把握新基建契機苦練新型智慧城市九字訣

吳志剛 許旭

當前，云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網、5G等新一代信息技術蓬勃發展，以數字化、網絡化、智能化為特征的數字化轉型浪潮席卷全球。而在2020年初新冠肺炎疫情的黑天鵝事件當中，數字化轉型的重要性更加突顯，新一代信息技術、數字化平臺在支撐疫情防控指揮、促進復工復產等方面發揮了重要作用，有效抵御了疫情帶來的重大沖擊。但問題和短板也不容忽視，一些地方耗時耗力建設的智慧城市出現了“失靈”現象，政府公共衛生應急管理和治理能力面臨極大挑戰。展望未來，我們處在百年未有之大變局中，新冠肺炎疫情可能與人類長期相伴，全球供應鏈以及我國城市發展、產業布局面臨深刻變革。

在此背景下，以數字技術為核心的“新基建”正成為我國新一輪經濟增長的主要動力。作為服務數字經濟的新型基礎設施，新基建與各地持續發力的智慧城市建設相輔相成，成為智慧城市迭代創新的重要基礎。我們要緊抓新基建契機，積極穩妥地推動新型數字基礎設施建設，系統思考智慧城市建設推進策略，更好地提升智慧城市發展能力，提高城市治理現代化水平。

新冠肺炎疫情暴露出智慧

城市建設存在的短板和不足

（一）體制機制不健全，聯動響應“跟不上”。一是應急聯動協調機制不健全。很多城市在疫情初期缺乏全局整體的應對思路，缺乏跨業務跨地區跨部門的統籌協調和聯動機制，導致決策對接不到位、聯防聯控難實現、應急指揮調度能力不強，對應急事件的處理是被動應對多于主動出擊，出現了應急運輸綠色通道中斷、城市基礎服務保障停擺、醫療和生活物資保障困難等問題。

二是智慧城市平戰轉換機制不健全。多數城市盡管建立了智慧城市運行管理中心，但中樞作用沒有充分發揮。如，城市運行管理中心匯聚的大量數據在關鍵時候作用發揮有限，很難對疫情防控提供決策支持。智慧城市日常指揮調度與疫情防控指揮缺乏有效銜接，城市日常管理和應急管理難以做到無縫對接和自由切換，線上線下指揮調度不順暢，突發事件分級響應不及時。

三是跨部門業務協同機制不健全。長期以來，我國傳統行政管理以“條塊結合”方式推動為主，部門利益、監管缺位等問題依然存在，政府部門間信息共享、資源整合和業務協同不夠，管理服務分散化、割裂化現象比較突出，在新冠肺炎疫情等突發性重大公共安全事情面前，應急反應相對滯后。

（二）數據資源缺統籌，城市運行“看不全”。在智慧城市建設初期，很多信息系統是由各使用單位結合自身需求和痛點發起，解決某類具體問題、功能單一等特點，雖然各部門都產生并積累了大量數據，但各類數據之間并未進行有效融合，無法實現有序匯集、深度共享、關聯分析和高效利用，難以滿足智慧城市高效協同運轉需要和城市運行“全貌”展示需求。在疫情防控中，“信息孤島”“數據煙囪”等老問題再一次暴露出來，制約了數據資源價值和活力的充分發揮。

一是疫情數據收集不充分。有的部門或社區工作者仍通過手工方式收集統計數據，導致關鍵數據采集慢、歸集難，數據質量不高，疫情防控存在盲點，部分人員未能進行軌跡分析，常常會遺漏密切接觸者。

二是公共數據整合共享不夠。由于數據標準不統一、共享機制不完善等原因，導致公安、民政、醫療、人社、通信、交通等部門數據共享難，出現了公共危機事件信息來源彼此獨立、信息處理難以關聯互動等問題，一些地方政府部門因無法精準掌握感染者信息而不能有效配置人力、資金、醫療物資等資源，影響了疫情防控和服務民眾的效率和能力。

