聚集，經濟物質的發展、城市文明生活方式的推廣等。

在學術上，對于城市化與城鎮化的認識尚未完全統一。人口學的視角認為城市化是人口向城市聚集的過程，而城鎮化是縣域范圍內農村人口向城鎮集中聚集的過程；還有學者認為，城市化與城鎮化是同一進程中不同階段的兩種戰略，且在城鎮化發展到一定水平時，可以向城市化進行轉變，農村城鎮化與城鎮城市化都是城市化的一部分。

《國家新型城鎮化規劃》指出“努力走出一條以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。從學術層面來看，曾群華，徐長樂(2014)[5]等認為新型城鎮化是一種以科學發展觀為指導，以提升城鎮化水平為目標，以遵循城鎮化發展的基本規律為原則，堅持“以人為本、城鄉統籌、社會和諧、環境友好、集約發展、結構規模合理”為宗旨的城鎮化。有學者對這些觀點進行總結歸納，認為新型城鎮化具有三大內涵(民生、可持續發展、質量提升)，六大核心(平等、幸福、轉型、綠色、健康、集約)，四項內容(區域統籌與協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明與集約高效、制度改革與體制創新)。

國外土地集約利用最早出現在英國古典政治經濟學家李嘉圖對農業地租問題的研究中，認為土地集約利用是造成級差地租的原因，農業土地集約經營是一種“為了從小的土地上獲得高產量高收入，將更多的生產資料和勞動力集中在一定的土地上”的經營方式[6]。工業化與城鎮化的迅速發展，使得國外學者開展了對城市土地集約利用的研究，德國科學家韋伯的《工業區位論》對城市產業的布局進行了優化。中心地理論對土地資源的合理配置規律進行總結，并探討了城市綜合布局與土地利用模式的問題[7]。隨著大城市的迅速發展與可持續發展等思想的深入，國外學者對城市土地多度擴張所帶來的“城市病”進行反思，“緊湊式發展”“集約式土地利用”等新興的城市土地發展理念被廣泛研究。

與農村耕地利用相比，城市土地利用更為復雜，有觀點認為在產業區位、產業結構的布局優化合理的前提下，為保證土地的“經濟效益、社會效益、生態效益”的最大化用地模式，對土地的“投入強度、經營管理、利用效率”進行提高是有必要的。應當關注土地要素投入帶來的經濟效益，強調土地利用強度，注重城市土地合理布局，優化土地類型結構。

國內對于土地集約利用尚未有統一標準，綜合國內學者的研究觀點，本文認為城市土地集約內涵是：以實現土地“經濟效益、社會效益、生態效益”的統一為目標，加大土地投入強度，提高土地利用程度。

將兩個或多個系統(運動形式)相互作用影響的現象稱為耦合。引用“耦合”的概念，探討新型城鎮化與土地集約利用兩系統之間的相互關系。耦合關系是在耦合作用下，兩個或多個系統之間產生的依賴、促進、協調的關系。系統耦合協調關系表現為系統內部互相促進的協調發展，以達到穩定、協同的發展狀態；系統的高水平耦合協調階段稱為協同狀態，在“新型城鎮化-土地集約利用”耦合協調系統中主要呈現出“生態、環境、經濟、社會良性互動”、整體運行效率高、可持續發展等特點；系統耦合不協調關系表現為子系統、子元素間相互排斥、干擾、破壞的相悖發展，使其系統的整體發展效率受到阻礙。

(二)相關理論基礎

1.系統理論

在實踐中，系統是指具有相互作用的若干部分所組成的具有結構功能的有機整體。系統論最早出現于1945年，在發表的《關于一般系統論》中生物學家貝塔朗菲認為系統是“處于相互影響關系中且與環境發生聯系的各部分組成的整體”。系統是一個具有特定結構、層次、有序的整體。自然界中系統都具有極強的動態性、整體性、相關性。動態性指系統隨著時間的變化不斷地展現不同的特征與功能，需要從時間序列上對系統的特性進行分析；整體性指系統作為一個整體所表現出來的功能，是內部要素共同作用的結果，系統之和并不等于要素之和，需要從整體的角度對系統功能進行分析；相關性指系統內部要素與要素、要素與系統、系統與系統之間表現出來的相互作用、影響、制約關系，是一個有機的整體。

