中央蘇區是如何進行財政監督的

曹春榮

1931年11月，中國共產黨蘇區第一次代表大會（即贛南會議）在瑞金召開。右起：任弼時、王稼祥、朱德、毛澤東、項英等在大會主席臺上

中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立之初，便向各地軍政機關指出：財政是國家的命脈，財政工作好壞直接影響到軍事與行政，間接影響到整個社會經濟與階級政權。因此，中央蘇區在下大力氣做好財政工作，充分發揮財政作用的同時，也運用多種手段對財政機關、財政業務、財政工作人員進行必要的監督，使其運行在正確的軌道上，為公生財，用財為公，讓有限的財力保障革命戰爭的順利進行和取得勝利。這些財政監督手段主要有：財政機關的自我約束與制衡、審計監督、檢察監督、輿論監督等。

財政機關的自我約束與制衡

?健全組織、實行分工

1932年9月13日，發表在《紅色中華》第7版上的《中央財政部訓令》指出，為執行統一財政，建立稅收制度，打土豪籌款，領導群眾進行節省運動，建立和發展合作社，正確執行國家經濟政策等各種工作，“必須各級財政部有健全的組織與科學的分工”;同時，這還是“財政出入也才不至于發生舞弊”的“先決問題”。這表明臨時中央政府把財政監督的第一道關口，設在財政機關自身。

一段時間，各地蘇維埃政府財政管理混亂，收錢的、管錢的、用錢的職責不分，機關、部隊可以隨便到有錢的地方支取現金使用，財政部門只是起個記賬作用，以致公款被貪污浪費和挪用的現象時有發生，因此，加強財政管理工作刻不容緩。這個管理從組織上來說，就有不同崗位或分工之間的相互約束和制衡，也就是內部監督。由于上述弊病多發生在縣以下機關，所以中央財政部的訓令強調指出：特別是縣蘇這一級財政部必須馬上健全起來，糾正過去財政部長自己管賬的現象，各級財政部長必須將技術工作分給各科去做，自己要注意到財政部全部中心工作之執行，財政部工作會議要按時開會，要在會議上來推動一切工作，檢查一切工作，改進一切工作。只有在健全的組織和集體分工的財政部之下，財政工作才能建立起來。

健全組織、實行分工的設想和努力，始于臨時中央政府成立之初頒布的《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》和規定整個財政系統的《人民委員會訓令》（財字第2號）。前者明確規定了國家財政收入的受理機關，財政支出的預算、批準機關。后者規定了中央和地方各級財政機關相互間的隸屬管轄關系，并由此制定出《財政部暫行組織綱要》，具體規定中央和地方各級財政部的下設機構名稱、編制，以及職掌（即分工）等。

1932年12月16日，中央財政部第12號訓令在總結過去會計工作的主要缺點后指出，為“要徹底統一財政，要防止財政上一切舞弊行為，非有健全的科學的會計制度不行”。這種科學的會計制度，“就是把收錢的、管錢的、領錢的、支配的四個機關分開，不再混在一起”。這就從根本上厘清了財政機關不同部門（科室）的不同職責，有利于各負其責，互相制約，防止舞弊。

1933年1月1日起，中央蘇區開始建立國庫，實行會計制度。中央財政部為使這一任務順利完成，特下達第13號訓令，指示財政部對國庫要經常監督、指示、幫助，特別是財政部長要經常去檢查，國庫存款與庫存表是否相符，不要以為國庫是受總金庫指揮，財政部可以不管，如果支庫主任發生貪污卷逃等弊端，還是要財政部長負責任。