三是政務數據和社會數據融合度不高。政務數據、城市運行數據、企業數據等數據的深度整合不足，如此次疫情中，雖然微信等App開通了疫情上報入口，但應用深度不夠，且未開放數據接口，市級作為疫情防控的一線指揮部，并不能加工和使用這些數據。

（三）業務技術欠融合，為民服務“不到位”。一些城市智慧平臺建設側重先進技術的集成應用，對業務流程梳理不夠，對行政職能整合、業務流程優化及組織機構調整等考慮不足，未能從百姓視角考慮如何提供方便、快捷的公共服務，用戶黏性不夠。如有些城市盡管建立了“智慧社區綜合管理平臺”，但由于基礎信息自動實時采集、綜合監管、配套服務等能力不強，在涉疫人員排查、數據分析、后續跟蹤等方面作用有限，難以滿足疫情精準防控需求。

一些城市綜合服務APP存在注冊流程繁瑣、場景應用單一、宣傳推廣不到位等問題，上線的服務事項缺乏統一規范，部分應用系統尚未實現與政務服務平臺的有效對接，對疫情防控的支撐作用有限。

（四）項目管理輕運營，綜合實效“不持續”。智慧城市不僅要重視項目建設，更要重視建成后的運營管理。在以往的智慧城市建設過程中，地方重建設、輕運營的現象普遍存在，缺乏持續后期有效的運營管理，導致智慧城市建設難以達到預期成效。

一些部門在IT軟件、IT集成和云服務上投入了大量資金，在業務規劃、集成和運營方面卻缺乏資金預算;一些地方缺乏本地智慧城市業務運營團隊，用戶、廠商、集成商和服務商之間緊密互補的合作關系尚未建立，業務系統上云、系統互聯互通等方面很難滿足政府需求，導致新冠疫情等突發公共衛生事件發生時，一些信息系統“失靈”、網上政務系統“崩潰”、用戶體驗不好等問題頻繁出現。新型智慧城市建設

應把握九字訣

公共突發事件就像一把尺子，隨時隨地檢驗地方政府的治理能力和為民服務的效果，倒逼智慧城市迭代升級。新冠肺炎疫情發生后，我國智慧城市建設暴露出許多問題，其核心是現有建設思路、模式和成效與疫情期間多樣化、復雜化的需求不相適應，本質是城市治理能力現代化水平不高。加快以5G、人工智能、工業互聯網、數據中心為代表的新型基礎設施建設進度，為推動智慧城市建設迭代升級提供了新契機。

通過“新基建”將信息、數據、網絡、算法與城市功能有機結合起來，重塑智慧城市建設邏輯，滿足生產生活升級需求和技術場景賦能產業轉型，推動智慧城市建設向更廣范圍、更深程度、更高水平發展。

新基建背景下，智慧城市若要有旺盛的生命力，需要樹立全周期管理意識，從“用心鑄魂、固本強體、構腦育智”等三個維度，內外發力、軟硬兼施，將思想與行動有機統一起來，把執政理念與各部門的執行力有機結合。圍繞“制安生、感聯聚、數智用”九字訣體系化推進智慧城市建設。

（一）“制安生”是根本，用心鑄魂。用心鑄魂是智慧城市建設的根本，包括構建制（度）安（全）生（態）體系。重點是貫徹以人民為中心的執政理念，強化制度創新，破解制度壁壘和權力制約，提高制度供給能力，努力構建協同聯動、資源共享的整合機制和發展環境。建立網絡數據安全體系，防護內部應用系統及數據的安全，維護城市運行及市民生活的穩定;構建合作融通的應用生態體系，保障智慧城市健康可持續運行。