新型城鎮化系統(城鄉統籌發展、經濟城鎮化、社會城鎮化、生態城鎮化等)與土地系統(自然、社會、技術、人文、政策、經濟等)是兩個包含諸多方面的綜合性、多功能性系統，兩個彼此共存的體系構成了更復雜的耦合系統作用于社會，因此對其探究其功能特征時，需從動態性、整體性、相關性進行考慮。從系統論的角度看，新型城鎮化與土地集約利用復合系統內部要素呈現出的是一種相互作用、影響、制約的非線性關系，也會遵循無序到有序、緩慢到加速到穩定、量變到質變的系統發展規律。

2.協同理論

1971年，德國科學家哈肯首次提出了“協同”的概念，并創立了協同學理論。在協同理論中，所研究的系統是由兩個或多個部分子系統組成的，在子系統的相互作用下，整個系統會形成一種新的結構或功能，通過子系統之間的相互協調，可以促使整個系統的狀態從無序到有序、簡單到復雜、量變到質變。其系統內部主要存在“協同作用、伺服原理、自組織原理”3種作用方式。

協同作用認為當系統的外來能量聚集到一定臨界值時，子系統之間就會產生協同作用，使內部從不穩定到穩定，進而在混沌中產生一種穩定的結構。在“新型城鎮化-土地集約利用”耦合協調系統中，新型城鎮化系統內部要素間的協同作用，使得子元素(城鄉統籌發展、社會城鎮化、經濟城鎮化、生態城鎮化)的內部能量從不平衡態向平衡態發展，同理，土地集約利用系統內部的子元素(生態效益、經濟效益、社會效益)由于協同作用趨向平穩發展，進而在“新型城鎮化-土地集約利用”的復合系統中，由于協同作用由復合系統不協調發展狀態逐漸向協調發展狀態進行轉變。伺服原理認為，在系統處于臨界點或不穩定點時，快變量要素服從慢變量要素的演變規律。根據伺服原理可知，在“新型城鎮化土-土地集約利用”耦合協調系統中，不管是系統內部，還是系統之間，發展水平受相對較低要素的影響較大，同時也是提高系統整體發展水平的關鍵。自組織原理認為在外界能量流、物質流、信息流的輸入下，系統內部會自發地形成一種有序的結構；當“新型城鎮化-土地集約利用”復合系統在收到外部信息物質流入時，會由于協同作用與伺服原理，不管是子系統還是整體系統，都會自發地形成協調同步的整體結構。

3.可持續發展理論

1962年科普著作《寂靜的春天》引發了人們對環境問題的反思與發展觀念上的爭論，1980年“可持續發展”這一術語首次出現在《世界自然保護大綱》，隨后1987年聯合國環境與發展委員會在報告《我們共同的未來》中提出“可持續發展”的概念：一種既能夠滿足當代人的需要，又不對后代人生活構成威脅的發展模式。

早期的可持續發展理論主要是以“保護環境”為主要目的，隨著可持續發展理念的深入，不斷向其他領域外延。土地系統是一個綜合性的系統，涉及自然、社會、技術、人文、政策等多個方面，既是生活生產的物質基礎，又是其他資源賴以生存的載體。土地集約利用與可持續發展中“可持續”這一基本特征相契合，應該秉持“滿足當代人需要，不對后代構成威脅”這一原則對土地進行開發與保護。同時在積極推進新型城鎮化這個大環境下，土地集約利用系統與新型城鎮化建設系統存在天然的耦合關系，土地資源的可持續利用可以促進兩系統的協調發展，既可以提高土地集約利用水平，也能加快新型城鎮化的發展。

二、湖南新型城鎮化與土地集約利用耦合協調發展分析

從新型城鎮化與土地集約利用的內涵、范圍、要求來看，新型城鎮化包括了土地集約利用。

(一)耦合關系的確定

新型城鎮化包括城鄉統籌發展、生態環保水平、經濟發展程度、社會服務質量等維度，土地集約利用的目標是追求生態效益、經濟效益、社會效益的最大化，基于評價標準可以看出兩者存在生態、經濟、社會等方面的重疊區域，屬于交叉關系。將新型城鎮化與土地集約利用之間的動態互動關系定義為耦合關系，如圖1。