健全組織、實行分工的關鍵是人，要有足夠數量和質量的財政工作人員。在當時條件下，臨時中央政府采取了邊調配吸收、邊訓練培養的辦法予以解決。中央財政部在關于目前各級財政部的中心工作的訓令中，要求各級政府必須糾正過去無人可調、無辦法的消極觀念，要站在整個立場上堅決向下級調人，并應多方吸收失業工人店員，并可任用寫算俱佳的產業商人、知識分子及女同志等專門技術人才。只有堅決調足人員，才能建立財政部本身工作。與此同時，要培養干部，培養財政人才——不只是為眼前，也為將來。也就是說，不僅要找一批人才補充現各級財政部，而且要搜集大批人才，準備占領大城市時去建立財政工作。為此，除中央經常開辦各種財政訓練班外，各省縣政府也須自己訓練人才。這些解決財政人才短缺的辦法，充分體現了臨時中央政府既實事求是，又高瞻遠矚的氣度和作風。

此外，中央財政部運用組織手段進行系統內部監督，還有另一條路子。據當年曾經在中央財政部工作團任職的瑞金籍老干部楊九慶回憶，除按財政部暫行組織綱要規定設置的部屬機構外，實踐中，中央財政部還設有財政工作團，人數約100人，占財政部全體干部數的一半。財政工作團人員分兩部分，一部分分到各地作巡回檢查，主要任務是監督打土豪籌款、出現場，再就是檢查各縣對財政政策和紀律的執行情況。另一部分被派到部隊師一級去，叫作財政特派員，他們穿軍裝，享受紅軍待遇，但仍歸財政部領導，主要任務是監督部隊的財政政策和紀律執行情況。

建立會計制度，嚴格財務手續?

運用會計手段反映企業、機關、事業單位和其他經濟體的經濟活動，傳輸財務和成本資料，是對其核算對象的經濟業務與財務狀況進行管理、監督的重要方法，當然也是財政機關自我約束與制衡的重要方法。為此，臨時中央政府在總結過往經驗教訓的基礎上，決定從1933年1月1日起實行一系列會計制度，要求各地（主要是中央蘇區）照此規定辦理會計和財務手續。這些會計制度包括會計規則、會計科目表、預決算規則、財政機關交代規則，以及統一簿記表冊與單據等。

《財政人民委員部會計規則》在其“總則”部分規定：凡蘇維埃及其所屬各機關均須照此規則辦理;國家租稅及一切收入、一切經費支出（即歲入、歲出），均由財政部會計處編入總預算與總結算;會計處根據國庫與國庫管理局及附屬機關各報告，每日并按月編制報告表，呈部長審核;會計處設稽核科，得隨時派稽核員分赴各機關指導會計工作，并檢查賬簿報告及單據等。這些規定，有利于財政機關整體把握國家財政狀況，及時發現財政收支及管理上的大問題與小毛病，并予以糾正。

在“收款之程序”章規定，各稅收機關及各級財政部所收之款，均須照規定期限解繳當地分支國庫。此外，就是對各類繳款、收款、解款、記賬之手續的規定。這些規定，固然有利于財政機關及時收上一切應收之款，以備各項支出;同時對于防止收款單位截留、挪用、坐支乃至貪污浪費等舞弊行為的發生，也大有好處。

“支款之程序”章除規定各機關每月領經費時，應先期編制支付預算書3份，連同請款憑單一并送交財政部審計處核發，之后由財政人民委員根據審計處核定數目作最后決定并簽發，交國庫管理局支發外，對省一級各機關、縣一級各機關領款手續，國庫總、分、支庫的記賬、存查、報告程序，也作了詳細規定。這樣做，有利于防止亂開支、超預算開支，有利于國庫系統的資金和賬務管理。

“賬簿”“記賬”章和“支出單據之證明”章，分別就會計賬簿的啟用、結束、更換、經管、保存，以及不同類型賬簿的記賬法，記賬所需傳票、單據、對應會計科目等，作了明確規定。這樣做（包括收款、支款之程序規定），使不同數據在同一科目中彼此銜接，在不同科目中相互對應，在不同賬簿中顯示關聯，有助于賬目清楚，相關人員了解財政資金的來源與去向，也有利于鑒別記賬之原始憑證——單據的合法合規與否，有利于查賬、對賬，防止和查出種種舞弊現象。