“制”：制度為先。實施縱橫捭闔，突破體制機制藩籬。科技是提升城市治理能級的重要工具和手段，但更重要的是要通過技術運用撬動體制創新、賦能再造治理體系，這才是真正提升城市治理能力現代化水平的關鍵。要將智慧城市建設作為一把手工程，在制度創新上久久為功，解決好統籌協調、平戰有序轉換等問題。加強智慧城市建設的統籌謀劃和整體布局，統籌推進項目建設、資金管理和資源配置，努力突破部門、行業、區域間的體制性障礙，構建縱橫聯動、分工有序、協調高效的聯合推進機制。

建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。系統設計城市數據資源體系的框架機制、標準規范、管理辦法等，妥善處理宏觀與微觀、規劃與執行、監督與整改、便捷與安全等各種關系。強化技術、服務標準化，推動數據格式、設備接口和數據資源兼容共享，促進新型基礎設施的互通、融合，規范服務標準、類型、數量和質量。同時，要發揮重大工程的示范效應、帶動效應，建立智慧城市重大工程的科學決策機制和智慧應用的效果評價機制。

“安”：安全為根。強化網絡數據安全保障，筑牢安全防線。隨著5G、云計算、人工智能等新基建在智慧城市中的深入應用，基礎設施云化、業務系統上云已成趨勢，數據集中化、透明化、網絡化加大了數據安全和個人隱私泄露的風險。要強化底線思維，管理手段和技術手段雙管齊下，筑牢智慧城市網絡和數據安全防線。加快建立健全網絡和數據安全相關法規制度，貫徹落實網絡安全法，推動出臺數據安全法、個人信息保護法等法律條文，完善數據產權保護、個人隱私保護、知識產權保護等方面制度建設，維護人民群眾利益、社會穩定、國家安全。

推廣數據管理能力的國家標準，強化公共信息資源開發利用風險管理，加強公共信息資源采集、共享、使用的安全保障工作，將數據安全納入政府績效考核體系。引導信息技術企業加大基礎設施、支撐平臺、數據安全的自主創新力度，培育自主可控的新一代信息技術、產業和生態體系。支持地方和部門在智慧城市建設中，積極推進國產化軟硬件產品替代，以應用促進產業和技術創新升級。

“生”：生態為核。構建應用生態，提高全民數字化能力。傳統的智慧城市建設大多是自上而下，由政府主導、政府投資、政府運營，這在夯實基礎階段是需要的。但是，隨著智慧城市建設需求日趨多樣、功能設計更加復雜，更加需要理順政府、企業、社會、居民等各類主體在智慧城市投資、建設、運營方面的關系。要摒棄運營主體各自為政的模式，圍繞智慧城市前沿技術研發創新、整體性解決方案供給、多樣化應用場景落地、標準規范制定、市場化運營等，加速構建政企研學用體系，發揮各自所長、生態共融，創新政府引導、多主體參與的新型智慧城市建設運營模式，減少智慧城市建設投入碎片化、運營無序化、標準多樣化等問題。

提高智慧城市建設的公眾參與度，利用各類數字化渠道了解公眾對智慧城市的理解和需求，通過眾包模式、基層自治等方式發揮群體智慧，將“人民城市人民建”落到實處。打造一批數字化轉型復合型人才隊伍、智慧城市專業化運營團隊，全面提升全民數字化能力和素養，為智慧城市建設提供源源不斷的智力支撐。

（二）“感聯聚”是基礎，固本強體。固本強體是智慧城市建設的基石，包括構建感（知）聯（接）聚（合）體系。重點是夯實城市的數據基礎設施。5G、物聯網、大數據、人工智能、云計算等技術的聚合式創新，使得要素和要素、技術和技術、設施和設施相互影響、相互作用、高度集成，基礎設施具備了感知、連接、存儲、計算等數字化能力，城市基礎設施的功能和作用遠遠超越了工業時代相對獨立的基礎設施，支撐智慧城市運行的基礎底座加速從物理、泛在、獨立的傳統基礎設施向融合、智能、互聯的新型數字基礎設施演進。通過構建高速連接、智能感知、聚合服務于一體的智能化基礎設施體系，為智慧城市建設運行提供高速泛在的網絡傳輸、彈性配置的計算存儲和實時精準的感知監測等基礎支撐。