圖1 新型城鎮化與土地集約利用耦合作用

(二)耦合協調量級分析

1.耦合協調量級評定參數

擬用耦合度、耦合協調度、相對發展度作為

“新型城鎮化-土地集約利用”耦合系統量級評價參數。耦合度，衡量系統各要素間的相互影響程度，耦合度與系統內部各要素之間的影響程度成正相關關系，是耦合作用分為正向促進與反向抑制，耦合度無法對耦合作用的優劣進行判斷。耦合協調度，衡量系統的耦合協調發展水平，耦合協調度高，說明系統內要素成良性互動關系。相對發展度，用于對耦合關系進行更精細化地評價，更為客觀地判定耦合協調關系與整體發展水平。2.耦合協調量級分類

將新型城鎮化與土地集約利用耦合協調發展程度分為3個階段8個類型，具體如表1。

表1 “新型城鎮化-土地集約利用”耦合系統的階段與類型

續表

3.耦合協調量級測定邏輯

以“新型城鎮化”“土地集約利用”的內涵為基礎，綜合耦合協調量級參數評定、登記分類，基于新型城鎮化與土地集約利用的內涵，對“新型城鎮化-土地集約利用”耦合系統的協調量級參數進行綜合評定、分類、登記，構建新型城鎮化與土地集約利用耦合協調量級測定邏輯，如圖2所示。

圖2 新型城鎮化與土地集約利用耦合協調量級邏輯結構

(三)耦合協調實現機制

耦合協調效應的識別過程與耦合協調效應的實現過程是耦合協調實現機制的主要內容。

1.耦合協調識別機制

基于協同理論，建立協調識別機制，可以準確地識別出使系統產生協調效應的條件，成為實現系統耦合協調發展的關鍵。對于耦合系統協調機會，需要通過施加一定的管理措施(外部能量)，使得系統從無序到有序，達到協調的目的。除了條件識別外，還需結合科學方法對復合系統中的制約因素進行識別，在實際操作中，一般使用建立數學模型等方法。在新型城鎮化與土地集約利用耦合系統中，兩個子系統都反映了經濟、社會、生態三個方面，是使系統耦合協調發展的重要保障。基于耦合協調機會的識別機制，采用科學方法(數學模型)摸清系統的發展狀態，找出耦合系統的序參量，再對系統施加一定的管理措施，可以實現耦合系統的協調發展。

2. 耦合協調實現機制

依據耦合協調機制識別，對影響系統的制約因素進行抓取，再運用控制論原理對系統耦合協調的過程進行控制，旨在提高系統的耦合協調水平。

圖3 新型城鎮化與土地集約利用系統耦合協調機制

實現機制如圖3所示，頭部控施的驅動力是實現機制的關鍵，尾部受控的耦合協調度，代表著社會成效、生態成效、經濟成效，是控制的結果，中間部分為耦合協調的傳導路徑。在新型城鎮化與土地集約利用耦合系統中，各種驅動力的變動是耦合協調度改變的動因，通過調控措施，使得社會效益、生態效益、經濟效益的產生變化是耦合協調度改變的結果。

(四)耦合協調關系綜合水平測度

由于篇幅因素，計量公式和過程省略。根據綜合測度的方法，利用標準化數據與權重相乘，得到湖南省新型城鎮化與土地集約利用2010—2017年的綜合得分，如表2所示。

表2 湖南省2010—2017年新型城鎮化與土地集約利用綜合評價指數

圖4 湖南省2010—2017年新型城鎮化質量與土地集約利用質量水平發展趨勢

從新型城鎮化系統各要素綜合評價指數整體趨勢看，2010—2017年，湖南省經濟城鎮化與生態城鎮化呈穩定上升趨勢，城鄉統籌發展、社會城鎮化呈小幅度螺旋上升趨勢，這說明湖南省在經濟城鎮化與生態城鎮化維度取得了較為顯著的成績，在社會城鎮化與城鄉統籌發展維度方面有成效，但需努力保持其穩定發展。

經濟城鎮化顯著發展。GDP與人均GDP的總量持續增長，增速穩定、公共設施固定資產投資的增加、外商固定資產投資額的上升、企業工業銷售額的上漲、三次產業結構的優化是經濟城鎮化得到顯著發展的主要原因，同時經濟城鎮化是新型城鎮化系統中綜合評價漲幅最大的維度。