鑒于以前財政機關工作人員卸任、接任之間無一定交代手續，交卸者無清單、無報告，接管者也不去根究點查，不免發生舞弊情形，造成公家損失，1932年12月，中央財政部特制定《財政機關交代規則》，意在使交接清楚，防止糊涂賬下肥私損公。該《規則》規定，凡各蘇區財政機關負責人前后任交代時，無論本職或代理均須辦理交代，且屆時要請上級財政機關或該級之行政負責人，派員監視盤點。卸職人員應將職期內（自到職之日起至卸職前一日）所管各件，包括各項收入數、各款已解未解數、各項實領實支及余存數、各種單據及其存根、國有財產及物品、各種文件及表冊賬簿等，造就交代清冊，會同監視人移交接任人員。卸職人員在任職期間已收未解之款，一概移交接任人員報解，不得借口各清各款不肯移交;已支未報或已領未支各款，一律按照預算款目將實際表冊移交接任人員，并與之申說明白。接任人員到職后至遲在15天內，須將移交款物等按表冊單據，盤查清楚，一一接收，并與卸任人員一道協同報告上級;接收前任移交之款，限3日內報解，不得延遲;接手后每日所造各種表冊，要與上任造報者連接。卸職人員造冊移交有舞弊虛報者，接任人員要據實報告上級，追究處分，徇私舞弊者一并處分。卸職人員經管款物過限不交，或交代手續辦理不清因此逃跑者，均須受到追究處分乃至通緝究辦、查封家產抵還。

為防止會計上種種舞弊及錯漏現象發生，中央財政部還統一了蘇區財政所用簿記單據的格式與內容，并將新的簿記單據下發各地財政機關一體采用。

除上述兩大措施外，中央財政部還以自查自糾方式，進行內部監督。1933年12月1日，中央財政部在部長林伯渠主持下，召開工作人員會議，討論節省經濟幫助戰爭、開展反浪費斗爭問題。中央財政部這一做法，迅速引起各地蘇維埃政府工農檢察部和財政部對于反浪費斗爭的注意，從而推動了中央蘇區的反浪費運動。

審計監督

?審計機關與《審計條例》

審計，是由專設機關對國家各級政府及金融機構、企事業單位等的財務收支、經濟活動，進行事前和事后的審查、評價和監督。

在中央蘇區，最早設立的國家審計機關，應是1933年9月間中央人民委員會第49次會議為新的財政計劃提出而成立的審計委員會，以高自立、梁柏臺、吳亮平為委員。其時，高自立是中央工農檢察部副部長代理部長，梁柏臺是中央內務部副部長代理部長，吳亮平是中央國民經濟部副部長。不過，這個審計委員會只審核中央財政部的財政收支預決算工作，并未對其他政府機關等開展審計。

1934年1月下旬在瑞金召開的中華蘇維埃第二次全國代表大會，決定成立中央審計委員會，直屬中央執行委員會。2月3日，第二屆中央執行委員會第一次會議通過以中執委委員阮嘯仙為中央審計委員會主任的決定。由此，中央審計委員會作為專設機關正式成立。《中華蘇維埃共和國中央組織法》賦予中央審計委員會的職權是：（一）審核國家的歲入與歲出;（二）監督國家預算之執行。規定審計委員會由5人至9人組成，由中央執行委員會主席團委任之。

2月20日，中央執行委員會以命令形式頒布《審計條例》，作為審計工作的法律依據。《條例》共19條，主要內容為：

第1、2條，分別闡釋制定本條例的目的——為著保障蘇維埃財政政策的充分執行，裁判檢舉貪污浪費的行為，使財政收支適合目前革命戰爭的需要，以及施行本條例的路徑——中央審計委員會及分會須與中央、省及中央直屬縣、市工農檢察委員會取得密切聯系，使更能吸收廣大工農群眾對于審計工作的意見，也就是審計機關和檢察機關、工農群眾“三結合”之路。