“感”：感知城市。感知體系是智慧城市的“神經末梢”，以遍布全域的城市感知網絡為基礎，利用5G、IoT、邊緣計算等技術，多端采集政府業務數據、物聯網監測數據、視頻數據、社會數據、互聯網數據、第三方數據等數據，整合視頻、數據、位置、環境等多類型感知信息，提供集中管理、分散控制的感知終端管控服務，實時動態感知城市運行狀態，精準控制和統一管理城市公共基礎設施，實現智慧城市“視覺、聽覺、嗅覺、觸覺”的有機統一。

“聯”：聯接協同。支撐未來萬物互聯世界，需要大容量、高速率、穩定性好的網絡通信技術作為支撐。積極推進5G建設應用，不僅提高了網絡速度，也將終端全部納入網絡，通過構建互聯的網絡體系，提供更快的數據速度、更高的數據容量、更好的覆蓋范圍，更低的延遲或更短的響應時間，實現“萬物皆可聯”，為未來城市便捷生活、協同工作提供了更多可能性。

“聚”：聚合服務。按照集約化、系統化建設思路，積極推進云計算、大數據等新一代信息技術應用，統一部署機房、網絡、政務云平臺、數據中心等基礎設施建設。通過建設物理分散、邏輯統一的智慧城市一體化數據中心體系，為城市治理提供統一高效、彈性配置、專業安全的計算存儲等技術服務。通過建立城市云平臺，統籌城市區域內的基礎資源、信息資源、服務資源和產業資源，面向城市范圍內的政府、企業和公眾提供綜合信息服務。

（三）“數智用”是重點，構腦育智。構腦育智是智慧城市建設的重點，包括構建數（據）智（腦）用（戶）體系。重點是要把數據進行有效的管理，深化數據匯聚、數據融合和數據治理，釋放數據價值;建設基于大數據能力平臺的最強“城市智腦”，發揮軟件定義、智能引領等作用，促進邏輯梳理、改進業務流程、優化功能設計、強化部門協同、賦能場景應用，構建以“城市智腦”為支撐的城市數字化治理體系，從而形成讓城市治理便捷高效、治理更智慧。

“數”：數治賦能。釋放要素紅利，優化數據資源體系。人類社會發展每一次的重大突破，都伴隨著人類對數據、信息和知識處理手段的創新發明，人類社會的各項經濟活動都與數據、信息和知識的創造、傳播和使用直接相關。數據已成為重要的生產要素，對于提高生產效率的倍增作用凸顯。

特別是《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要加快培育數據要素市場，通過制定出臺新一批數據共享責任清單、探索建立統一的數據標準規范、支持構建多領域數據開發利用場景，全面提升數據要素價值。通過發揮數據的基礎資源和創新引擎作用，不斷豐富完善城市數據資源體系，提升數據整合匯聚、開放共享、關聯分析、開發利用和治理能力，解決數據流動的有序性、通暢性和有效供給問題，以數據流帶動資金流、物流、商流、人才流等資源要素高效流動和優化配置，打通城市運轉的任督二脈，讓數據多跑路、老百姓少跑腿，賦能城市智慧運行。

“智”：智腦決策。打造“城市智腦”，提升城市數字治理能力。當前，城市系統更加復雜，城市要素動態流動更加頻繁，城市人口群體差別性和多樣性明顯，對城市綜合治理水平提出了新的挑戰，迫切需要一個讓城市會思考的好大腦，即一個能夠統籌配置各類資源、支撐多維聯動、輔助科學決策的智能中樞系統。

“城市智腦”作為實現系統、平臺、數據、業務交互融合的“總樞紐”“總集成”“總調度”，通過將城市各部門、各區縣業務系統接入到中樞系統，并在此產生交互協同融通的“化學反應”，優化公共資源配置，實現全域統籌聯動，有力支撐城市態勢感知、運行監測、領導決策和應急指揮，推動智慧應用加速從單維突進向綜合智能演進，驅動城市運行加速從單點突破、各自為政向全局優化、一體聯動升級，創新基于“中樞系統—數字駕駛艙—應用場景”的城市全周期管理模式，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。