生態城鎮化水平持續上升。湖南省加大環境保護、環境治理力度，積極建設“綠色湖南”，2010—2017年，湖南省城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率，一般工業廢物處理率逐年上升，促進了生態城鎮化指數上升 。

社會城鎮化螺旋增長，增長幅度大。社會城鎮化是新型城鎮化系統中綜合評價整體增幅較高的維度，城鎮職工參加醫療保險養老保險占比、公共圖書館數、文化事業機構數、每萬人擁有醫療床位數均持續提升；由于招生政策的變化導致在校大學生數、在校研究生數有小幅的波動，從數值趨勢上看，社會城鎮化綜合評價指數螺旋增長，增長幅度大。

城鄉統籌發展螺旋增長，增長幅度小。在城鄉統籌發展維度中，常住人口城鎮化率，非農勞動人口比呈增長趨勢，城鄉收入水平比整體呈下降趨勢；城鎮登記失業率在2013年、2016年小幅度上升(負相關)，2014年、2015年略有波動，從數值趨勢上看，城鄉統籌發展綜合評價指數螺旋增長，增長幅度低。

表2和圖4是湖南省2010—2017年新型城鎮化質量與土地集約利用質量發展趨勢顯示，從整體數值上來看，城鄉統籌發展是湖南省新型城鎮化建設的短板，經濟城鎮化、生態城鎮化，社會城鎮化的發展初見成效。湖南新型城鎮化質量和土地集約利用質量的耦合協調關系在質量上得到了顯著性改善。新型城鎮化質量從2010年的0.143，提升到2017年的0.81，年均增長68%，土地集約利用測度從2010年的0.185增長到0.732，年均增長44%。湖南省新型城鎮化質量和土地集約利用兩者的綜合水平在2010年到2017年都得到了大幅度提升，這說明兩者發展水平由外延式擴展進入到內涵式提升階段。

2010—2017年，湖南省土地集約利用質量得分整體高于新型城鎮化，這意味著湖南省在這段時間土地集約利用占主導地位，土地集約利用超前于新型城鎮化發展。從以下幾個角度分析其現象，首先，土地粗放利用多出現于農村而非城市用地，這與湖南屬于傳統的農業省份有一定的關系；其次城市土地經過土地有償使用制度改革后，逐步走向市場化交易的道路，在市場調節下，土地集約利用發展較快；同時是湖南省新型城鎮化發展水平相對較低造成的，一方面“長株潭”城市群無論是綜合方面還是單一指標，對要素的吸引性過強，另一方面湖南省中小型城市(鎮)的經濟發展、城市規模、城鎮基礎設施建設與高層次城市相比有差距，容易造成人口流失這種失衡的城鎮體系現狀，不利于新型城鎮化發展；最后，由于我國的特殊國情，人地關系較為緊張，土地利用方面政策制定非常嚴格，有利于提升土地集約利用水平。

2010—2017年，新型城鎮化不管發展質量還是增速，都是持續上升的；土地集約利用水平雖然在質量上是提高的，但是在增速上逐漸減緩，需要注意轉換土地利用的方式，遏制土地粗獷利用的行為。近年來湖南各地在“工業強省”“制造強省”的發展思路帶動下，著力發展工業園區經濟，而減少了對土地的集約利用的關注。土地需要進一步的合理利用和開發，湖南省在土地利用效率方面提升幅度還很大，土地利用模式需要從粗放形式向集約形式轉變，才能實現土地集約利用水平與新型城鎮化之間的協調發展。