第3條至第7條，是關于中央審計委員會及分會，怎樣履行法律賦予的“審核國家的歲入與歲出”，以及“監督國家預算之執行”的職權，包括審查各級蘇維埃機關預算決算之流程、必備資料、審查時限等。

第8、9條，分別明確規定中央審計委員會及分會各自應予審查的事項。

第10條至第17條，規定中央審計委員會及分會為完整履行自己的職權，所應承擔的責任及可以采取的措施。其中至為重要的是第12條：中央審計委員會每會計季度之終，應將審計經過情形向中央政府主席作總結報告。

顯然，《審計條例》對蘇區審計機關的職權、任務、責任的規定與劃分，十分明確而具體，既具有法律法規的嚴肅性，又具有實際工作的可操作性和一定的靈活性。

除政府專設的審計機關外，一些政府職能部門、金融機關、國有企業、合作社組織，也設有審查、評價、監督其自身財政收支、經濟活動的審計（查）委員會或經濟審查委員會，或審計處、稽核處。不過，它們只能稱為審計機構。

?國家審計?

中央審計委員會及分會進行的審計，是以國家名義執行國家意志、維護國家利益、受國家法律保護的審計活動，稱之為國家審計。從《紅色中華》發表的審計總結（結論），可以略知這方面的大概情況。

1934年3月17日的《紅色中華》第3版，發表了《中央審計委員會審查3月份中央政府預算的總結》。這次審查立足于開展節省運動，建立和健全會計制度。首先檢查中央各部（即總務廳、勞動部、土地部、財政部、工農檢察委員會、國民經濟部、教育部、司法部、內務部、糧食部），并由總務廳召集各部工作人員組成突擊隊，相互到各部查閱賬目，號召開展節省運動，幫助編制預算決算。中央審計委員會認為：這次的預算，各部都能按照工作實際需要，來詳細核減原來預算數，從前隨便開列預算數的現象，差不多沒有了，可以保證將來的決算和預算無大出入，這是預算確立過程中的大進步。此外，審計表明，隨著改善工作方式與裁減不必要的工作人員，各部門的工作方法也進步了，工作的情緒比以前緊張了，勞動紀律加強了。在節省經費方面，勞動部做得最好，國民經濟部次之。

這份審計總結也指出了審核預算中發現的幾個問題：一是各部首長對于預算決算制度，還沒有提到與整個蘇維埃政府的關系高度來重視這一工作;有的沒有從實際工作出發，來負責檢討經費問題，甚至很少過問預算決算事，最多過一過目而已。二是階級警覺性不夠，有的部門（如土地部）未能及時發現階級異己分子、壞分子的貪污行為，讓他們掌了財權。三是有些工農出身的干部，不會寫，不懂管賬，有必要引起他們“熱忱學習管理自己國家財政”的警覺。四是各部裁減冗員，節省不必要的開支，還沒有在積極方面提高應有的限度，換言之即還有很大潛力可挖。最后，中央審計委員會要求各部負責同志做出更大的成績，成為全蘇維埃模范的領導。

1931年11月，中共蘇區中央局成員合影。左起：顧作霖、任弼時、朱德、鄧發、項英、毛澤東、王稼祥

這份審計總結有數據，有分析，既擺成績，又揭問題，并且指出了努力方向，堪稱當今國家審計報告之先聲。

是年3月下旬，中央審計委員會分別召集中央印刷廠、造幣廠、郵政總局、貿易總局、糧食調劑總局等國家企業負責人開會（有些單位并派突擊隊去工作過），檢查其經濟收支狀況，并得出初步結論。最后總括起來說：上述諸廠局，一般的缺點是不明了本身的蘇維埃經濟上的性質和作用，不知道也不考察產品的成本，不會計算盈虧，有錢就用，沒錢向國家主管機關要，這是一。第二，各廠局雖然做過檢查貪污浪費和反官僚主義活動，但由于沒有從斗爭中去抓住各自的特殊性質與缺點，來從積極方面整理賬簿，建立管理制度和管理法制，以致貪污浪費現象無法肅清，官僚主義的領導方式未能徹底轉變，使節省運動和提高勞動紀律變成空喊。為了克服這些弊端，應當看到工人群眾的主人翁精神和勞動熱情，重視無產階級的領導作用。