“用”：用戶至上。深耕場景應用，提升為民服務效能、改善用戶體驗。智慧城市建的好不好，老百姓說了算。只有充分考慮了城市中豐富多樣的用戶需求，技術才有落地空間和應用價值。因此，要本著多用戶多場景、千人千面的思路，立足市民生活、政府管理、企業運營等多用戶的實際需求，豐富拓展智能技術應用場景，從場景解決方案中破解城市發展中遇到的堵點、難點問題，提供人本化、精細化、強感知的城市管理服務，改進治理過程，提升治理能力和水平，切實增強人們群眾的獲得感和幸福感。

例如，2019年杭州“城市大腦”圍繞解決城市交通堵、文旅服務慢、停車等待長、醫療支付煩等問題，建設了11大系統、48個應用場景，便捷泊車、舒心就醫等基本實現“先離場后付費”“先看病后付費”;杭州主城區，通過視頻AI計算，每兩分鐘就可以完成一次全區域掃描，95%的事件自動發現。

深入推進新型智慧城市

建設的政策建議

（一）加強頂層設計，優化智慧城市建設四梁八柱。智慧城市建設是一項復雜、持續迭代的系統性工程，要從全局視角出發，利用系統論方法，進一步強化頂層設計，按照“制安生 感聯聚數智用”九字訣，統籌考慮制度、安全、生態、感知、聯接、聚合、數治、智腦、用戶等關鍵要素，注重軟環境和硬基礎兼施、管理和服務結合、技術創新和制度創新并舉，加快智慧城市推進路徑由強調單點單環節突破向城市功能協同運轉、要素合理配置轉變，工作重心由滿足政府訴求與監管需求向全程全時為民服務轉變。

創新智慧城市“規劃—建設—管理—運維”全周期管理方式，整合優化各類主體、各類業務、各類要素，形成虛實交互、功能協調、結構統一、資源共享的智慧城市有機運行模式。建立智慧城市頂層設計動態更新調整機制，提升應用系統應對技術趨勢、發展環境、城市需求、市場格局等不確定性因素的更新、適配能力。

（二）分類精準施策，探索智慧城市特色發展路徑。智慧城市建設既要有戰略視野，也要有地方特色，更要注重以人為本。在以智慧城市“九字訣”為核心的頂層設計邏輯框架下，應因地制宜、因城施策、因時而變，分級分類制定智慧城市發展的目標、藍圖、重點和路徑，確保新型智慧城市建設的效率和成效。統籌考慮城市功能定位、發展階段、長遠規劃和現實需求，突出智慧城市建設與城市定位的吻合度、對經濟發展的支撐度，對民生需求的滿足度、對治理能力的保障度，從基礎設施、產業發展、政務服務、民生服務、城市治理等領域選擇需求大、示范好、帶動強的智慧應用項目，有步驟、有重點地推進，以點帶面、逐步深入拓展。統籌考慮城鄉發展、區域協同，形成一批充滿活力、富有特色的智慧城市群、智慧城市、智慧小鎮、智慧鄉村。

（三）強化要素保障，持續優化智慧城市發展環境。深入推進重要領域和關鍵環節改革，提升服務企業水平。放寬市場準入，實行包容審慎監管，探索適用于新業態新模式的“沙箱監管”措施。加大信貸優惠支持力度，發揮財政資金、基金引導作用，支持各類市場主體參與建設，激發市場活力。重點引進培育智慧城市規劃建設、投資運營等方面的行業管理人才以及引領新基建技術研發、融合應用的復合型領軍人才。加強對智慧城市重大新基建項目土地指標的保障。建立技術、資金、數據、人才、市場、渠道設施、中臺等服務全要素自由流通機制，賦能跨界融合的智慧城市運營生態建設。