三、結論和建議

(一)加強城鄉統籌，促進共同發展

通過新型城鎮化耦合協調度關聯分析，城鄉統籌發展是新型城鎮化發展的短板。新型城鎮化發展走單一的“農村進城”道路是錯誤的，需要推進城鄉一體化發展。一是發揮城鎮反哺效應，創造統籌發展良好氛圍。農業作為“弱質性”產業，基礎條件薄弱，農民文化程度不高，政府需要加大發揮新型城鎮化建設中的反哺效應；一方面結合當地實情特征，加快就地城鎮化的實現，使居民在城市的生活中能夠融入鄉村生活的品質，在鄉村生活中能夠享受現代文明的成果；另一方面政府需要提高農業資源的有效配置，增加農村公用事業的政策支持力度，夯實鄉村基礎設施建設，對農業生產進行技能培訓，加大農業新技術的推廣運用，提高農民文化素質，為城鄉經濟結構轉型提供良好氛圍。二是促進城鄉要素流動，激發農村發展內生動力。資金與勞動力作為生產活動中最為活躍的要素，城市與鄉村的會聯互通，可以促進城鄉要素的流動，從而激發農村發展內生動力；一方面政府應對相關政策制度進行改革完善，引導資金向農村農業中流動，發揮金融對農業的刺激作用，進一步拓寬農村信貸渠道，建立財政貼息為主，財政補貼等多手段為輔的財政支持體系；另一方面以政府對就業結構進行調整，加快剩余的農村勞動力向第二、第三產業轉移，促使農村生產力、農村居民收入、農業現代化的進一步提升。

(二) 著力四大板塊協調發展，提升土地經濟效益

通過土地集約利用耦合協調度關聯分析，土地經濟效益在湖南土地集約利用關聯度中表現不佳，其主要原因在于湖南省四大區域板塊(長株潭城市群、大湘西、大湘南、洞庭湖生態經濟區)的經濟發展水平有很大的差距，制約了土地經濟效益的提升。

為著力推進湖南四大板塊協調首先需要從政策入手，對一系列配套政策(如財政轉移政策、土地政策、產業投資政策、環境政策、人口政策等)進行完善。在推進工作上推動編制主體功能區規劃；推動開展市縣空間規劃試點；推動制定約束性指標并分解落實；推動建立國土空間動態監測系統；推動形成區域合作互助機制。在政績考評上，實行以地區功能性為主導的分類考評。一方面，對于經濟重點開發區，城鎮化、工業化發展水平是優先考評點，且要對經濟增量、人口吸納量、產能效益、產業結構、環保成效、資源消耗量等指標進行綜合評價；另一方面，對于農產品主產區或生態功能區，農業發展水平是考評重點，主要對農業綜合生產力，產業化水平、農村居民收入等指標進行評價[8]。

(三) 加強經濟建設，守住生態紅線

經濟城鎮化是湖南新型城鎮化發展中的重要促進影響因素，經濟建設是新型城鎮化發展重要的動力來源，加快產城融合以及第一、第二、第三產業結構轉型升級，是經濟建設推進新型城鎮化的主要途徑。第一產業的發展是城鎮化建設的基礎，需要著重推進農業產業化、專業化、標準化、集約化生產經營。第二、第三產業是經濟與就業的重要領域，對于湖南而言，一方面需要促進工業高端化、高新化、規模化發展；另一方面大力發展現代服務業的同時，通過創新改造推進傳統服務業的經營與擴張。

守住生態紅線是經濟建設的基本原則。高質量的新型城鎮化首先應該對生態空間的布局進行科學合理優化，加大對綠色節能產業的扶持力度；其次建立明確的獎懲制度，對達到節能減排要求的企業可以通過政策對其激勵，對偷排超排企業的加大其整治力度，通過創建“環保模范城市”“生態文明城市”的方式使“生態城鎮化”成為居民的責任與榮譽。

(四)處理好城鎮化與土地集約利用的關系

一是對城鄉發展實行整體規劃。在大力推進城鎮化過程中，盡力避免城市規劃超前于土地利用整體綱要。

土地利用總體規劃應是城市規劃的基礎，在城鎮發展規劃的每個階段，都應與土地利用規劃銜接到位，通過兩規劃的合理布局及后期管理嚴格控制城市規模的無序擴張。湖南省應嚴格實行《湖南省推進新型城鎮化實施綱要》，充分發揮此規劃在城鎮化發展與建設用地集約利用的統籌引領作用，進一步推動《湖南省實施〈城鄉規劃法〉辦法》等地方性條例出臺，實現新型城鎮化和土地集約利用協調發展的局面。

二是采取長期性的政策支持新型城鎮化與土地集約利用協調發展。根據西方城鎮化過程中的實踐經驗以及我國城鎮化進程中遇到的問題證明，在初期由于土地規模的擴張，城鎮化的推進不利于土地集約利用的進行，但從長期看由于城鎮化發展帶來的經濟活動的投入會促進土地集約利用的發展。政府應該采取長期性的政策，制定合理的城鎮發展規劃以及土地集約利用綜合規劃。