《紅色中華》，還陸續發表了《中央審計委員會稽核瑞金經濟開支的總結》《中央審計委員會檢查互濟會反帝擁蘇同盟財政收支的總結》《中央審計委員會檢查中央各部3月份節省成績的總結》等多個審計報告。

1933年6月26日，中央蘇區八縣貧農團代表大會主席團合影。右一為毛澤東

中央蘇區的國家審計具有鮮明的公開性、群眾性特點，表現在：（一）經由《紅色中華》，把審計工作的政策法規、實施辦法，交給群眾和社會，從而為審計活動公開化、群眾化打下思想基礎。（二）通過工農檢察部、工會、共青團等相關部門與群眾團體組織的突擊隊、輕騎隊，設立的工農通信員、控告箱，動員和組織群眾參加對機關團體、企事業單位的審計監督。（三）在政府機關報上公布審計結論，既肯定被審單位的成績，也揭其存在的問題，提出改進措施。這既擴大了審計工作的社會影響和受教育面，也使審計工作多了層社會監督。

內部審計?

內部審計是指單位內進行的自我審計和系統里進行的上級審計，通常由單位或系統上級設立的審計機構負責組織，并向單位行政領導或全系統報告審計結論。

中央財政部設有審計處，掌管關于總預決算的審核、簿記之檢查及審核國家預備之支出、國庫現金及存款等事項。省縣區財政部設會計科或會計員，掌管預算決算之編制審查。國家銀行總行設稽核處，稽核處須每日檢查復核各處（科）一切收支賬目有無錯誤，每月之終根據各處報告表分別種類做成統計以便查考，并不時查點各處庫存之數。所有各處會計科關于技術方面記賬方法，均須受稽核處指導。總行下設的分行、支行，均照此辦理稽核事宜。郵政總局于1933年自上而下建立起本系統各級經濟審查委員會，在總局、分支局設置審計科或審計員，負責審查、監督各單位業務活動和經費收支。

中央蘇區各類經濟合作組織，如生產合作社、消費合作社、信用合作社、糧食合作社等，均由群眾自愿組織。各類合作社社章均規定由社員大會選舉5人至7人組成合作社管理委員會，負責管理本社一切事務;另外，為監督和檢查管理委員會工作起見，由社員大會選舉3人至5人組成審查委員會，審委會每兩個月開會一次。

檢察監督

蘇維埃政府內的工農檢察機關，是代表工農和城市貧民對國家機關及其工作人員進行檢察和監督的機構，當然也承擔監督財政的職責。在1931年11月組織的中華蘇維埃共和國第一屆臨時中央政府中，設有工農檢察人民委員部。在1934年2月組織的第二屆臨時中央政府中，該部改名為工農檢察委員會。

一蘇大通過的《工農檢察部組織條例》規定，自中央執行委員會到區蘇執行委員會及城市蘇維埃，應有工農檢察部或科的組織，為各級政府的行政機關的一部分。其具體職責中有一條是：監督蘇維埃機關，對蘇維埃的經濟政策，首先是財政與租稅政策，是否執行得正確。在檢察各機關及經濟事業時，視其性質可組織各種專門檢察委員會（如租稅問題檢察委員會等）。檢察機關如發覺各機關的官僚主義者和貪污腐化分子，有必要時，可以組織群眾法庭，以審理不涉及犯法行為的案件。該項法庭有權判決開除工作人員，登報宣傳其官僚腐化行為;如發覺某機關或團體工作人員有違法行為，可將這些材料轉給司法機關，以便提起訴訟。

為廣開檢舉控告之門，工農檢察部（科）之下設有控告局。控告局的日常工作，是接受工農勞苦群眾對蘇維埃機關或國家經濟機關的控告及調查控告的事實。《工農檢察部控告局的組織綱要》指出：蘇維埃的政府機關和經濟機關，有違反蘇維埃政綱政策及目前任務，離開工農利益，發生貪污浪費、官僚腐化，或消極怠工的現象，蘇維埃公民無論何人都有權向控告局控告。

為吸收更廣泛的群眾參與檢察工作，中央工農檢察部要求各級工農檢察機關盡量吸收黨員、團員、工會會員、少先隊員以及其他團體中的積極分子參加突擊隊，擔任通信員，參與臨時檢察委員會工作，以此擴大工農檢察隊伍，增強其力量。

工農檢察機關依法對財政進行監督的法規主要有：《人民委員會命令第5號——切實執行工作檢查》《中央執行委員會第26號訓令——關于懲治貪污浪費行為》《怎樣檢舉貪污浪費？（中央工農檢察部的指示）》等。

1932年3月初公布的《人民委員會命令第5號——切實執行工作檢查》，指令各級地方政府“目前所要檢查的最重要的”6個問題中，有“節儉經濟幫助紅軍發展革命戰爭的工作，各級政府做到了什么程度？成績怎樣？”“財政統一，各地切實執行了沒有？其程度如何？有些什么障礙？在統一財政中發現有隱藏、貪污等情形否？”等項。

1933年12月15日，中央執行委員會公布的第26號訓令，規定了對貪污及浪費行為的懲罰辦法，為各級工農檢察機關在中央蘇區的反貪污浪費斗爭，懲處或起訴公職人員的貪污浪費行為，提供了執法標準。

1934年初，中央工農檢察部公布的關于怎樣檢舉貪污浪費的指示，明確告訴各級檢察機關，消滅存在于蘇維埃機關中、軍事機關中、國家經濟事業機關中的貪污浪費現象，使一切經費為著戰爭，“這是我們目前的重要任務之一”，并具體指明了如何廣泛開展這一斗爭。該指示的發布，大大推動了中央蘇區的反貪污浪費斗爭及節省運動，一定程度上實現了工農檢察機關對財政的監督。

這年4月2日頒布的中央工農檢察委員會第2號訓令，是指導中央蘇區檢察運動進一步深入發展，更好達成其目的的文件，它對于通過工農檢察，加強對財政的監督也不無意義。該訓令指出，繼續檢舉運動的目的，主要的是在檢舉與斗爭中來改善與加強蘇維埃的工作，教育工作人員轉變工作方式，建立勞動紀律，提高工作速度，節省經濟，充裕戰費，保證一切任務正確執行。因此，反貪污浪費不僅是檢舉幾個貪污分子，而是拿這一事實來教育全體工作人員，什么是貪污浪費，它對于革命的危害是怎樣，并實際建立和改善會計制度，實行節省，使一切工作人員積極參加反貪污浪費斗爭，自覺地來開展節省運動，減少各種費用，找出許多節省的辦法。

在對中央蘇區的財政監督中，《紅色中華》等主流報刊發揮了重要的輿論作用，包括及時發布相關文件，制造熱點話題，披露和評論違反財政制度、財政紀律的現象，交流財政監督的做法與經驗，以震懾壞人，弘揚正氣，推動反貪污浪費斗爭。

為了堅決無情地反對貪污浪費，嚴厲打擊貪污浪費分子，該報號召全中央蘇區各工廠、各鄉村及各紅軍部隊、各機關、各團體、各學校的俱樂部列寧室，一切定期刊物及墻報，立刻戰斗起來，運用我們最尖銳的武器，在最近期間出“節省經費反貪污浪費專號”3次至5次，開展反貪污浪費的全線進攻。通信員應該公開出來組織這一活動，通過報紙來告訴廣大群眾，警覺廣大的群眾，用一切光榮的勝利的消息來鼓勵廣大的群眾，以群眾的力量來肅清一切貪污浪費分子，戰勝我們最兇惡的敵人。因此，《紅色中華》被譽為“紅色鐵錘”。